健全我国农业保险制度的现实路径选择

朱红涛

摘要：近几年来，和农业保险相关的各种事件不断出现，并且随着我国农业保险试点工作的展开，出现了各种问题，必须要通过现实路径的选择采健全我国农业保险制度。

关键词：农业保险；制度；财政支持；立法；再保险；监管

十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，《决定》明确指出，要发展农村保险事业，健全政策性农业保险制度，加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制。

一、我国农业保险制度存在的问题

(一)我国农业保险发展的基本状况

从1950到1958年，极具行政色彩的中国人民保险公司在政府支持下，参照苏联“法定农业保险”模式，利用行政手段在相当一部分省市进行了为期8年的农业保险尝试，虽然将保险政治化、行政化、强制化带来了群众的反感和不满，但却使受灾的投保农户得到了及时的补偿，对于恢复和发展建国初期脆弱的农业经济做出了极大的贡献。

1980年恢复国内保险业务至今，我国农业保险又经历了坎坷的试验历程。民政部从1987年到1999年在一些省市试办的“农村救灾保险”，最终因入不敷出失败。

2004年，保监会颁布了发展农业保险的指导性意见，提出农业保险发展的5种模式，专业农险公司开始浮出水面，9个省区市的农业保险试点也已经全面铺开。

(二)目前我国农业保险制度主要问题分析

1、农业险保户的投保意识薄弱。(1)农业险保户的投交保费能力低。投保农业险，无论是否出现险情，相当比例保户的农业收入都有可能降低，导致农户收入出现持续走低的趋势，而农户预期和现实支出增长却有强化的趋势。(2)保险公司提高保险费率。按照商业化运作，同时承受自然与市场“双重风险”的农业险，就应当以高保费弥补分散其存在的风险，对于保险公司而言，农业保险项目经营经常性人不敷出，提高保险费率就是习惯性思维了。但我国农业险费率是国家统一的，属于低保费险种，缺乏灵活的可操控性。(3)农业保险经营难度大。对于保户而言，一方面无法承受提高的费率。另一方面，农业保险规模控制较严、操作复杂，赔偿估价双方意见往往分歧较大，保户的最终决定可能是放弃投保农业保险。

2、农保资金来源渠道受限。农业保险定义为“准公共产品”，意味着政府参与介入，并给予财政补贴。农业保险试点的推进，目的是为了有别于以前的商业性保险，而建立政策性农业保险制度。从政府来说希望补贴越少越好，有一个测算，在一系列假定前提下，保费补贴一年需要81亿元。农保资金来源受限主要基于以下原因：(1)政府对政策性农业保险的财政补贴不明朗。(2)基层政府工作人员组织推动农业保险的费用无处可出。

3、我国农业保险公司的经营策略有待完善。经营险种的确定不尽合理。20世纪90年代以前农业保险公司承保面过广，险种过多，90年代出现明显亏损后，经营的险种大大收缩，又显得太窄，不适应农村发展的需要。风险保障简单，不足以构成对农业的保护和支持。农业险险种结构不合理，导致农业保险基金结构不合理。作为商业保险公司而言，利润最大化是其经营的目标。因此对于农业保险而言，保险公司往往更愿意从事收益快、风险低的农业险种，而对于长期类的险种，保险公司就很少涉足了。

二、健全我国保险制度的几点对策

(一)加强农业险保户的投保意识

1、健全保险立法。农业保险作为一种农业发展和保护制度，它对相关法律的依赖程度是相当强的，农业保险的发展具有一定程度的强制性，立法必须相对健全。一方面，立法部门要尽快制定和颁布《农业保险法》。从1995年10月1日起执行的《中华人民共和国保险法》主要是规范商业性保险公司的经营行为，对目前正在推进试点的政策性农业保险规定并无具体立法。因此，立法部门要尽快制定和颁布《农业保险法》，对农业保险的经营目的、性质、经营原则、组织形式、承保范围、保险费率、保险责任以及相关机构对农业保险的监管作出明确的规定。另一方面，制定相关法律造成农户事实上的强制保险。参照美国、日本等国家的农业保险法律，我国农业保险在原则上实行自愿保险，但是要通过立法明确规定，对具有一定经营规模的农民实行强制保险；对达不到规模的农户，实行自愿保险。不参加政府农作物保险计划的农民不能得到政府其他福利计划，如农产品贷款计划、农产品价格补贴和保护计划等；必须购买巨灾保险，然后才能追加购买其他的保险。也可设定农业法定险种，根据保险大数法则的原理，保险参与率越高，稳定系数越大，越趋于合理，这在一定的程度上有助于提高保户的保险意识，增强保险公司的资金积累，稳定农业保险的经营。法定保险的保险费在初期可由财政提供，或从扶贫款中拨付这些规定，以上这些法律措施都变相提高了农户投保的能力。

2、加大农业险保户投保的宣传。要增强广大农户的投保意识，从基层抓起，通过各种形式，进行广泛的农业险投保宣传，做好政府的宣传服务工作。针对农户的不同状况，有选择地让农户进行农业险投保。如对广大的农村分散经营的个体农户，比较适宜在政府主导的框架下让商业保险公司唱主角。只要政府的政策到位，扶持措施得力得当，成功的希望是很大的。对于具有农垦系统背景的地区，可以考虑采用政府支持下的合作互助经营的模式。

(二)加大政府对农业保险的扶持力度

1、科学明确地核定政府财政补贴。一般来说，政策性农业保险的财政补贴分两块，一块是保费补贴，另一块是管理费补贴。我国政府迄今为止并没有正式承诺给予农业保险补贴，似乎是准备走“以险补险”的路子，也就是准许被批准经营农业保险的公司在经营政策行农险时，也允许经营农村的其他财产和(或)人身保险业务，以这些商业性保险项目或险种的盈利自我补贴政策性农业保险。这种做法有许多问题值得讨论：政策性农业保险所需要的补贴，要通过多少商业性财产和人身保险项目满足?如何核定一家保险公司的政策性和商业性两类保险业务的盈亏?给这些政策性公司多少商业性业务，还涉及到商业保险市场的平衡性和公平性的问题。也就是说，补给谁的问题解决了，那么如伺补?首先要确定对农业保险业务的补贴范围，制订补贴规则；其次，需要确定保险公司做了多少符合政策性规定的农业保险业务，然后才能进一步确定该为每一类符合要求的业务提供多少补贴，以及这个补贴在中央和省市自治区之间如何分担。

2、政府对农业保险提供再保险支持。农业再保险的基本职能是分散农业保险^承担的风险责任。保险的目的在于分散风险，当保险人承担的风险过大，威胁到保险人自身的经营稳定时，保险人可以利用再保险方式，将风险在保险人间分散、

转移。在我国农业风险频繁发生的情况下，农业再保险就显得更为重要。国外农业保险都以各种再保险组织进行分保。如，美国通过联邦农作物保险公司对参与农业保险的各种私营保险公司、联营保险公司和再保险公司提供再保险支持。日本则由都、道、府、县的共济组合联合会和中央政府为市、町、村的农业共济组合提供两级再保险。农业保险主管部门应制定农业再保险分保方案，分散农业保险经营风险，支持农业保险业务稳健发展。

(三)建立农业巨灾专项风险基金

巨灾专项风险基金是用以应付特大灾害发生而积累的专项基金，用于发生巨灾时的大额保险赔付。我国是一个农业大国，同时也面临着巨大的自然灾害，每年都会因洪涝灾害，病虫灾害、干旱等灾害遭受巨大损失，巨灾专项风险基金是解决当前问题的一个有效措施和手段。巨灾风险基金的使用范围包括：正常年景巨灾风险基金只增加不使用，一旦大的自然灾害出现，农业保险公司超赔部分由农业巨灾风险基金赔付，这是主体。除此之外，农业巨灾风险基金的一小部分还可用于其他方面，比如通过兴修水利设施来预防洪涝干旱；通过疫苗注射来预防禽畜传染病；支持研究机构分析我国农业灾害发生规律，为建立农业风险预警系统提供科学依据等。建立农业巨灾保险基金应从以下几个方面着手：一是国家采取财政补贴和财政拨款方式建立专项基金；二是各级地方政府每年垒出部分支农资金和救灾款，专款专用，充实后备；三是由建立的政策性保险机构发行债券和以国家投资为主，企业、社会团体等参股方式筹集风险专项基金。根据实践经验数据，一般以保费收入的10％计提巨灾风险基金比较合适。就全国而言，如果巨灾风险基金只提供60％的财政支持，在70％参保情况下，则每年需要财政预算安排5－6亿元。

(四)完善我国农业保险公司的经营策略

完善我国专业农业保险公司的经营策略，并非是家业保险公司一方的事情，在政府的大力扶持下，在农户的投保达到一定覆盖面后，这些核心问题的解决，必然会导致农业保险公司，对自身经营策略的调整。首先，在经营险种的种类方面，会有更广泛的选择余地，承保面会更广泛，其次，农业险险种结构将会调整到相对合理。最后，尽管作为商业保险公司而言，利润最大化是其经营的目标，但是政府对我国政策性农业保险发展的支持和倾斜，使得专业农业保险公司在从事收益快、风险低的农业险种的同时，对于长期类的险种，会有所涉足。

(五)加强对农业保险制度的监督

保险业是集风险性和金融性于一体的行业，大多数国家都建立了比较严格的监管制度。我国是一个农业大国，农业保险如果出现问题，将对农业、农村经济乃至整个国民经济的发展产生极大的负面影响，对农业保险加强监管显得尤为重要。首先，应该建立专门的监管机构。目前，保监会负责对各类保险业务进行监管。由于农业保险和一般商业保险的经营目标、业务范围存在较大差异，监管理念和方式亦不尽相同，由同一机构来监管不是很妥当。如果我国政策性农业保险如果继续由保监会来监管，就需要法律对保监会的职能进行扩充，专门成立比较强大的政策性农业保险监管部门。否则有必要考虑在适当的时候，以目前的保监会政策性农业保险监管部门为基础，联合农业部、财政部、国家发改委等有关部委，单独成立专门的政策性农业保险监管机构，以适应政策性农业保险的快速发展。其次，应该明确监管的主要目标。农业保险监管机构可以借鉴法国的监管理念，将监管的主要目标放在对保险人偿付能力的监管上，切实维护投保人利益。要建立偿付能力预警指标体系，对农业保险公司的偿付能力状态和变化趋势进行动态监测，如果主要指标超出正常范围，则要求农业保险公司解释和限期改进。要对偿付能力额度进行强制性监管，凡是实际偿付能力额度低于法定最低偿付能力额度的，根据其严重程度分别采取责令整改、责令分保以及依法接管等措施。