我国工业部门节能政策效应研究

摘要：我国工业部门一些设计合理的节能减排政策，在一定程度上实现了预期的政策效果，如“千家企业节能行动”和“高耗能行业出口退税率调整”等，显现了节能减排和产业结构调整双赢的“波特效应”。然而在总体上，我国的节能减排规制还存在一些制度和技术问题，没有完全达到政策预期效果。随着政策工具的市场化发展，节能减排政策有望在未来实现“波特效应”。

关键词：产业结构调整；环境规制；节能减排

中图分类号：F403.2文献标识码：A文章编号：1003-0751（2016）11-0029-06

随着我国节能减排力度的加大，工业部门节能政策成为影响产业结构的重要因素。过去我国工业部门的高增长依赖的是大量的要素投入。在“十一五”规划正式提出“节能减排”概念后的十余年来，中央政府出台了一系列节能政策以降低单位GDP能耗，所以，工业部门的节能政策不仅是为了应对气候变化，降低环境污染，同时也是为了促进产业技术进步，转变经济增长方式。涂正革和谌仁俊（2015）形象地将这种双重目标描绘为“既要金山银山，又要绿水青山”。

在整体上，我国工业部门的节能政策并没有完全达到预期目标。比如，2005年后原则上不再审批新建钢厂①，但是我国钢铁产量并没有得到遏制。相反，仅河北省钢铁产能在过去10年就增长近两倍，由2005年约1亿吨增长到2012年约2.86亿吨；2013年我国粗钢产量更达到全球产量的485%。2010年以后，京津冀地区雾霾天气占全年比例逐年延长，引起了整个社会的关注。当然，节能政策也积累了成功经验。2006—2008年，持续上涨的单位GDP能耗趋势被逆转，并在3年内下降了12.8%。到2010年，这一指标相比2005年下降191%，基本达到“十一五”规划下降20%的要求。在具体政策实施方面，一些规制政策不仅在环境保护方面效果显著，并且促进了技术进步和产业结构调整。比如“千家企业节能行动”，其节能效果十分明显，2006—2010年共实现节能约一亿吨标准煤（Price，2011），约占“十一五”期间“技术节能”总额的40%，而且促进了规制企业出口。

由于我国是二氧化碳排放大国，国内外学者对我国的节能政策非常关注，并对我国节能政策做了大量研究。本文在梳理现有文献的基础上，对工业部门节能政策的实施方式和存在问题进行分析，并着重探讨政策的市场化发展趋势。

一、工业部门节能政策实施方式与效果

1.行政规制政策

以淘汰落后产能为目标的“关停并转”政策是具有行政指令性的规制政策。由于该政策实施过程相对简单直接，且短期政策效果明显，因此“关停并转”政策一直是我国节能政策的重要工具。在过去

十多年里，我国经常出台针对高耗能行业的关停并转政策②；如2013年《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，要求河北省在2017年前压缩产能6000万吨，约占当年河北省钢铁产能的约五分之一。

徐康宁和韩剑（2006）在对我国钢铁行业的研究中提出，产业政策不适宜对市场作具体数量的规定。从效果上看，“关停并转”政策的长期效力有限。而且由于该政策缺乏力度约束，在执行过程中经常出现政策力度波动问题。Kostka & Hobbs（2008）通过对山西地区企业和政府官员的53份访问调查发现，当地政府存在变通政策以达到经济发展目标的倾向。在中央政府施压的时候，地方执行力度就加强，一旦中央政府施压力度减轻，规制力度就会下降。Taylor et al.（2010）发现山西省为了淘汰效率最低的小型厂商，采取了“六停”政策（停止供水，停止供电，停止供气，停止运输，停止信贷支持，停证）。陈家建和张琼文（2015）通过社会调研的方法发现“关停并转”的政策波动性不仅使政策长期无效，而且容易酿成群体性社会事件。

2.经济规制政策

第一，能源补贴调整及资源税调整。一直以来，我国对工业部门能源使用实施一定的补贴政策。但由于缺乏补贴的统一标准，不同地区、不同企业获得的补贴差异很大，只能对补贴的平均水平进行测算。按照Lin和Jiang（2011）的测算，2007年能源补贴为3567.3亿元，占GDP的1.43%。Liu和Li（2011）利用价差法（Price gap）对不同能源类型进行了测算，发现在2007年，煤炭补贴大致在20元/吨左右，汽油补贴1188.4元/吨，柴油补贴1557.8元/吨，工业用天然气补贴0.94元/立方米，天然气补贴1.26元/立方米。

资源税计征办法在2011年9月后改为从价征收③，改变了1994年确定的从量征收的资源税计税法则，从而使得税收随价格浮动，具有了更大的调节功能。这次资源税改革涉及的是原油和天然气。煤炭、非金属矿石和有色金属矿石的征收标准分为两类，施行不同从量税征收标准。自此之后，对能源密集型和资源密集型产品所征收的资源税显著提高（杨志勇，2010）。通过调整资源税，政府提高了部分低效率企业的生产成本从而控制了它们的发展。2014年10月，财政部公布了《关于实施煤炭资源税改革的通知》④，进一步推动了煤炭资源税改革。

由于能源补贴和资源税改革实施时间较短，现有文献的研究多采用模拟的方法。Lin和Jiang（2011）认为取消能源补贴会对GDP造成较大的冲击，但有利于节能减排和环境保护。Liu和Li（2011）持类似观点。林伯强（2012）通过动态可计算一般均衡（CGE）模型分析从价煤炭资源税对宏观经济的影响，发现对煤炭资源征收5%—12%的从价资源税，宏观经济成本将在可承受范围之内，而且能够反映煤炭作为稀缺性资源的耗减成本。因此，我国的资源税改革具有可持续发展的意义。徐晓亮（2014）采用CGE模型模拟的研究结果表明，资源税改革对经济影响很小，但对节能减排影响很大。

第二，出口退税率调整。随着国际贸易的迅速发展，能源密集型产业的出口额迅速扩大，到2006年，我国已经成为钢铁净出口国。高耗能行业的出口也逐渐成为环境污染的主要来源之一。曹春苗等（2011）发现，2007年净出口产品虚拟化硫排放约占全国总排放的25%，虚拟化碳排放约占30.82%，虚拟化二氧化碳排放约占21.85%。大多数能源密集型企业具有低能效和高排放的特点。因此，政府开始引导这些企业朝着更高效的方向发展。2003年开始，大部分能源密集型产品的出口退税率不同程度地降低。⑤在2008年金融危机期间，降低出口退税率的趋势暂时停止。但到2010年，我国节能减排实际完成情况落后于“十一五”规划所作的承诺。在此背景下，大部分能源密集型产品的出口退税率被取消。⑥通过取消能源密集型产品出口退税率的举措，政府逐步对能源密集型产业的发展实施了更严格的监管。

在节能减排效果方面，多数文献发现出口退税率调整效果显著。闫云凤等（2012）通过对钢铁行业的分析发现，出口退税率的调整能显著降低出口隐含碳的增长率，相比未调低出口退税率的产品而言，调低出口退税率的商品出口隐含碳增长率降低39%。窦彬（2012）通过钢铁行业出口能源强度与出口退税率的协整分析发现，出口额能耗与出口退税率间存在长期协整关系，且出口退税率是出口额能耗变化的格兰杰原因。

第三，差别电价政策。2004年6月，为了解决相关行业的产能过剩问题，提高能源效率并缓解用电压力，相关部门开始向6个高耗能行业，即电解铝、铁合金、电石、烧碱、水泥、钢铁行业施行了差别电价政策。这一政策在2006年经过调整，在原有6个行业的基础上增加了黄磷和锌冶炼业，并依据《产业结构调整目录》将相关行业企业划分为鼓励和允许类、限制类、淘汰类。对限制类和淘汰类企业分别加收电价，而对鼓励和允许类则保持统一电价。差别电价政策经历了数次反复，而该政策的实施过程也体现了我国环境政策实施上的难度。2007年9月，中央对各地政策实施情况进行了调查，发现部分地方政府并未认真实施差别电价政策，甚至依然施行优惠电价政策。2008年金融危机后，各地为保障经济发展，重新实施了优惠电价政策，有22个省份暂停了差别电价并恢复了优惠电价政策。⑦

Lin和Liu（2011）论述了差别电价政策的背景和实施效果，他们认为该政策显著提高了相关行业的能源效率。谭显东等（2008）建立了多部门模型以模拟差别电价政策对相关行业的影响，模拟结果表明该政策对商品价格的影响有限，却可以显著降低能源消费。施应玲等（2009）建立了系统动力学模型以考察政策对电量使用的效果。肖宏伟等（2013）通过因素分解的方法，研究发现该政策对工业电力消费强度下降起着积极作用。申萌（2015）发现在政策实施的初期阶段，即2003—2007年，政策对高耗能行业发展起到了抑制的作用，但并没有达到促进技术进步的效果。

3.自愿节能行动

为实现“十一五”节能减排的目标，相关部门于2006年开始实施“千家企业节能行动”。该政策针对钢铁、石油石化、电力、化工、纺织、煤炭、建材、造纸、有色金属等9大行业中，2004年企业“综合能源消费量”达到18万吨标准煤以上的1008家重点企业。这1008家企业2004年综合能源消费量为6.7亿吨标准煤，占全国能源消费总量的33%，占工业能源消费量的47%。

千家企业节能行动具有“自愿节能行动”的特点，即企业与政府部门或政府授权的组织签订协议，自愿承诺在一定时期内实现一定的节能目标。国际上类似的“自愿协议”有，“荷兰长期协定（Dutch long-term Agreement）”和“日本经济团体联合会自愿行动（Japanese Keidanren Voluntary Action）”等。节能目标的设定采取了自上而下分解的方式。国家层面目标明确，即在“十一五”期间节能一亿吨标准煤左右。在整体目标的基础上，各地方按照企业所处行业等情况，设定本地方的减排目标，并与各企业签订协议。企业则可以通过多种途经获得“节能奖励”。在国家层面，根据Price et al.（2010）的测算，东部地区节能高于10000吨标准煤的企业，每节能1吨标准煤将获得约200元的补贴，中部和西部地区相应企业则可以获得约250元的补贴。除中央之外，地方也有相应的节能补贴。如果节能效果不达标，企业和地方政府官员都面临惩罚。千家企业节能行动的初始节能目标为2006—2010年节能100百万吨标准煤（Mtce），约占“十一五”期间“技术节能”总额的40%。2009年，相关企业共实现节能106.2百万吨标准煤（Mtce），提前完成目标。2011年，千家企业节能行动在2006—2010年共实现节能150百万吨标准煤（Mtce）。

Ke et al.（2012）根据行业两位数数据的分析发现，千家企业节能行动具有良好的节能效果。申萌等（2015）发现千家企业节能行动对政策目标企业整体的名义出口额有显著的正向作用；政策效果年均约10.3%，对东中部地区企业的促进效果明显，这说明此政策确实促进了产业结构调整。

4.技术节能政策

根据我国《节能中长期专项规划》，“十一五”期间实施了“十大重点节能工程”。Ke et al.（2012）发现“十大重点节能工程”起到了良好的节能效果。区域热电联产工程每年节约能源35百万吨标准煤（Mtce），余热余压利用工程每年节约1.35百万吨标准煤（Mtce），节约和替代石油工程节约3800万吨石油等。十大重点节能工程对技术节能起到了促进作用。项目的奖励与项目节能计划的完成直接联系起来。我国东部地区的企业每年节能奖励为每吨标准煤200元，不太富裕的中西部地区和西部地区企业为每吨标准煤250元。这相当于一个典型能源效率项目投资成本的10%—20%。

5.市场化规制政策

我国自2002年开始实施SO2排放权试点政策，在山东、山西、江苏、河南、上海、广西柳州、天津等地以及我国华能集团公司实施SO2排放权交易政策。碳排放权交易市场建设工作进入快速发展阶段，北京、上海、天津、重庆、湖北、广东和深圳等地2011年开展交易试点。2013年5月18日，我国第一个碳交易试点在深圳正式启用，随后，广东，上海，北京纷纷于当年启用碳交易试点。湖北与重庆则在2014年启动碳交易。

涂正革和谌仁俊（2015）对SO2排放权交易市场的减排效果和经济效应进行了研究，发现该政策并没有实现“波特效应”，并认为低效运转的市场和整体较弱的环境规制是制约排污权交易无法产生波特效应的主要原因。由于我国碳交易市场建立时间较短，其节能减排效果和对产业结构调整的影响还有待评估。2014年底，《碳排放权交易管理暂行办法》发布，为全国碳排放权交易市场的建立打下了基础，跨省区交易市场有望在2016年建立。更重要的是，该办法提到“充分发挥市场在温室气体排放资源配置中的决定性作用”。这说明碳交易市场走向市场化手段必然成为未来的政策发展方向。

二、工业部门节能政策存在的问题

1.政策持续性问题

过去，由于地方政府GDP“锦标赛”的政治晋升制度，在中央政府对节能减排压力较小时，地方官员倾向于变通政策以优先发展GDP，这客观造成了整体节能减排目标的难以实现。如我国在“十一五”末的2010年，因为落后于单位GDP相较2005年下降20%的目标，而收紧了节能减排政策；相类似的，在“十二五”规划后期，由于落后于节能减排约束性目标，2014年5月出台了《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》，明确提出单位国内生产总值二氧化碳排放两年分别下降4%和3.5%以上。地方政府在面临节能减排压力较大时倾向于“运动式”地使用短期有效的行政规制政策，对财政收入和企业正常经营都造成了压力。另外，我国节能减排政策还存在非单一目标性问题。我国的节能减排政策同时具有环境保护和产业结构调整的目标。然而，产业结构调整目标并不明确，对于不同的地区，产业结构调整的内容有显著的差异。当能源价格发生变化时，产业经济受到影响，节能减排政策也会随之变化。比如差别电价政策在能源价格上升时收紧，但在下降时则有放松的趋势。

2.政策力度约束问题

行政性节能减排规制缺乏力度约束，一些地方政府经常采用“拉闸限电”等政策在短期内减少企业排放，而差别电价政策等经济规制政策也存在力度约束不够问题。如湖南省2004年公布执行差别电价的320家企业，到2007年已“关停并转”148家。企业的技术升级需要稳定预期，新设备的购买、安装和使用也需要一定的时间，缺乏力度约束的节能政策不利于产业技术进步，反而由于政策不确定性的风险溢价导致产业利润率上升，促使企业产生短期行为。

3.政策地区间不平衡冲击问题

由于地方产业结构不平衡，同时地方节能资金多来源于地方财政，节能减排政策容易造成地区间不平衡冲击。以“千家企业节能行动”为例，河北省受规制企业数量占全国一成有余，是北京的10倍左右，天津的5倍左右。2013年《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》要求河北省在2017年前压缩产能6000万吨，约占到当年河北省钢铁产能的五分之一；而黑色金属压延业是河北省的支柱产业，2012年工业总产值占全省工业产值的27.4%。不平衡冲击使一些地区很难有动力和能力完成节能减排任务。

4.政府与规制企业的信息不对称问题

监管和确认（Monitor and Verify）工作是节能减排政策实施的基础。我国的能源监管工作起步较晚。因此，在节能减排政策执行中对固定资产投资的规制多于对能源使用本身的规制，而固定资产投资规制对产业单位GDP能耗的影响缺乏理论基础。不过，“千家企业节能行动”实施以来，促使各地方建立了相对有效的能源监管体系。2006—2007年，为了满足监管重点企业项目，多数省份已陆续设立了许多新的监管单位。

三、节能政策的市场化发展趋势

1.能源服务行业迅速发展

能源服务企业是基于市场的、独立于政府和规制企业的第三方机构。这些企业可以进行技术咨询、项目实施管理、节能措施的检测和评估、能效项目的建设管理、能效项目维护、能源效率项目和能源管理培训以及提供节能项目在融资方面的帮助，等等。国务院《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》提出，要大力发展节能服务业。近年来，节能服务业在节能政策的支持下发展迅速。Taylor et al.（2010）考察了能源服务（ESCO）贷款担保计划，发现该计划显著提高了公共资金的使用效率。但是，随着能源服务企业迅速发展，也暴露出监管不力、资质不明等一系列问题。这说明我国的能源服务行业发展还需要进一步规范化。

2.“自愿协议”顺利签署

政府与企业的“自愿协议（Voluntary Action），即企业与政府部门或政府授权的组织签订协议，自愿承诺在一定时期内实现一定的节能目标。“自愿协议”是明晰政府和企业权责最有效的方式。我国的“千家企业节能行动”是一次成功的实践。“千家企业节能行动”整体节能目标明确，即在“十一五”期间节能一亿吨标准煤左右，为自愿协议的实施奠定了基础。在整体目标的基础上，各地方按照企业所属行业等情况，通过对节能的奖惩措施，鼓励企业自愿承诺在一定时期内实现一定的节能目标。企业可以通过多种途经获得“节能奖励”。各地方也实施了各自的“重点企业节能行动”，如山西省实施了“两百家企业节能行动（Top 200 program）”，超越了“千家企业节能行动”的要求。

3.企业能源管理系统逐步建立

企业能源管理系统是一个系统化的程序和步骤，企业可以利用这套系统来提高能源使用的内部管理效率。企业能源管理系统的主要目标是控制和降低企业的能源成本，提高能源利用效率，实现运营效率的提高。企业能源管理系统通过鉴别和实施具体项目的方式，来提高组织的能源效率。2010—2013年，我国能源管理系统标准依据的是全球性标准ISO50001，我国也曾是该标准编制的积极参与者。2014年，国际标准化组织ISO发布了能源管理的新标准ISO50003《能源管理体系——能源管理体系审核和认证机构的要求》，为我国企业能源管理系统提供了新依据。

4.全国统一的排放权交易市场正在建立

美国的SO2排放权交易市场对其国内的环境保护起到了重要的作用。我国的SO2排放权交易市场试点从2002年开始，但并没有对排放和产业结构调整产生明显影响（涂正革和谌仁俊，2015）。碳排放交易市场从2013年开始正式实施，但由于我国各省份政策并不一致，监管和确认的程序也不相同，各试点依然是分裂的市场，尽管亟须整合全国统一市场，扩大市场影响力并降低成本，但在整合上存在一些困难。从配额价格角度来看，初期各市场的价格差异很大，说明在成本上没有实现最优化。随着2014年《碳排放权交易管理暂行办法》的推出，全国统一的碳排放权交易市场已经成为未来发展的趋势，应当抓紧时间落实。

全国统一碳排放权交易市场的建立可以成为一揽子解决节能减排政策问题的方法。首先，交易市场需要严格的法律法规的保障，如上海市为交易市场建设出台了一系列规定⑧，以解决政策的持续性和力度约束问题。其次，通过排放权在不同省份的设置，可以实现资本转移，降低政策的不平衡冲击，并实现产业的更合理布局。最后，监管和确认工作是排放权交易市场的基础，为了全国统一碳排放权交易市场的建设，各省均在积极推进监管和确认工作，并已取得一定的成效。

四、结论

本文通过对国内外相关文献的整理，对我国节能减排政策的实施方式、实施效果、存在的问题和今后的发展方向进行了探讨。总体而言，我国工业部门的节能减排政策在整体上尚未达到节能减排和产业结构调整的“波特效应”，节能减排政策在制度设计和实施过程中还存在一些需要解决的问题。尽管如此，前期政策的实施为未来基于市场的制度建设打下了基础。一些合理设计的规制政策显现了“波特效应”。随着全国统一碳排放权交易市场的建立、监管措施的提高和政策力度波动性的降低，有望实现“节能减排”和产业技术进步的双赢。

注释

①2005年《钢铁产业发展政策（第35号令）》，国家发展和改革委员会网站，http：//www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbl/200507/t20050719_52618.html，2005年7月19日。②如2005年《国务院关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》（国发〔2005〕40号），2007年《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（国发〔2007〕15号），2009年《国务院批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》（国发〔2009〕38号），2010年《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（国发〔2010〕7号），《国务院关于加快推进煤炭企业兼并重组若干意见的通知》（国发〔2010〕46号）等。③详见《国务院关于修改〈中华人民共和国资源税暂行条例〉的决定》，中国政府网，http：//www.gov.cn/zwgk/2011-10/10/content_1965540.htm，2011年10月10日。④该规定于2014年12月1日执行。文件内容可参见财政部网站，http：//szs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201410/t20141011_1148669.html，2014年10月11日。⑤详见2003年财政部和国家税务总局文件《关于调整部分产品出口退税率的通知》，财政部网站，http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201412/t20141231_1175119.htm，2014年12月31日。⑥详见财政部、国家税务总局《关于取消部分商品出口退税率的通知》（财税〔2010〕57号），财政部网站，http：//gd.mof.gov.cn/lanmudaohang/zhengcefagui/201012/t20101221_381807.html，2010年12月21日。⑦《22个地区取消高耗能企业优惠价涉及150多亿》，国家发改委网站，http：//xwzx.ndrc.gov.cn/mtfy/zymt/201011/t20101126_382660.html，2010年8月7日。⑧包括《上海市人民政府关于本市开展碳排放交易试点工作的实施意见》《上海市碳排放管理试行办法》《上海市温室气体排放核算与报告指南（试行）》《上海市2013—2015年碳排放配额分配和管理方案》《上海市碳排放配额登记管理暂行规定》《上海环境能源交易所碳排放交易规则》《上海市碳排放核查第三方机构管理暂行办法》和《上海市碳排放核查工作规则（试行）》。

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