新中国６０年“政府主导型”发展模式的形成与演变

武　力

[关键词] 政府主导;发展模式;经济职能转变

[摘 要] 由于国际环境和人均资源压力,由于新民主主义革命的结果以及历史文化传统的影响,新中国成立以后我国即实行了强大的政府主导型经济发展模式,这个模式在1956年社会主义改造完成以后到1978年改革开放前的22年达到了极端,政府几乎成为唯一的资源配置和经济决策者,这种体制虽然保证了国家安全和建立起工业化的基础,但是也抑制了经济活力及人民生活水平的提高。1978年以后的改革开放,实质上是政府逐渐将微观经济让渡给市场调节,将资源配置和经济决策权逐渐下放给企业和人民的过程。如何协调政府与市场的关系,使其各司其职,同时避免“政府失灵”和“市场失灵”,不仅是过去和现在的重大问题,也是将来需要解决的重大问题。

[中图分类号] F120 [文献标识码] A [文章编号] 0257-2826(2009)10-0005-07

1949年中华人民共和国成立以后,中国的经济发展模式的最大特点,就是政府在经济发展中处于高度主导的地位。60年来,我国经济发展的成就和优势来自于政府的主导,一些重大失误也来自于政府主导。怎样看待这种政府主导,实际上不仅关系到我们对中国经济发展道路的评价,也关系到我们改革开放目标的确定,关系到我国经济制度的社会主义性质。对于这个问题,不能不从世界历史和中国历史发展的角度来认识。

一、西方发达国家早期工业化模式和政府作用

最早走上资本主义工业文明道路的西欧,其历程说明,工业化之路是从市场化开始的,即先有市场革命,才有工业革命。市场革命(或称之为制度创新)相对于工业革命来说,更是一个缓慢渐进的过程。马克思、恩格斯在《德意志意识形态》的“交往与生产力”一节中详细论述了封建经济向资本主义经济的过渡:它始于16世纪脱离行会约束的“特殊的商人阶级”的出现,造成城市间生产的分工,从而工场手工业兴起。随之竞争使商业政治化,诸如殖民主义、保护贸易、民族国家形成以至英、法革命和海上战争。到18世纪晚期,世界市场的巨大需求产生了机器大工业,同时英、法等国已具备了自由贸易的条件,过渡完成。《共产党宣言》中说得更为简洁:“以前那种封建的或行会的工业经营方式已经不能满足随着新市场的出现而增加的需求了,工场手工业代替了这种经营方式”;“市场总是在扩大,需求总是在增加。甚至工场手工业也不再能满足需要了。于是,蒸汽和机器引起了工业生产的革命”。[1](P273)

工业革命反过来又为市场化提供了更加有力的物质武器,使这些先行工业化国家可以打破国界,去征服世界,实现市场的全球化,从而大大扩展了市场的空间。于是,工业化和市场化相互推动,加速了欧美资本主义经济的发展。而民主化则是在上述市场化和工业化已经进展到相当程度的国家,才能够得取得重大进展。

在西欧市场化和工业革命过程中,特别值得注意的是政府的作用。西欧的市场化和工业化实际上是资本主义经济的产生、发展和完全取代封建经济的过程。资本主义生产方式的萌芽,最早出现于14、15世纪地中海沿岸的一些城市,但是由于这些城邦经济没有强大的国家作后盾,不能为资本主义生产方式的发展提供原始积累和开拓市场,因此这些地方也就失去了最早开始工业化的历史契机。最早确立资本主义生产方式并开展工业化的国家是英国,这并不是偶然的。16世纪的“圈地运动”和打败西班牙的无敌舰队,为英国的资本原始积累开辟了道路;而17世纪的资产阶级革命和打败号称“海上马车夫”的荷兰,则为工业化提供了制度和物质保障。正是在此基础上,英国率先实现了工业化。从英国的工业化来看,虽然工业化是以私营企业为主要形式进行的,并且就国内经济运行来看,基本上是市场调节,政府直接干预较少。但是,政府在经济发展中却发挥了重要作用:一是在国内通过立法和强制的手段,为资本主义经济的运行和发展提供了制度保障;二是通过武力向海外扩张和掠夺,为本国资本主义经济的发展提供了丰富资源和广大市场。没有上述两种政府的作用,英、法、德甚至美国等资本主义国家的市场化和工业化是不可能实现的。即便是一直信奉“管的最少的政府是最好的”美国,政府也直接帮助建设了第一条电报线路,帮助进行农业研究与技术的推广。

实际上,即使在实现工业化以后,西方资本主义国家政府仍然在为抢占殖民地和世界市场而角力,列宁将19世纪末至20世纪初说成是世界进入帝国主义时代,比较形象地反映了这些国家的政府致力于对外扩张或保护其在世界范围的既得利益。

自由放任的市场经济以其较高的经济效率急剧地增加了欧美国家的资本和财富,并使这些国家率先实现了工业化。但是,自由的市场经济体制并不是完美无缺的,它在成功地促进国民经济迅速增长的同时,也带来了许多问题,仅就国内来说,一是因收入差距过大引发的需求不足和周期性的经济危机,以及由此引发的大量人口失业和贫困;二是生产经营中的市场垄断和“外部性”问题;三是不能有效提供公共产品问题。此外,还有国际收支平衡问题、市场调节滞后问题、生产者与消费者信息不对称问题,等等。在对外方面,率先实现工业化的帝国主义列强,为了争夺世界资源和市场,转移国内矛盾,还引发了两次世界大战,从而导致了战后世界政治格局的变化。

第二次世界大战的惨烈加深了人们对资本主义危害的认识,战后世界格局的变化和国内经济的调整发展,西方国家的政治民主化和社会福利化也有了较大进展,以及随之而来的宏观经济管理和国民收入二次分配,都要求扩大政府的经济职能。欧美资本主义国家政府经济职能的演变,基本上就是在这种大的政治和经济背景下进行的。从1960年到1995年的35年间,工业国的政府规模在原有的基础上扩大了一倍。

二、中国历史上的强大政府传统

近代以来中国政府在工业化中起着主导作用,是与1840年以前传统社会中政府的作用和由此形成的观念分不开的。

1840年以前的中国,是一个建立在农业文明高度发达基础上的封建社会,同时又是地理条件多样性和多民族的大国。与尼罗河流域、两河流域、印度、爱琴海周围的农业文明发祥地相比,中国的农业文明不仅历史同样悠久,而且持续发展和保持了繁荣。直到1840年以工业文明为基础的西方列强打开中国大门以前,中国社会仍然按照自身的农业文明发展规律向前发展,这集中表现在以下三个方面:

1.以传统农业为基础的社会经济高度发达,农业进入精耕细作阶段,农田的单位面积产量较高,农业的剩余可以养活大量人口,维持庞大的城市和国家机构;与农业高度发达相一致的是手工业、商业,金融业也很发达,尽管这种发达是建立在传统农业基础上的并受到农业周期性振荡的打击;与这种以传统农业文明高度发达相一致的,是经济体制表现出的高级形式,即土地可以作为商品自由买卖,地主经济和大量自耕农并存,租佃制和雇佣制的普遍存在,家庭财产继承在诸子间的相对平均;国家税制的相对统一和完善,政府承担了“治河”、“救灾”、“市政建设”等公共工程和社会事业。

2.政治体制从管理效能和相互制约角度看,表现出较高级的形态。传统中国社会的政治体制经过夏商周以来三千余年的发展,就传统的农业文明社会而言,到清代已经相当完备。第一,形成了统一而庞大的政府行政管理体系。其特点是条块结合、分级管理,实行对皇帝负责的三权分立、互相制约(行政、监察、司法)。第二,形成了一整套官吏选拔、考评和调任制度。特别是科举制度,打破了贵族和官僚垄断政府机构位置,“学而优则仕”、“白衣可致卿相”,社会阶层之间的流动性很高,使社会各阶层的优秀人才有机会进入政府管理阶层。第三,军队国家化。

3.形成了与经济发展水平和政治体制一体的主流政治观念。其主要内容为:第一,以农为本;第二,国家和社会置于个人和家庭之上,家庭和个人的荣辱依赖于国家的兴衰;第三,追求“有序”与“和谐”,一是社会和家庭的有序,强调“三纲五常”;二是强调人与自然和自然规律保持和谐,“天人合一”、“天行有常”、“顺天知命”。

在上述基础上建立的政府机构及其官僚制度,不可能随着西方资本主义的入侵而迅速消失,相反,中国由于农业文明高度发达而导致的社会结构的“超稳定”性和大国特点,对西方资本主义政治、文化的入侵和替代,却保持了强大的排斥力。因此,1840年以后,清政府在西方“船坚炮利”的教训下被迫推行工业化的时候,政府的主导目标却是“中学为体,西学为用”。[2]这种将工业化与民主化、市场化分开的观念和目标,并没有随着清王朝的覆灭而消失,它一直或多或少地延续到1978年改革开放以前。

三、1949—1978年“政府主导型”发展模式的形成

1949年中华人民共和国的建立,使中国的工业化进入了一个新阶段。通过革命战争建立起来的中国共产党执政的政府,一方面利用现代政治和经济手段,并通过一系列运动将其组织深入到社会的最基层,建立起中国有史以来最强大有效的行政管理系统;另一方面,则通过接收国民党政府遗留下来的庞大国营经济,以及新中国成立初期社会经济所需要的政府干预,确立了政府主导型经济。1953年以后,又将其转变为以单一公有制和政府行政性计划管理为特征的计划经济。从1956年基本完成社会主义改造到1978年改革开放以前的20多年里,即使从微观经济上看,各级政府实际上也成为经济运行的唯一决策人和管理者。工业化正是在这种政治和经济体制下进行的。

中国传统文化中的国家观念的影响和以列宁、斯大林阐述的马克思主义理论为指导,使中国共产党自然认为政府是工业化的主要推进者。新中国成立以后,政府即将快速工业化作为自己坚定不移的奋斗目标。新中国成立之初,中国共产党根据自己的认识和旧中国的遗产,提出了在国营经济领导下多种经济成分并存的基础上,通过节制资本、统制外贸和实施“四面八方”政策,来尽快实现工业化。1950年朝鲜战争爆发以后,中美两国的军事冲突使得国际环境变得严峻起来,作为求强求富的工业化来说,新中国政府更着重于其求强的方面,即尽快建立能够加强国防力量的重工业。于是,中国共产党就自然接受了作为成功范例的苏联工业化模式(即斯大林创造的优先发展重工业模式)。“一五”计划期间,由于市场机制与过高的经济增长指标及优先发展重工业战略在资源配置方面发生矛盾,遂导致了全面急进的社会主义改造,1958年又在农村建立了政社合一的人民公社。1956年以后,中国内地基本形成了以单一公有制和行政性计划管理为特征的传统社会主义计划经济体制。

以单一公有制和计划经济为特征的经济体制,强化了政府动员和资源配置的能力,保证了高积累、低消费的快速优先发展重工业战略的实施,但是由于取消了市场调节、企业独立和个人决策,导致了经济波动和许多部门的低效率。

在上述经济体制下,从“一五”计划后期到改革开放以前,政府在工业化过程中扮演了唯一的决策者和实施人的角色,承担了全部的责任。由此导致了经济运行中的“投资饥渴症”和资源约束型的经济波动。由于政府是工业化的唯一决策人和监督实施者,而信息不足和管理能力有限,则限制了政府决策的科学性和提高了监督实施的成本,而中国经济多样性和发展不平衡的大国国情,更增加了经济管理的难度。在这种情况下,由于中国共产党未能突破单一公有制的框架,因此只能在中央政府与地方政府之间的权利分配上动脑筋,结果却陷入“一统就死,一死就叫,一叫就放,一放就乱,一乱又统”的怪圈①。

从1949年到1978年,尽管政府的政治动员能力很强,各级官吏非常清廉,并且从上到下都非常热衷于快速推进工业化,但是由于政治上的民主化进展速度与经济上的公有化速度差距很大,单一公有制和计划管理没有民主制度作保障,缺乏民主决策和民主监督,因此工业化受到毛泽东等国家主要领导人个人偏好的严重影响,尽管在较短的时间里基本建立起相对独立完整的工业体系,但是,也付出了经济波动大、结构失衡和资源浪费严重的代价。

就主要体现政府职能和发展目标的国有企业来说,这个阶段成为国民经济的主体,因此它的情况也就非常值得关注。

1949年10月由中国共产党建立的中华人民共和国,是与清政府、国民党政府完全不同的新政府。首先,共产党通过彻底的土地改革,完全清除了长期统治农村的地主豪绅和旧的官吏;其次,共产党基本上将旧的官吏排除在新的政权之外,新政府的官吏基本上都是由共产党人和愿意接受共产党思想的青年组成;第三,由于共产党的性质、纲领和历史经验,对城市的资产阶级存在较大的戒备和防范,对这个阶级及其政治上的代表进入各级政府部门实行较严格的限制。由于共产党是靠人民的支持,也是利用国民党政府的腐败才夺取政权的,它的思想理论、组织纪律也是与腐败和权力“寻租”行为格格不入的,因此刚刚结束革命的新中国政府,其行政效率、官吏的清廉程度都是前所未有的。尽管如此,在个体和私营经济广泛存在的混合经济(新民主主义经济)中,金钱对官吏的诱惑还是不可阻挡的,特别是在民主和法制还不健全的条件下,权力更容易与金钱作交换,金钱也更容易侵蚀政府机构。新中国成立仅两年的1951年“整党”和1952年“三反”、“五反”中揭露出来的官吏贪污受贿问题,即说明了这一点。1953年开始的向单一公有制的社会主义过渡,从制度上极大地限制了官吏的腐化和“寻租”行为。而且以后不断开展的各种政治运动更是将官吏的腐败和“寻租”行为降至了最低点。可以说,新中国成立以后,政府主导型的工业化基本不存在官吏腐败问题和由此引起的副作用。但是从另一方面讲,这种单一公有制和不断的政治运动虽然抑制了官吏的腐败,但是也使各级官吏缺乏经济利益激励和约束,变得更服从上级、更不愿承担责任,从而使上级的决策失误更容易被贯彻甚至放大。

应该说,从新中国成立初期开始,中国共产党就看到了因经济权力过于集中在政府而出现的“政府失灵”问题,特别是1956年社会主义改造完成以后。但是,党内对此却存在两种认识,一是以毛泽东为代表,将“政府失灵”视为“官僚主义”的产物,是由于社会主义经济体制还是新生事物,尚未成熟和完善,因此认为这与单一公有制和计划经济没有必然的关系,是能够克服的。例如,毛泽东多次批评计划脱离实际的问题,批评官僚主义忽视人民疾苦和压制人民群众积极性问题。为此,他几乎不间断地进行“整风”运动,开展经济建设方面的群众运动,实行“权力下放”。但是,毛泽东的这种探索和整顿,因单一公有制的制约而导致失败。另一种认识以刘少奇、邓小平、陈云等为代表,他们除了认为官僚主义的因素外,还与体制有关,认为应该引入市场调节作为补充,特别是在农村,不妨实行将权力下放给农民的“包产到户”。就政府的经济职能来说,陈云提出的“三个主体、三个补充”,李富春提出的指令性计划与指导性计划相结合都具有一定的代表性。

四、1978—1997年政府经济职能和作用的演变

1978年的改革开放,从根本上来说,一开始是对政府干预经济范围和力度过度化的修正。这种修正是由于受到来自三个方面的压力和诱导:一是开眼看世界感到落后的压力;二是人民生活贫困的压力;三是新中国成立以来自己的经验教训和整个世界市场化趋势。1978年至1997年十五大以前的改革,从政府经济职能转变的角度来看,大致可以分为两个阶段:1978年底至1991年底为第一阶段。这个阶段是打破对单一公有制和计划经济迷信的阶段,政府在成功的诱导下,逐渐缩小直接干预经济的范围和力度。改革首先是从农村开始的,首先通过家庭联产承包责任制和取消“政社合一”的人民公社,政府权力退出了对农业生产的直接干预。随后,通过鼓励城乡个体经济发展和兴办“三资”企业,放开部分商品价格和经营,以及对部分生产资料实行价格“双轨制”,使得市场调节的范围越来越大。尽管1987年的中共十三大提出了“政府引导市场,市场调控企业”的思想,但是从观念上来说,并没有解决计划与市场何者为基础和主体的问题,当然,这也与实际当中国有企业改革滞后、国有经济比重过高有很大关系。

1992年至1997年为第二阶段,这是政府经济职能由全能型向效能型转变阶段,政府干预经济的手段也由直接干预微观经济运行和计划为主转变为间接干预为主和以市场机制为基础阶段。1992年,以邓小平南方谈话和中共十四大确立市场经济改革目标为标志,政府经济职能转变发生了历史性的转折。市场经济目标的确立等于瓦解了“全能型政府”的基础和工具,基础变了,作为上层建筑的政府,必然要相应地转变。这种观念上的巨大转变,是与当时的国内外环境和条件分不开的。首先,是国内十多年改革开放的成功证明放弃单一公有制和计划经济,对经济发展和政权稳固,只有好处没有坏处;第二,苏联、东欧共产党垮台的教训证明,不改革或改革不彻底,只有死路一条;第三,国际局势的缓和、和平与发展成为世界的主题,使得政府承担的国家安全压力也越来越小;第四,自80年代以来西方新古典主义经济学成为主流、苏联和东欧国家的经济转轨,绝大多数发展中国家的政府市场取向的改革,以及经济全球化趋势,都说明市场化是大势所趋,中国不能不受这种世界潮流的影响。

1978年改革开放以后,随着非公有制经济的发展和人民公社的取消,特别是乡镇企业的迅速发展和大量引进外资,使得工业化中的投资主体已经呈现多元化,政府的角色也逐渐由唯一决策和实施者向领导和协调者转变。1992年中国共产党确定了社会主义市场经济体制改革目标以后,尽管大的体制框架已经确定,但是在具体实施过程中,特别是在向市场经济的过渡期间,政府究竟应该扮演什么角色、发挥什么作用,仍然是一个有待进一步探讨的重要问题。1995年10月中共十四届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》提出:“政府的经济管理职能要真正转变到制定和执行宏观调控政策,搞好基础设施建设,创造良好的经济发展环境上来。把不应由政府行使的职能逐步转给企业、市场和社会中介组织。”明确提出了政府角色的转换。在这里,怎样处理政府与国有企业的关系和如何确定政府在经济运行中的领导协调作用,是转换过程中最为突出和紧迫的两个问题。

五、1998—2009年政府经济职能的转变

1997年我国经济运行中买方市场的形成标志着社会主义市场经济体制的基本形成,而亚洲金融危机则促使我国加快了国有企业改革的步伐,因此同年举行的中共十五大确立了深化改革和扩大内需两大基本经济发展思路。而这两点都对政府的经济职能提出了新的要求,预示着政府经济职能和作用进入了一个新的历史阶段。

改革开放以来,为了适应经济与社会发展的需要,我国先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年进行了六次大规模的政府机构改革。前三次机构改革,体现出对传统计划管理体制、管理方式和管理职能的变革要求。转变政府经济职能从1988年第二次政府机构改革时就提了出来,但是到1998年以前,由于中国仍然是短缺型经济,因此加快经济发展仍然是政府的首要目标,其具体表现就是建设型财政和各级政府有意压低资源品和劳动力价格。

1997年以后,随着国内买方市场形成和亚洲金融危机影响,不仅扩大内需成为政府保持经济增长的主要手段,而且国有企业全行业亏损的局面和风险政府已经不能承受,因此“抓大放小”和退出一般竞争性行业的改革在1998年以后迅速推开,这就从根本上转变了长期以来各级政府直接大量投资和经营企业的责任或者说负担,开始了真正意义上的政府职能转变:即从建设型、生产型政府向服务型、宏观调控型政府的转变,而这种转变又因2001年中国加入WTO以后与国际接轨的要求,开始紧迫起来。2002年党的十六大报告即提出了“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能,减少和规范行政审批”的明确目标。政府职能由经济建设型政府转向公共服务型,在2003年又因“非典”危机而更加突出和紧迫起来,因此政府经济职能转变就自然成为2003年十六届三中全会讨论的重点问题。全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,再次提出要“继续改善宏观调控,转变政府经济管理职能”,大力减少行政审批和微观管理事务,强化政府的社会管理和公共服务职能,规范政府干预市场和介入经济活动的行为,使政府对经济的管理纳入法治化轨道。

中国是一个幅员辽阔、人口众多和经济发展极端不平衡的大国。除了港、澳、台与内地的经济发展差距很大外,大陆沿海与内地、以及东、中、西各经济带内部的各个省、市、自治区之间的经济发展条件和水平也存在着较大的差距。众所周知,这种在国内统一市场条件下的地区之间差距,不仅仅是各级官员的政绩和“面子”问题,更重要的是先发展或快发展的地区具有明显的“先发优势”,先发达的城市和地区,在“低价工业化”的体制下①,会利用它的优势将周边地区的资源,特别是人力资源吸纳过来,而将其沦为产品市场和原料产地,从而进一步加剧这种不平衡。因此,即使出于地方利益和发展的要求,也必然会导致地区之间在发展速度、基础设施以及招商引资优惠政策等方面的激烈竞争。各省、市都争先恐后,想“大干快上”,成为新中国成立以来始终存在的强烈愿望,特别是在中央扩大地方的自主权的时期更是如此。1978年改革开放以后,随着民营经济的发展和市场机制逐渐发挥基础性调节作用,中央政府与地方政府的关系也发生了变化,但是,就经济职能来说,由于地方政府之间存在着相互竞争,地方政府的投资饥渴症和扩张冲动并没有消除,这也成为阻碍地方政府职能转变的重要因素。

另外,改革开放以后。随着多种经济成分的并存发展和市场经济的建立,以及政治方面的监督制约机制不健全,都为政府官员和国有资产代理人员的贪污、盗窃、“寻租”行为提供了更多的诱惑和机会。如何清除“腐败”成为重要问题。同时,国有企业的上市以及与民营企业的互相参股,也就产生了国有企业上层经营管理人员薪酬与民营企业(包括外资企业)是否看齐的问题,如果低于民营企业过多,就会导致人才流失或者低效率,或者“内部人”控制下的变相化公为私;如果看齐,则又会存在与公务员工资差距过大如何解决的问题。此外,由于改革以后的国有企业基本上都是有关国计民生和国家安全的重要产业,带有一定的垄断性,缺乏市场竞争的制约,因此监督起来也比较困难,这就容易导致“委托—代理”关系中产生官员“寻租”和企业“内部人”控制,从而滋生贪污腐败。因此,如何加强国有企业的监督管理,提高其效益,减少其腐败,还是一个没有完全解决的重要问题。

六、启 示

综观60年来政府在经济发展中地位和作用的变化,可以看出曾经经历了一个从集权到分权再到合理划分政府与市场关系的过程:20世纪50年代通过建立单一公有制和计划经济,政府不仅将宏观经济决策权集中到自己手里,而且将微观经济的经营决策权也集中到各级政府手中。20世纪60年代至70年代改革开放前,则是不惜以政治动荡和牺牲效率为代价,努力维持这种经济权力集中于各级政府的体制。改革开放以后,随着国际环境和国内经济发展水平的变化,在农村“包产到户”和吸引外资绩效的诱导下,同时在城镇就业的巨大压力下和企业要求“放权让利”的呼声中,政府逐步放松了对国民经济的管制,取消了“政社合一”的公社制度,允许个体经济、私营经济和外资企业的存在和发展。进入20世纪90年代以后,随着市场经济体制目标的确立和买方市场的形成,同时也由于国营经济效益不高,政府更多地放弃了它对微观经济的干预,不仅缩小了国有经济的比重,退出了一些竞争性领域、开放了一些过去垄断的领域,而且对国有企业也逐步实行了政企分开。新世纪以来,特别是2002年以来,随着社会主义市场经济体制的确立,政府经济职能也逐渐明确,那就是保证社会主义共同富裕和社会和谐目标的实现,通过建立健全宏观经济调控体系、保证国家经济安全体系、二次分配机制以及公共产品服务体系,来弥补市场调节的“失灵”。

参考文献:

[1] 马克思恩格斯选集[M].2版.第1卷.北京:人民出版社,1995.

[2] 严仲平主编.中国近代经济史(1840—1894)[M].北京:人民出版社,1989;夏东元.洋务运动史[M].上海:华东师范大学出版社,1992;丁伟志.“中体西用”论在洋务运动时期的形成与发展[J].中国社会科学,1994,(1).

[责任编辑 李文苓]