对雾霾的环境规制研究

作者简介：戴伟，汉，江苏，硕士研究生，辽宁大学经济学院，国民经济学。

摘要：当前我国雾霾污染呈现愈演愈烈的趋势，对我国经济社会可持续发展造成了严重危害，已经引起了高度关注，雾霾治理成为全社会共同关心的问题。针对雾霾的成因和雾霾治理的特点，本文认为应通过加强政府的环境规制来解决雾霾问题。从环境规制的理论出发，分析了在政府对雾霾的环境规制中存在的问题，并根据规制中存在问题的原因，提出优化雾霾治理的对策建议。

关键词：雾霾；治理；环境规制

雾霾如今已成为笼罩在全国各大城市上空的阴影，且有愈演愈烈的趋势，并逐渐由京津冀长三角等地向长三角珠三角等地区扩散。雾霾的主要成分是二氧化硫、氮氧化物和可吸入颗粒物（如PM2.5、PM10）等这三项，其中可吸入颗粒物是导致雾霾天气的主要原因。它的来源包括汽车尾气、工业废气、冬季烧煤供暖产生的废气以及建筑工地和交通所产生的扬尘。

雾霾问题是我国经济社会发展中所必然面临的问题，也是建设生态文明所必须解决的问题，对雾霾的治理成为当下迫在眉睫的任务，亟需采取有效措施来遏制雾霾进一步恶化的趋势。针对雾霾的成因和治理的特点，政府可以采取基于市场的环境规制。本文结合环境规制理论，对政府雾霾治理情况进行研究，指出我国目前在雾霾治理过程中存在的问题，提出适用于我国国情的治理措施，为当下治理雾霾提供具有参考性的建议。

1.我国对雾霾环境规制存在的问题

1.1治理政策有效性不足

针对雾霾问题，我国政府已经采取了相应措施来加以治理，然而这些政策的有效性仍然不足。首先表现为治理政策缺乏刚性，虽然2014年3月《北京市大气污染防治条例》正式实施，但总体上类似政策仍然较少，说明我国在防治空气污染方面的立法仍然不足。这就导致企业违法成本较低，大量工厂仍在进行违规排放，许多污染环境的行为就无法得到有效遏制。其次，治理政策还不够具体，很多目标没有细化，很多政策难以落到实处。2013年，《大气污染防治行动计划》正式发布，对雾霾防治过程中地方政府、公众和企业应承担的责任加以明确，但还不够细化，政策实施的有效性仍然有待观察。

1.2约束激励机制缺乏

在雾霾治理过程中，虽然我国明确了地方政府之间的责任，通过与各地政府签订目标责任书，来强化政府的内部约束，而外部约束激励机制仍然缺乏。首先，雾霾治理的信息公开制度没有建立起来，这就导致公众对政府治理雾霾效果难以有效监督，同时在中央的行政压力之下，地方政府极有可能出现虚报和夸大等现象。由于信息公开制度不够完善，在政府的环境规制过程中就有可能存在与企业的合谋寻租行为；而在规制政策的具体执行中，也存在不同的标准，对小型排污企业排污量的控制反而要比大型排污企业更为严厉；很多地方的排污检测设备并没有发挥作用，并经常出现数据失真情况。其次，针对雾霾环境规制的法律保障不足，比如目前的环保公益诉讼制度仍然不够完善，这就对民间环保团体提出环境民事诉讼造成了阻碍，使公众对政府环境规制的监督难以落实。

1.3社会参与雾霾治理途径缺失

针对雾霾问题，光靠政府的环境规制是不够的，还需要加强公众参与，引入第三方治理，从而发挥公众和第三方的作用。但实际上，公众在参与雾霾治理的过程中，存在诸多问题。主要表现在如下几个方面：首先，社会公众和民间团体能够对公共部门施加的压力有限，难以真正调动公众的参与热情；其次，公众与政府之间是委托代理关系，存在信息不对称的问题，公众作为委托方对政府规制进行监督的成本较高，容易出现搭便车现象，难以有效监督和约束政府行为；民间环保组织可以作为外部监督力量，虽然热情较高且具有一定专业能力，但由于大多数组织缺乏独立性，数量太少且内部组织管理能力较弱，难以真正发挥对政府环境规制的约束和监督作用。

2.雾霾环境规制存在问题的成因分析

2.1规制执行阻力

被规制对象（排污企业）只有改变既有的生产方式，增加生产成本才能满足政府环境规制的目标和要求，从节省成本的角度出发，企业会尽力规避政府的环境规制政策，从而产生了规制执行阻力。

政府实施环境规制政策的过程，其实是一个政府和企业进行博弈的过程。在这个过程中，企业也有与政府讨价还价的能力，这种议价能力与两个重要因素有关。一是企业在地方经济中的地位，一般而言垄断企业具有较高的谈判地位，在与政府的博弈中占据优势。对于从事石油、电力和其他高污染行业的垄断企业，政府往往纵容其污染排放，除了垄断，也因为这些企业能够促进经济增长和就业，这是政府两个最基本的目标。二是政企关系，也是影响政府环境规制政策有效性的重要因素。政府与企业之间的关系纽带，使政府与企业博弈过程中容易产生合谋寻租行为，从而让企业能够规避环境规制政策。

2.2规制执行压力

社会公众可以通过对政府施加压力，敦促环境规制政策的执行。随着社会公众的教育水平提升，居民生活水平的提高，人们对环境的质量有更高的要求，环保意识有所提高，对政府的环境规制执行压力也就相应提高。社会公众可以通过多种途径对政府施加环境规制压力，比如媒体的舆论攻势和居民意见的合理表达。由于雾霾问题的日益严重，公众对环保的关注度增加，能够促使政府的环境规制行为得到改善，为环保投入更多精力。

2.3规制执行能力

政府需要具备充分的资金、人力资源和管理水平，才能有效约束和激励企业，保证环境规制政策的执行效果。当前，我国环保部门普遍存在责任缺位的现象，地方政府的管理水平不高，这些都障碍了政府环境规制执行能力的提高。地方政府在考虑经济发展目标的同时，也要更多把环境目标考虑在内，才能促进经济又好又快地发展。

3.对雾霾环境规制的对策建议

3.1完善对企业的奖惩机制

一方面，政府需要对污染严重的企业加大处罚力度，比如征收排污费、强制停产整顿等措施，以增加企业的污染成本，使其承担污染企业的责任，将污染环境所带来的负外部性内部化；另一方面，要对积极治理污染的企业予以奖励，包括提供各种物质奖励，以及授予产品环境质量标志来提高企业声誉。政府应该完善排污许可证制度和排污权交易等制度，引入市场机制，用市场的方法来解决雾霾问题，为企业积极减排提供激励。

3.2制定和完善相应的雾霾治理制度体系

首先，要完善雾霾治理的相关法律法规。只有为雾霾治理提供根本的制度保障，才能将具体治理措施落到实处。要尽快修订《大气污染防治法》，注重构建区域联防联控制度，加大对企业违法排放的处罚力度。其次，要建立起工业绿色GDP核算体系，在GDP中考虑资源损耗和环境污染成本，并将绿色GDP纳入对地方政府的绩效考核之中。第三，完善雾霾治理的财税金融制度。建立促进雾霾治理的税收调节机制，对重污染企业提高税负，以税收杠杆来促进环环境保护、减少污染排放。

3.3优化公众参与机制

公众作为环境保护的委托方，应该行使自己的监督权和知情权，参与到对政府规制行为的监管中来。通过公众对政府行为的监督，可以敦促政府采取更有效的规制政策和措施。环保组织能够为公众的参与提供有效途径，通过将公民组织起来，提高公民的参与度，完善治污信息公开制度和沟通渠道，改善公民与政府之间的信息不对称的情况。公民以集体身份与政府进行对话，将有利于降低公众自身的监督成本，提升公众的参与热情，使公众对政府的约束效力增强，减少雾霾环境规制中的不当行为。（作者单位：辽宁大学经济学院）

参考文献：

[1]王旭光.雾霾治理与经济发展探究[J].产业经济，2013（8）：24.

[2]贺灿飞，张腾.环境规制效果与中国城市空气污染[J].自然资源学报，2013（10）：24.

[3]王书斌，徐盈之.环境规制与雾霾脱钩效[J].中国工业经济，2015（4）：19.