环境规制与财产权保障的冲突和协调

徐以祥

摘要：环境保护应当协调好环境规制与财产权保障之间的关系。德国《宪法》尽力协调私人财产权的自由保障功能和社会公正功能之间关系的做法值得我们借鉴。在环境规制行动中，要分清对财产使用的负外部性的规制和特殊贡献两种不同情形，贯彻好比例原则和平等原则。

关键词：环境规制；财产权；社会公正

中图分类号：DF46文献标识码：A

一、引言

财产权是现代社会公民所享有的重要权利之一。财产权是宪政最牢固的基础，其为公民行使其他权利提供了保障。然而，财产权的保障并非毫无限制。财产权既是公民自由权利的基石，同时也是关乎社会稳定和社会公正的最重要的因素之一。恰当地协调好财产权的私人自由权利功能和社会稳定。社会公正保障功能之关系，为财产权法律保障之要义，“所有权的社会义务”之说也因之而得于勃兴。为环境保护而限制财产权此说即为20世纪中叶以来最典型的例子，为应对工业和科技革命所带来的环境和生态问题，大量环境立法应运而生。大量生态环保措施的采纳必然对财产权的保障产生影响。财产权人的自由不得不为环境利益而受到限制。大量环境规制在西方引发了环保人士与人权保护的争论。环保人士认为，财产权的保障使得对生物或生态体系要素的绝对支配权得以合法化，因为传统财产权以财产权人的利益保障为出发点和价格目标，保障私人财产按其私人意志充分利用以及追求大量的生产，其结果则是自然资源的无尽耗损和对环境和生态的损害，其对环境和生态保护极为不利。反之，主张财产权保障人士则认为，大量保护生态环境的法律，使得财产权的主体对自己财产的自由权利名不副实，许多权利内容被抽空或受到限制，财产权利人按其意志进行利用和收益的权利受到了环境规制法规的限制或剥夺。

我国由于人口数量巨大，又处于全球化工业基地向发展中国家转移的关键时期，但已无法享有西方国家工业化过程中曾经得以利用的大量向外移民的大好机会。所面对的环境挑战，前所未有。通过大量环境立法来应对挑战的模式虽已开启但尚未成熟。环保措施在何种情况下可对财产权进行限制?何种程度的限制，在什么条件下的限制是合法的、恰当的?反之，财产权怎样能够积极地对环境保护作出贡献?诸此问题，并未厘清。本文将从中国公法的立场出发，通过比较法的方法，对环境保护和财产权的关系进行法理考察，并对我国未来的政策选择提出相关建议。

二、美国法中的财产权保障和环境保护

财产权被视为美国传统法观念中的核心价值之一，其在宪法中扮演着一个核心的角色并为美国市场经济的繁荣奠定了法制的基础。洛克主张，国家的目的在于保护生命、自由和财产。美国的建国者们视财产权为个人自由的保障，因而认为保护财产是政府的中心目的之一。受洛克财产观的影响，财产权的保障在美国宪法中得以确认。20世纪60到70年代以来勃兴的环境保护思潮在理论和实践上对传统自由主义的财产权观念提出了挑战。保守主义的、自由主义的财产权观念强调保障财产权利人按其意志占有、使用、收益和处分其财产，鼓励自然资源的商业化和私有化，此种财产权观念被批评为成为环境可持续性的一个障碍。因为其一方面强调财产权利人的自由，鼓励自然资源的商业化，另一方面忽视对财产造成环境损害的外部性规制，这样的财产权保护只能导致生态环境的崩溃。在实践中，受生态主义思潮对自由主义财产权观念批评的影响，大量命令控制型的联邦立法以及地方的环境立法得以产生，财产权利人的财产权受到了限制。其中尤以对土地权利人的开发利用土地的限制最为典型。一场所谓的土地利用的“静悄悄的革命”(Qmte Revolution)发生了。土地权利人被要求遵照国家法令以及规划利用土地。按传统的财产权观念，土地所有人可按其认为适当的方式进行土地开发和利用，只要其不侵扰他人对财产的使用。此一自由利用的权利已由于各种环境规制行动而大打折扣。

然而，土地利用政策的“静哨悄的革命”在法院受到了“财产权”保障条款的挑战。按照美国《宪法》第5条修正案的规定，“任何人不得不经由法律正当程序(The Process of Law)，即被剥夺生命、自由和财产；私有财产不得不未获公正补偿即遭占取。”虽然联邦法院一度支持了政府的环境规制行动，然而，近年以来，一些政府的环境规制行动再度遭受了质疑。一方面，政府通过法令对土地利用的大量规制引发了土地所有者和依赖自然资源的社区的强烈反对。因为一旦他们的土地被划入自然保护区、湿地保护区、生物栖息地保护区、水保护区等特殊区域，其利用土地而产生经济效益的自由就几乎荡然无存。而此种财产权益的丧失并未得到公正补偿。另一方面，许多环境规制措施并未取得所希望达到的效果，不能在事实上鼓励生态保护，反而鼓励了生态破坏。例如，《濒危物种法案》对划人濒危物栖息地的土地所有人规定了大量的义务而并未给予相应补偿。其造成的结果是，土地所有权人一方面懈怠甚而故意破坏其土地上生态体系，以避免被划人栖息地保护区。另一方面，即使被划入了栖息地保护区，也并无积极性去履行其相关义务，而政府的监管能力也无法保障所有土地权利人都能履行法律规定的相关义务。《湿地保护法案》，《水保护法案》也遇到了类似的问题。

为了克服上述两个方面的问题，美国法在处理环境规制与财产权保障的关系上正在进行新的转向。新的规制方案努力协调好环境规制和财产权保护之间的紧张关系。一方面，“狩猎权”、“捕渔权”、“取水权”、“排放权”等新型的财产物权及“准财产权”等手段被广泛运用以协调经济活动和生态保护之间的冲突，此为利用财产权的法律手段来保护环境。另一方面，环境规制项目的设计更加充分考虑土地所有权人的利益(Programms thatmake land-use regulations more“land ovwi'ler friend-ly”)。合同手段及经济激励手段被引入环境保护。合同可由政府或民间环保组织与土地所有者签署，土地所有者承担相关生态义务，政府或民间环保组织则给予资金或技术的支持。甚而，若土地所有者确保了其所述土地的生态价值或增加了生态价值，则被予以合同项目下的经济激励。

三、德国法中的环境规制与财产权保护

在德国，自由主义和保守主义的政治思潮并未象美国一样甚嚣尘上，而是自始至终受到社会民主主义思潮的批判和修正。在财产权保护的问题上，《德国基本法》并未一味强调私人财产权对个人自由的保障价值，而是力图在其个人自由保障功能和社会价值之间寻求平衡。这种价值观集中地体现在《德国基本法》的第14条和第15条。其中第14条第1款规定：“财产权及继承权应予保障，其内容和限制由法律规定之。”第15条规定“土地与地产，天然资源与生产工具，为达成社会化之目的，得由法律规定转移为公有财产或其他形式之公营经济

……”为了社会公共利益的目的，不仅财产权的内容应由法律规定并可以进行限制，而且可将私有财产征收为公共财产。将私有财产征收转化为公共财产，适用征收的有关规定，要受到《德国基本法》第14条第2款，第3款的约束，于此本文不作深入展开。于环境规制而言，主要问题来自于《德国基本法》第14条第1款的适用问题。

《德国基本法》第14条第1款后半句规定“(财产权)的内容和限制由法律规定之”。即为了维护社会公共利益，法律可对财产权的内容作出规定并进行限制。在众多限制财产权的理由中，环境保护是其中最重要的理由之一。《德国基本法》第20a条明确规定环境保护作为国家的目标(staatszie])，为环境规制立法提供了宪法的依据。问题在于，出于环境保护而对财产权利的限制，并非无条件地具有合法性。若无条件地具有合法性，财产权便可以“环境保护”之名被架空。虽然“环境保护”是为了公共利益，但公共利益并不具有压倒私人利益的绝对性优势。因而，为了“环境保护”而对财产权进行限制，必须满足相应的条件。首先，与其他所有限制公民基本权利的立法一样，环境规制须受到宪法限制公民基本权利的一般条件的约束；其次，在特定情形下，必须向财产权利人提供补偿。

(一)限制财产权利的一般条件

限制公民财产权利的一般条件包括：1.以法律的形式；2.符合比例原则；3.符合平等原则

1.以法律的形式

根据《德国基本法》第14条第1款的规定，财产权利内容的规定和限制得以法律进行。此处的法律，包括国会立法，行政立法和自治法规(Sat-zung)。

2.比例原则

比例原则是德国公法教义学中发展起来的为约束国家权力行使而限制基本权利的一般原则。其内涵包括：(1)适当性原则(Geeignetheit)其不但要求公权力措施是服务于合法的目的，而且要求公权力措施能够促进合法目的的实现。(2)必要性原则(Erforderlichkeit)，即最小伤害原则其要求在所有能够同等程度促进合法性目的实现的手段和措施中，应选择对公民基本权限制最小的手段和措施。在此，考察的要点有三：其一，是否存在促进此合法性目的实现的多种手段，如客观上只有一种选择，必要性原则即已得到满足；其二，在存在多种手段的情形下，要考察是否多种手段都可同种程度地促进目的的实现；其三，在能同等程度地促进目的实现的多种手段中，应选择对公民基本权限制最小的一种。如虽存在对公民基本权限制较小但在促进目的实现的程度较差时，选择对公民基本权限制较大但能更高程度上促进目的实现的手段并不违反必要性原则；反之，如选择在较差程度上促进合法性目的实现而对公民基本权限制较大的手段，或在同种程度促进目的实现的手段中，选择对公民基本权限制较大的手段，则违反了必要性原则。(3)狭义比例原则，也叫禁止肆意原则(Verhaltnisenaβkeit im engerem Sinne，Proprtionalitat)，它要求所采取的手段对公民造成的损害与给社会带来的利益之间要具有合理性，即从总体上看，对公民的损害不得超过给社会带来的利益。

3.平等原则

平等原则要求限制财产权利的规制立法平等地对待所有人，即“同等情况同等对待，不同情况不同对待”。根据德国宪法教义学的观点，平等原则的要义在于恣意的禁止，即对实质上相同的情况恣意地不同等对待，或对实质上不同的情况恣意地同等对待。区别对待如不能从事务的本质(Natur derSache)或其他事实上具有说服力的原因上得到理智的支持，便可判定为恣意。在审查差别对待是否违反平等原则时，主要审查以下3点：其一，区分的标准区分的标准应当合宪，如区分标准涉及基本法所禁止的内容，属于有违宪疑义的分类，如不能提出能够经受住严格审查的理由，可推定为违反平等原则；其二，区别对待的目的

区别对待的目的应当具备合法性；其三，区分标准和区分要实现的目的之间的关系是符合的在具体的适用中，这一区分标准和区分要实现的目的之间的关系要进行类型化的处理，即不同类型的案件对此一关系的要求是不同的。

(二)补偿义务

首先，并非所有环境规制对财产权利进行的限制都要进行补偿，如果限制是合比例的和可以承受的，则不需要进行补偿，因为这属于财产权利人的社会义务，但是，如果环境规制在特殊情况下对财产权利的规制是不可承受的，则需要进行补偿。问题是如何判定一种限制的“可承受性”，这必须在个案中进行具体把握。在司法实践中，以下几条标准被认为具有很高的参考价值。

1.“可承受性”，即从财产权利人的忍受限度出发，从善良风俗的角度出发，看规制行动是否超出了一个普通的财产权利人应当承受的限度。

2.规制对财产权利人的影响的强度和范围以及财产本身对财产权利人的价值和意义。若财产本身对财产权利人具有生存保障的意义，因环保规制而危及其生存权，则补偿义务的可能性大。

3.财产的具体情形和现状

基于“存续保障”或“现状保障”(Bstands-grantie)的意旨，若规制剥夺了到目前为止的利用方式，应考虑补偿。另外，属于财产具体情形而存在的利用客观可能性，在补偿问题上也应予以考虑。根据“存续保障”或“现状保障”的原理，国家的规制行动尽可能维持财产权现有的状态，避免使财产权受到国家恣意的剥夺或限制外，尚应基于所谓“价值保障”(wertgarantie)的意旨，对财产权的剥夺或过度限制，予以适当的补偿，以填补财产价值所受之损失。

4.财产的社会关联性强弱以及平等原则

不同财产的社会关联性及对生态环境的意义是不同的。社会关联性强度越大的财产，其所应当承受的限制性就应越大；但是，所有相同情形的财产所受的限制应是相同的。若某些财产为生态环境利用作出了特殊贡献，则应得到补偿。

以上为审查补偿义务的一些参考标准。这些标准须在具体的情形中进行判断和适用；然而，在德国公法的教义学中，金钱的补偿义务并非是规制立法的首选和消除“不合比例性规制”的“拯救条款”和“灵丹妙药”。环境规制立法首先应通过现实的预防措施来避免和减少“不合比例性”，如通过财产置换，设置过渡条款和例外条款等来减少和避免对财产权利人的“不可承受的负担”。只有在这些现实的预防措施都已采纳还仍不可避免让财产权利人承受“不可承受的负担”或预防措施不具有可采性时，金钱补偿义务方可让不合比例的规制在法律上符合比例性从而具有合法性。在具体的环境规制立法实践中，因环境规制而要求政府的经济补偿义务主要涉及到《水资源法》、《土地保护法》、《自然保护区法》等。在这些法案中，对划入特定保护区中财产利用权利的限制，造成财产权利人不能承受的负担的，有权向政府要求相应的补偿。

四、中国法中的环境规制与财产权保护

我国2004年的《宪法修正案》中，明文规定了“私人财产权神圣不可侵犯”。然而，在中国背景下，财产权保护和环境规制关系的话语，其含义与西方背景下略有不同。在西方各国，土地的私人所有体制是造成环境规制与财产权保护紧张关系的最重要根源。而在我国，土地、森林、水等重要自然资源属于国家或集体所有。国家为了环境和生态利益对其进行规制，不可能受到来自私人所有权者的反对和压力，但是，由于我国存在土地、森林、水等自然资源的集体所有制和土地等自然资源的用益物权制度，国家的环境规制，有可能会使集体或个人承受超过其忍受限度的负担；因而，财产权和环境规制，并非天然地处于和谐之中。

另外一个争议的话题是对汽车等环境污染型消费品的环境规制。这在西方虽曾一度成为社会热点问题。而最终的结果是财产权保护论者占了上风。我国由于人口数量巨大，消费型的环境污染问题，如不予以有效规制，其对中国造成的生态环境危害，会数倍于西方所造成的损害。此是中国所面临的新问题。

概而言之，中国背景下的环境规制与财产权保护，与西方背景下的情形有所不同。但即使如此，西方的有益法律经验，仍可资借鉴。下将具体结合中国问题进行阐述。

(一)区分“环境负外部性内部化”和“特殊贡献”两种不同情形

在环境规制中，有两种类型性质绝然不同的规制。第一种类型的规制是针对排放有害物的财产或产品的规制。如对工业设施和产品的规制，对环境污染型消费品的规制等。工业设施或产品在其生产或消费的过程中，排放出对生态环境有害的物质，其对整个社会来说是一种成本，这种社会成本应当由排放者来承担。由于市场不能解决这一问题，国家法律便通过一系列规制来禁止或减少此种对生态环境有害的排放。如设置许可、限制排放量、对排放物收费或征税、创立排污交易制度等。这些措施，我们可称之为“环境负外部性内部化”的规制，其在法律上居于“自己责任”的理念，及任何人不得因自己行为对他人造成损害，如已造成，应当对此损害担当其责，承担费用。因而，属于此“环境负外部性内部化”类型的规制，理所当然地不能以财产权保护之名予以抗辩，补偿之说更是无所谈起。因财产权人之权利，只应限于其财产所占之三维空间之中，法律断不能保障其向超出三维空间之外进行排放的权利。对他人和社会制造负外部性的权利，是断然不在财产权内涵之中的。而通过环境规制让其承担其造成的社会成本，与保障财产权保障和公民自由的意旨并不违背。

以上“环境成本内部化”的法理，昭然若揭，应无任何疑义。然而，在现实中，许多“环境成本内部化”的规制方案，却被以“损害财产权”的名义遭到批评。以对私人汽车消费的规制为例，由于目前私人轿车技术尚未摆脱石化燃料的能源供给模式，其消费必然产生一系列的外部性。包括对地方和地区的环境污染，造成全球变暖，造成交通堵塞，使耕地和绿色植被丧失等等。这些问题在我国显得尤其严峻。通过一系列的措施使这些外部成本内部化，发展出公共交通为主体的平衡交通方式是我国的必然选择。其中，上海的私人轿车额度拍卖制度，其根据道路供给能力和环境容量的要求，限制私人轿车的新增数量，是一个被实践证明的成功制度。然而，这一制度却被批评为侵犯了汽车拥有者或潜在拥有者的财产权和通行权。另外，燃油税是使轿车使用外部成本内部化的另一项重要措施，然而，却被人批评为对汽车拥有者的一项“剥夺”。以上两例，都是对环境规制与私人财产权保护关系的误读。

另一种类型的环境规制，则是为了整个区域或全国的生态环境利益法律对特定区域的集体经济组织或个人利用其财产获取利益的自由进行的限制收益的进行限制。涉及对土地、森林、水等自然资源的开发利用权利的限制。对这些自然资源的利用本身，不像对汽车的消费一样，会对外界排放有害物。然而，由于生态系统是一个复杂的有机整体，某些特殊区域对整体的生态功能具有至关重要的意义，所以，国家和地方便划出特定区域，如水土保护区、湿地保护区、自然保护区、稀有物种栖息地保护区等等。“不幸”被划入这些保护区的自然资源的所有权人或用益物权人，不能享受国家法律所规定的与其他非属于此特定区域的财产权人平等的相关权利，其要承担法律规定的一系列义务。这些财产权利人实际对环境保护作出了“特殊贡献”，其得到足额经济补偿的权利，应在国家相关法律中给予保障。

按照福利经济学家庇古的观点，外部性使社会资源达不到帕累托最优态，因此有必要由政府的规制行动，对造成正外部性者给予补贴，对造成负外部性者进行课税。其完全用经济手段来解决问题的思路，未必可全面采纳。然而，其对两种环境问题的区分，从法学角度也可完全采纳。上述第一种类型的规制，属于对负外部性的规制，而后一类型的规制，属于对正外部性的规制。

(二)环境负外部性内部化规制的合法性问题

环境负外部性内部化的规制行动，其目的在于通过国家的规则行动，贯彻通过市场和私人意思自治不能实现的自己责任的原则，因此在法理上具备正当性。然而，此目的的正当性不能简单地成为一切环境负外部性内部化的规制行动合法性的依据。作为行政权力运作的规制行动，还必需遵循公权力运作的原则要求。其中最重要的是法律保留原则、比例性原则和平等原则。法律保留原则要求如规制行动限制了财产权，必须要有法律的授权，此一原则，许多文献已多有论述，此不赘述。现仅就比例性原则和平等原则，作进一步的分析。

发端于德国公法的“比例性原则”，被称为公法的“帝王条款”，其影响已经超出了德国，已被公认为“欧盟法的重要原则”，在日本和我国台湾该原则也被引入。在判断公权力限制私人权利的合法性时，应被视为需遵守的基本原则之一。此一观点，已广被学界采纳。环境负外部性内部化的规制行动，理当遵循此原则。我国面临的生态和环境挑战，远远胜过任何一个国家。只有采取比西方更严厉的规制措施，方有可能建设起一个人与自然和谐相处的美好家园。“计划生育”曾被西方的自由保守主义者横加指责，却被实践证明为是符合我国国情的一项成功制度。在处理环境规制和财产权保障的关系上，美国的自由保守主义立场断不能采纳。德国法试图有效协调好财产权的私人利益保障和社会功能之间的关系更为可取。在具体的规制行动中，坚决地推进“环境成本内部化”的规制行动，此乃解决中国生态问题的要义之一，这是毫无疑义的，但是，更严格的规制措施并不等于可以不讲原则地规制。以北京机动车出行限制为例。这一规制的目的在于解决机动车辆过多而带来的众多负外部性，如空气污染、交通堵塞等，其目的是正当的，但是这一规制行动，却经不住比例性原则的考量。其一，就合目的性而言，比例原则不仅要求目的的合法正当性，而且要求采取的措施能够促进目的的实现。规制机动车使用的负外部性，其合法正当性自不待言。然而，根据机动车牌号的尾数

来采取限行措施，是否能够有效解决机动车过多使用而带来的负外部性，确实存在很大疑问。要解决好机动车过多使用带来的负外部性，除严控排放标准外，还要控制机动车使用的总量。根据机动车牌号的尾数来采取限行措施短期来看虽然能减少机动车使用的总量。但是，这一政策不但不能遏制人们购买和使用机动车的势头，反而会刺激人们去购买更多机动车，以使自己能够在每天都方便地使用机动车。因而，短期的的规制效应，将会被机动车数量的激增所充抵。其二，最小侵害原则要求公权力机关在各种能达成相同规制效果的措施中，应当选择对公民权利损害最小的那种。如上所述，根据据机动车牌号的尾数来采取限行措施，尽管看其对机动车使用外部性有一定规制效果，但是给机动车所有者带来了极大的不方便，因为机动车所有者完全丧失了选择的自由。如果恰逢限行的那天确实急需用车，却是无论如何也用不了。与之相反，其他的一些措施，如在特定区域收取拥堵费、征收燃油税等，不但使得机动车所有者并未丧失选择权，而且从长远来看，将有效遏制消费者购车，压制多购车、购大排量车的欲望。这不失为更佳的规制手段。其三，从总体的规制所达目的和对市民的限制所造成的损失看，这一规制行动确实不符合比例性原则，也不能为市民所预期。如按此一规制方法，随着机动车数量的增加，未来限行的天数只会越来越多，因为一个简单的事实是，机动车增加的速度，将远远超过道路增加的速度。

平等原则已经被我国宪法所确认，根据《宪法》第33条第2款规定，中华人民共和国公民在法律面前一律平等。又根据《宪法》第5条规定，任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。遵守这一平等原则所有公权力机关行使其权力的应尽义务。环境规制的行动也需符合这一原则。这就要求环境规制做到相同的同等对待，不同的不同对待。如规制行动涉及到区别对待，此区别对待要具有合理性并与立法目的相一致。北京根据机动车牌号的尾数来采取限行措施对公车和私车区别对待的措施，从平等原则的角度也值得质疑。公车使用者并不理所当然的比私车使用者具有优先性。警务车、急救车应当免受限行措施的规制，当无疑问。而所有公车，甚而公车私用的公车也免除限行措施的规制，并不具备合理性，因为，促进环境质量的改善和交通拥堵的解决，国家机关理应作出表率，减少机动车的使用；而不是一方面自己无限制使用，另一方面限制私人机动车的使用。

(三)正外部性规制的合法性问题

对财产使用所产生的负外部性的规制，与任何人不得因其财产权利的行使而损害他人和自己责任的原则相一致，因而原则上不适用补偿原则。但在规制行动已违反了比例原则的情况下，不排除通过补偿使规制行动符合比例原则的要求。而且，对负外部性的规制，原则上不适用现状保护原则，只是根据法治原则的要求，要根据当事人的合理预期，设定过度条款，使当事人的信赖利益不受肆意剥夺。

与对财产负外部性的规制不同，对特定生态区域的财产权利人课于特殊的义务原则上应当给予充分的补偿，否则就违反了比例原则和平等原则：因为对特定生态区域的财产权利人课于特定的义务，其目的在于促进其财产的正外部性，即要求其财产的使用能够对整个地区或国家的生态环境改善作出贡献。任何人对自己财产的利用，虽说要按善良风俗的原则，在不损害他人利益的前提下利用，但并不承担促进他人利益或公共利益的法定义务。如财产权利人承担了此额外义务，得到充分补偿，确是应有之义，除非此额外义务对财产权利人的影响甚微。而如果此特殊义务已非常严重地影响到财产权利人对财产的使用，国家应考虑将按征收、收购或置换的方法对此财产进行利用。在此种规制行动中，适用现状保护的原则，对改变此现状而给财产权利人带来的利益损失进行充分的补偿，是此种规制行动获得合法性的前提条件。

一个典型的例子是西部退耕还林，退耕还草的规制行动。这一规制行动采纳了补偿原则，对被课以特定义务的西部退耕农的利益进行了补偿，这一规制行动也取得了一定的效果。然而，正如许多文献指出，国家对退耕农的补偿是不充分的。根据2003年1月20日施行的《退耕还林条例》，粮食和现金的补助年限，退耕还经济林补助按5年计算，退耕还生态林补助按8年计算。这一规定明显违反了充分补偿的原则，因为一旦把耕地改为生态林，意味着退耕农已不可能就土地进行收益，因为生态林的砍伐是受到严格限制的。对此种严重地影响到财产权利人对财产的利用的规制行动，只有征收或购买的制度方可实现充分的补偿，仅仅补偿8年，明显违背了充分补偿的原则，是难于调动财产权利人的积极性的。

五、结论

中国所面临的环境问题，前所未有。一方面，工业化和全球化使中国成为“世界工厂”，传统发达国家在工业化过程中遇到的工业污染问题，在我国已更加激烈的方式呈现出来；另一方面，由于我国巨大的人口基数，在西方发达国家并不引人注目的消费性环境污染问题在我国将会变得非常棘手。中国的具体国情决定了我们应采纳比西方更严厉、更具有策略性的环境规制。在处理环境规制与财产权保护的关系上，强调财产的私人利益和社会功能协调的德国法理念更值得我国借鉴。在具体的规制行动中，贯彻好比例性原则和平等原则是协调环境规制和财产权保护关系的重要前提。然而，我们需要消除对比例性原则的误读，比例性原则并不简单地意味着对财产权利人的限制越小越好。限制虽小，如达不到规制效果，又有何意义?上海汽车额度拍卖制度，虽对私人财产权产生了很大的限制，但其有效地规制了机动车的总量，使上海的环境质量和交通拥堵问题得到了有效控制，其并不违背比例性。北京根据汽车牌号尾数来限行的措施之所以不可取，其最大问题在于这一措施从长远来看不能促进规制目的的实现。

在规制策略上，一方面，对环境负外部性的规制决不能手软，因为对环境负外部性的规制与财产权保障在本质上并无冲突；另一方面，应解决好正外部性问题。对生态环境保护作出特殊贡献的财产权利人，必须给予充分补偿，在这一方面，美国的经验可资借鉴。对正外部性的补偿，是比例原则和平等原则的要求，也是财产权保障题中的应有之义。

责任编辑：曹明德