促进稳定发展的法律类型之比较研究

叶　姗

摘要：现代国家的治理，主要仰赖政策与法律。促进经济与社会稳定发展是政府不可推卸的责任，由此，也促进了法律的发展，法律对促进经济与社会稳定发展有着独到的优势。现代性法律中具有促进型结构的规范类型的集合，可以概括为“促进型法”。英美法系限制干预型立法以“稳定”促进发展，大陆法系国家依法调控型立法以“鼓励”促进发展。“促进型法”具有内在的促进发展的特定规范结构，是专门促进经济与社会稳定发展的抽象性、类型化的规范概念，既有核心内核和中心体系，又有边缘结构。

关键词：促进稳定发展；“促进型法”；法律发展

中图分类号：DF04

文献标识码：A

一、经济与社会稳定发展之法律促进

发展是人类永恒的主题，发展的最终目的是要让人们富裕。人们富裕不富裕，主要取决于两个因素，即经济增长和收入分配。经济由自发发展到自觉发展表明了驱动发展的因素是从完全竞争的传统市场机制向有政府的经济职能与社会职能共同作用的现代市场机制转变。经济发展总是在一定的社会背景下进行的，在发展经济时衍生的经济问题如果解决不好，很可能诱发破坏社会发展趋势的社会问题。改革开放30年来，年均9.8％的经济增长率虽然举世瞩目，但经济发展过程并非一帆风顺。一直以来，国内外的经济形势错综复杂，我国在艰难取得巨大经济发展成就的同时，也遗留下困扰经济持续发展和社会长久稳定的诸多沉疴。经济与社会发展过程中衍生的种种复杂的不平衡问题，大多需要诸多领域法律的回应性调整来解决，法律也因此得到发展。“每一个经济问题都能够被看作是这样一个问题：寻找一套最佳的行为规则，以及不同的行为规则将会如何发挥作用。”现代性法律，特别是经济法与社会法，必须具备促进经济与社会稳定发展的特定功能，并应自觉进行规范建构。

现代国家的治理必然追求经济与社会的稳定发展。促进发展始终是现代国家的政府的第一要务。所谓“促进”，特指政府促进，即政府推动某项事业向前发展，并促使其前进。“发展是硬道理”、“发展是执政兴国的第一要务”，诸如此类耳熟能详的命题，充分体现了发展的重要性。“经济增长已经成为和平时期各国凝聚国民精神的一种信仰。对增长率的追求已成为社会成员奋斗的动力、政治团结的基础和动员全社会为一个共同目标齐心协力的依据。”经济与社会发展的最终目标是提高人的生活质量和人类自身的素质，满足绝大多数人的需要，推动人类赖以生存的社会趋向更公平、更合理。经济与社会的稳定发展之所以需要政府促进，客观上源于经济与社会的发展存在市场机制不能解决的问题或无法作用的领域，主观上来自国家和政府对市场机制的缺陷问题与失灵领域的介入性的解决思路。能够促进经济与社会稳定发展的，可以是政策或法律，但是，政策具有不确定性，因此，最有效的始终还是法律。经济与社会能否稳定发展，取决于是否有合理的法律制度让不同的利益群体表达不同的权益诉求，是否有适当的机制供不同的利益群体就差异进行协调、消减矛盾和冲突。

现代市场经济是人类进入20世纪后，在价值规律调节和支配过程中产生的有政府宏观调控的市场经济，是一种建立在生产力高度发展基础上的规范化、制度化、法制化的经济，其基本特征是宏观调控机制与市场竞争机制相结合，此所谓“发达的市场与强大的国家”。现代市场经济国家，致力于为整个经济与社会的发展创造条件，并针对自由市场竞争带来的经济周期波动、经济结构失衡和社会分配不公等弊端，力争缓和各种经济与社会发展的矛盾和冲突。经济发展阶段、社会政治条件、历史文化背景和社会意识形态不同，使各国选择了不同的市场经济模式，各有侧重：经济基础好、经济实力强的国家，侧重于消极维持市场秩序，强调市场机制配置资源的基础性角色，追求经济效率的同时促进社会公平；起步较晚、在战争中受创、亟需恢复经济发展的国家，着力于积极推动经济发展。各市场经济国家因其市场经济模式不同而形成各具特色的现代性法律。

经过半个多世纪的发展，各国积极探寻旨在为促进经济与社会稳定发展所要解决的法律问题、所该回应的权益诉求、所应进行的权义配置、所需设计的责任结构，以及所能建构的法律体系，并形成各有特色的法律体系。甚至可以利用法系这种更为抽象概括的概念来理解这各具特色的法律体系。构成法系的各个要素，包括历史发展、法律思想方法、法律制度、法源的种类及其解释方法以及思想意识，“决定了各个体系本身，并且按照各个法律秩序具有的区别力的相对重要性，将它们分别归人某一法系”。英美法系与大陆法系促进经济与社会发展的立法各具特色：一直奉行自由市场经济的英美法系国家，通过限制政府干预的授权型立法，规范政府每一次介入经济运行的行为，力主以稳定促发展；较为注重社会市场经济的大陆法系国家，政府因概括性授权而取得调控经济的正当性，通过规范政府干预的限权型立法，力主以鼓励促发展。

两大法系促进经济与社会发展的法律理念虽然不尽相同，但都反映出其对政府介入经济运行的权力的关注，不妨称之为发展促进权。发展促进权是一种权责兼备的权力，具有特色性的“权责结构”，与其说政府有促进经济与社会稳定发展的职权，不如说其有促进经济与社会稳定发展的职责。政府最重要的发展促进权是征税权与货币发行权。政府在享有发展促进权的同时，也要履行相关的职责，包括贯彻促进法定原则、依法促进、不滥用或超越促进权、不得弃权等，核心是依法促进。政府的行为，“在促进或阻碍经济活动方面起着重要的作用，……如果没有高瞻远瞩的政府的积极推动，没有一个国家能够在经济上取得进展，政府可能由于做得太少或做得太多而遭到失败”。可见，政府既可能是促进经济与社会发展的根本动力，也可能是阻碍经济与社会发展的重大因素。“法律的重要作用，就是通过对人类行为的规范，来实现对权利配置和利益分配的调整。”作为一种新的法律规范类型或称法律制度模块，“促进型法”属于发展法学的研究范畴，具有特定的逻辑结构和规范体系，既有经济法规范，又有社会法规范，旨在对发展促进权进行法律上的限定。

二、限制干预型立法以“稳定”促进发展

英美法系国家一直奉行自由市场经济，强调个人追求利益最大化的同时，会对经济的发展产生客观推动作用，相信市场的自我调整能力，限制政府干预经济运行，其每一次经济立法都是立法机关对政府提出的具体经济政策的确认，确认的过程本身就是对政府干预经济的权力的限制和约束，反映的是代表国民利益诉求的立法机关与政府之间通过利益博弈达致的权力平衡。简言之，政府原则上不介入经济运行，其干预经济运行的每一次行为，都应得到法律的明确认可，由此形成的法律就构成实质意义上的宏观调控法。这种授权型立法，着重于每一次调控内容的法律化，规范每一次政府介入经济的行为，是英美法系国家一种典型的成文法，力

主以“稳定”促进发展。通过立法机关制定的法律，促使政府遵循客观经济规律，实现社会财富的均衡分配，又要符合权力分立制衡及其行使正当性的基本法治理念。而独立制定和实施货币政策的中央银行，例如美联储，虽然其货币政策决策前无需得到立法机关许可，但决策之后必须定期向立法机关报告，以加强货币、财政以及社会政策之间的协调。

货币政策，是指中央银行为实现既定的经济与社会发展总体目标，通过调整货币发行量和保障币值稳定，来稳定物价，以促进经济与社会稳定发展，从而实现预期的经济增长率和社会和谐度的经济政策；财政政策，是指政府为实现既定的经济与社会发展总体目标，通过调整财政收支的规模和结构。以促进经济与社会稳定发展，从而实现预期经济增长率和社会和谐度的经济政策。“经济规律(Economic Law)是一种政策工具，而且这种政策工具必须考虑到一系列社会目标才能发挥作用。”为促进经济与社会的稳定发展，既需要协调财政政策与货币政策，还必须以社会政策配合经济政策的实现，各种政策的配合主要体现在政策工具、时效和功能的协调配合、调控的主题、层次和方式的配合等。财政政策与货币政策调控的侧重点并不相同，各自侧重于结构调整和总量调节。政策的协调，“必须注意各种经济上的政策的目的，或许还有财政政策和商业道德的因素，这都属于实体的，而不是逻辑形式的合理性”。与我国注意协调并用财政与货币政策不一样的是，美国较为倾向运用货币政策，尤其注重调整货币供应量作为调控经济的主要手段。某种程度上说，导致美国发生当前的严重经济危机的主要因素，就是将货币政策凌驾在整个经济政策之上，而忽视了配合。

“经济促进，是指从法律上或在事实上改善个别经济主体的地位的国家经济措施”，“主要通过直接或间接补贴实现，通过给受益者经济激励，促使其从事有关公共利益的特定活动”。二战后，美国就颁布了《就业法》，通过保证对劳动力的高水平和不断增长的需求避免大萧条重演。“利用一切切实可行的手段……促进最大限度的就业、生产和购买能力，是联邦政府的一贯政策和职责。”《充分就业和平衡增长法》(又称《韩福瑞—霍金斯法》)，明确把实现充分就业确定为政府干预经济的重要目标，进一步扩大干预的权限和范围，该法规定美联储一年两次(2月20日/7月20日)提交经济与货币政策执行报告，保证美联储与政府和国会之间既分立又合作的关系。其内容包括：立法原因、向国会委员会报告、全国就业会议(结构性经济政策和包括资源限制待遇在内的计划、国会审查的政策和程序、一般性规定)等。还颁布了《经济稳定法》、《联邦储备法》1977年修正案以及《国内收入法典》1964、1969、1978年修正案等一系列经济法律，以控制通货膨胀、稳定宏观经济，很大程度上缓和了经济危机。

里根上台后采纳货币主义和供应学派等反对政府干预经济的主张，提出大幅减税、削减政府开支、减少政府对经济的干预、改革或取消政府对企业管制的《经济复兴计划》(1981)与《国内收入法典》1986年修正案，体现了里根政府“减税、减支、限制政府职能”的经济政策。《平衡预算法与紧急赤字控制法》(又称《格拉姆一拉德曼一霍林斯反赤字法》)规定：到1991年，联邦预算必须实现平衡，否则，总统有权强行削减政府开支，从而限制政府职能、减少政府干预，让市场机制发挥更大的作用。1990年代后，美国经济持续高速增长，很大程度上得益于克林顿政府的“降低利率、刺激经济”的经济政策。尤其是《全美证券市场促进法》，旨在遏制经济衰退、刺激经济回升。布什政府针对经济发展形势，推动和实施以减税为核心的经济政策：财富不是由政府创造的，经济发展需要小规模政府和更宽松的环境。《经济增长与减税一致法案》是一个10年减税计划，重点针对个人所得税和遗产税，旨在“降低所有纳税人的负担，使低收入的纳税人受益最大”，通过增进税收公平、降低税收负担，刺激经济繁荣。《创造就业与工人援助法》是“9·11事件”后改进经济激励的新法案，既强调通过减轻公司税负，来刺激投资、稳定经营、增加就业，又主张通过延长领取事业救济金期限，进一步减轻个人税负。“减税”侧重于税制和税负的长期调整，通过改革个人所得税和遗产税，强调增进税制公平、鼓励消费和投资，刺激经济长期增长；“促进就业”通过临时的所得税税收优惠，鼓励投资、增加就业，侧重短期刺激。“1990年代中后期，支持经济发展的因素已受到多种来源越来越多的影响。今天的经济发展理论集中于地理禀赋、政策和法律。基于地理的理论在早期的发展中较有解释力，但是对更发达的发展阶段的解释作用不大。基于政策的理论始于二战，在市场经济和华盛顿共识中达到顶峰。直到90年代后期亚洲出现金融危机，政府的注意力逐渐转到经济发展中制度的作用上，研究表明，制度是一个主要的潜在因素。”

面对百年一遇的金融危机，美国政府于2008年9月提出稳定金融市场、增加市场流动性的“问题资产救助计划”：政府出资7000亿美元购买金融机构持有的不良资产贷款的相关资产，同时要求给予财政部充分授权和操作灵活性。其主要目的是全面切断金融危机的传导根源、稳定金融市场、增强投资者信心、提高信贷市场的流动性和促进经济增长；出发点是恢复市场信心，以恢复市场的正常运作和金融机构的正常融资能力，促使居民和企业获得正常的信贷资金；救助原则是在最大化纳税人的利益(由财政部代表，体现在远期)与市场信心的恢复(由攻击和受攻击的金融机构为代表，体现在当期)之间取得艰难平衡。这是一项金融创新，通过运用“远期模拟市场交易”模型将政府救助成本递延到远期，从根源上解决市场的信心问题，也最大程度降低政府的远期救助成本，其本意是通过救助金融机构，来达到稳定经济的目的，其有效性依赖于：合理的救助范围、合理的资产分类和定价技术、适当的交易工具、充分灵活的授权机制和足够的救助规模。国会参众两院经过激烈的利益博弈，就此，最后达成了一项旨在兼顾各方利益的妥协性的法案——《紧急经济稳定法》。

《紧急经济稳定法》是一项典型的美国式的宏观调控法案，反映了政府干预经济的必要。无论是其制定过程，还是具体内容，清晰呈现兼具实体与程序规则于一体的宏观调控法的自足性。该法突出了救助政策的根本目的，同时照顾了金融机构与相关主体的利益，强调最大限度地保护纳税人的权益、适当拓展救助的范围、国会授权证监会暂停金融资产按市值计价的会计准则、加强对救助资金的监督并提高透明度、加强对受救助公司的监管及限制高管收入、救助总规模提高到8500亿美元，并分批逐步投放。该法有利于控制市场的恐慌情绪、恢复市场的信心，促使金融市场的正常运转，对市场的短期稳定将会起到明显的作用，但是，该法并不能解决美国经济的结构性调整问题；其核心是“范