问责制与政府诚信建设研究

马国清

摘要：建立一个全社会的信用体系，政府诚信无疑是基础。由于没有一套完善的政府问责制度，政府诚信面临一系列问题。问责制的实施对政府诚信建设有着极其重要的意义。建立政府诚信的问责制路径，从而切实提高政府诚信形象，更好地确立政府的地位。

关键词：政府诚信；问责制；诚信建设

中图分类号：D630.1文献标志码：A文章编号:1673-291X(2009)06-0213-03

当前，从中央到地方，从个人到单位都在加强诚信建设，进一步发展先进的生产力，需要加强诚信建设；进一步增强城市竞争力，需要加强诚信建设；进一步规范市场经济秩序，改善投资环境，需要加强诚信建设；推进三大文明协调发展，维护、发展好广大人民群众根本利益，需要加强诚信建设；而要建立一个全社会的信用体系，政府诚信无疑是基础。社会信用体系的建设基于政府诚信的推动，在构建这个庞大的社会系统工程中，必须充分发挥政府的主导地位，充分发挥政府的行政指导功能。政府如失去诚信，经济活动就会一片混乱。问责制在于防止和阻止行政官员滥用或误用公共权力的失职行为，体现的是一种权力和责任、义务的平衡，使权责统一，并靠“问”的“制度化”来保证这个“权责对等”的实现。随着问责制成为一个制度化、经常化的考核程序，必将大大拉近公民与政府之间的距离，提升政府形象，塑造出一个诚信政府、责任政府。因此，探讨如何从问责制建设政府诚信，应成为关注的重点问题。

一、问责制对政府诚信建设的理论意义

问责制将政府官员的行政作为置于全社会的监督之下，对不称职官员进行问责追究。问责制的推出对于解决传统体制下的政府责任缺位的困境，纠正政府责权关系的不对称，增强的政府的服务意识以及顺应社会对高效政府呼声的客观要求，更是建设政府诚信的必由之路。一个敢于问责的政府也无疑是一个讲诚信的政府，唯敢于问责的政府，才能发动社会树立诚信观念，成为社会信用体系建设的领导者、执行者、推动者。就此而言，问责制的实施对政府诚信建设有着极其重要的意义。

（一）问责制强化了对行政责任的约束

由于权力具有迫使他人服从的强制能力，因而对权力客体具有潜在的侵犯性，因此，必须用一种负担来压制权力的侵犯性，而这种负担就是责任。责任和权力是一致的，权力即意味着责任，权力实质上就是一种责任性的权力，这就需要在权责一致、权责对等的基础上，重新规范权力与责任的关系，设定相应的责任，实现权力与责任的平衡。建立并完善问责制，对各类权力岗位应负的责任作出细致的规定，可以强化政府及官员的责任意识，不仅要求对自身的直接责任负责，还要对所辖范围内非直接责任负责，这种明确的责任制度使得政府能够自觉地接受责任约束。

（二）问责制可防治腐败现象滋生

由于权力主体掌控社会主要的资源，加上人的自利性，完全可能利用权力谋取地位、荣誉或利益，这就使得权力对其主体自身又有一定的腐蚀性。一旦权力不能得到有效地制约和制衡，腐败现象就会在许多领域不断蔓延不受制约，权力就可能被滥用，掌握权力的政府及其行政人员就有可能在行使权力的过程中背离人民意志和利益而不受任何惩罚，这是政治上诚信缺失的表现。因此，推行问责制是防治腐败的重要手段，必须用责任加以约束，防止权力的腐败和蜕变，把权力置于经常、有效的监督控制之中使得政府及其官员强化责任意识，树立危机意识，自觉抑制不良行为的发生，并对其所作出的违规、无为等行为承担后果以保证权力应用的正面价值。

（三）问责制有助于推行依法行政

健全的法律体系既是问责制政府建立的前提和基础，又为责任追究制度的确立提供了最基本的保障。责任风暴不是刮过一阵就没了的风，它依靠的是责任约束的长效机制—法律法规，对外把政府及其公务人员对社会对公民的责任具体化和可操作化，对内则规定政府内部每个机构、部门和职位所应承担的责任，保证权责对应。这样，既能保证对政府和公务人员的责任追究，也能督促政府部门及官员时刻提高警惕，从而有效扼制越权、谋权、玩忽职守等行为的发生。依法制定权责关系清晰、具有可操作性的责任追究制度，这就保证了实施问责时在各个环节和各个方面都能顺藤摸瓜地找到具体的责任对象。因此，问责制的推行可以有效地加大对政府及其公务人员失信行为的惩戒力度，提高其失信成本，使更多的政府官员威慑于这种惩罚的严厉性，从而权衡利弊，自觉把权力限制在法律允许的范围内。

（四）问责制有利于把公众利益摆在首位

政府的一切权力都是人民给予的，人民给予的权力就是为人民服务的，因此，在一个强调法治、民主的国家，责任政府就要接受人民的监督和问责。从对人民群众负责的角度出发，从一个责任政府应有的责任出发，政府及其公务员必须接受问责，必须承担相应的责任。公众在推动对官员进行问责中的作用越大，形成了的社会压力越大，问责越有效。

（五）问责制能增强政府透明度

政府应秉承信息公开的原则，使公众清晰地知道政府在干什么、怎样做及效果如何？政府应根据公众的需要提供政务信息，落实公民的知情权，给群众以更多的监督权，增强政府工作透明度和公众参与度。问责制的推行可使公众积极参与政府决策，使政府及工作人员的行政行为始终置于公众监督之下，促进政务公开。

二、问责制空隙下的政府诚信问题

长期以来，由于没有一套完善的行政问责制度，政府行政官员的权力和责任不对等，尤其是责任主体不明确，责任归属不清晰，责任追究和责任处罚成本低，政府诚信问题较为突出，结果导致以下现象。

（一）政策缺乏稳定性、连续性

在一些行政官员心目中，政府独大、政府可以随心所欲的现象还十分严重。政策可以依据不同的领导口味习惯进行更改，法律法规可以借口地方特殊性不予执行，政府错误决策带来的过失可以借口财政困难不承担责任，不考虑政策的连续性，不讲行政执法的程序性，这种现象在一些基层政府部门尤为突出。政府的政策及行为缺乏稳定性、普遍性和规范性，导致人们的预期不清、不准。朝令夕改使人们无所适从，较为普遍的存在短期行为，从而造成长期信誉的动力不足。执行政策因人而异，普遍约束机制的扭曲，加剧了人们的投机趋向，以致投机取巧、钻政策和法律的空子。

（二）行政透明度不高

许多政府部门把它手中掌握的信息当成一种权力，愿意公开就公开，不愿意公开就不公开，没有意识到向公众提供权威性和指导性信息服务是自身的一项责任。而有些政府部门利用其对信息的垄断地位，隐瞒事实真相，则将其掌握的信息当成营私舞弊、谋取私利的工具，大搞暗箱操作，为熟人开后门，将普通百姓置于千里之外，严重挫伤了公民与政府之间的感情，损害了政府形象。政府行政的不透明，会导致公民对政府的信任感的下降，他们会感到不公正的待遇，从而降低政府在人们中的威信。

（三）行政决策科学化不高

一些政府部门长期处于唯我独尊的地位，决策时考虑政绩的多，考虑当地实际情况的少，在决策上不从实际出发，不深入调查了解情况，不讲究科学，凭经验和习惯办事，决策者经常拍脑门决策，导致决策失误，给社会经济发展和人民利益造成损害，而决策者并不为自己错误的决策承担任何政治上的、法律上的或者道义上的责任部分，从而影响了老百姓对政府的信任。还一些地方官员甚至为了升迁，在“政绩”方面大做文章。一些“形象工程”、“政绩工程”应运而生。

（四）管理职能越位或缺位

政府作为国家权力的执行机构，其职能界限应该是以国家权力为界限，然而一些政府却盲目干预，越位现象突出，在履行职能过程中或违背客观经济规律或表现出较强的行为偏向，造成政府管理失职，严重影响了市场经济的正常运行，特别是一些与群众生活有密切关系的卫生、教育等乱收费、暗收费行为与政府相关职能部门监管不力、默许甚至纵容不无有关。在对群众意见反映较大的问题上，政府有关部门的处理有时也仅仅是头痛医头，脚痛医脚，没有从根本上解决问题。

（五）行政权力运行偏离法制轨道

一些政府部门与人员执法过程中存在欠公正、欠公平现象。尤其是公安、城管的问题比较多，这些部门乱罚款、乱扣车、对群众态度恶劣、执法行为粗暴等问题突出。有些基层单位工作人员行政执法中经常发生一些粗暴野蛮、营私舞弊以及争权夺利和矛盾冲突，甚至把对粗暴执法进行劝阻的群众强行带走，进行恐吓，对其进行殴打，非法拘禁，其行为造成恶劣社会影响，严重损害了政府形象。

三、政府诚信建设的问责路径

政府诚信依赖于严格精当的惩罚机制才得以有效的贯彻，如果没有严格的惩罚机制，政府诚信制度就可能流于形式。问责制作为一种惩罚机制能保障政府诚信制度的有效实施。问责制的推行也能形成一种良好的决策事先警示效果，促使政府在重大经济决策通过前要先主动、认真地考虑专家、公众的意见，将民主科学决策与行政首长负责制相结合，最大限度地减少和避免决策中的失误。问责制的制定具体可从以下方面着手。

（一）明确问责对象

政府在用法律法规的形式对每个官员的权力与责任进行明确的划分后，把政府部门的所有人员都应列为问责对象，将政府领导和各职能部门的行政一把手作为首问问责的领导对象，将政府行为中的具体责任工作人员作为问责的具体对象。

（二）确定问责范围

对政府行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内，由于效能低下、执行不力，致使政令不畅的；责任意识薄弱，致使公共利益或管理相对人合法权益遭受损失或造成不良社会影响的等等，进行责任追究。具体可借鉴国外做法，扩大问责的范围，如对个人工作的疏忽或失职造成比较坏后果的人员问责；对个人具有以权谋私等违规行为的人员问责；对重大公共安全事故发生并导致严重后果的相关责任人员问责；对决策失误而造成较大损失的政府或者人员问责；对个人有严重“道德问题”的人员也应问责。

（三）规定问责主体

问责制主体包括同体问责和异体问责。同体问责是指执政党系统对其党员干部的问责，或者行政系统对其行政干部的问责。异体问责是指人大、司法等的问责。政府问责主体首先应当是各级人大及其常委会，其次应当是司法机关和审计机关，再次应当是本系统的上级机关。人大是最重要的问责主体。为有效发挥人大的问责作用，第一，可以参照外国议会质询的做法，在每次人民代表大会会议以及常委会会议期间划出一定的时间专门进行质询，代表提质询案也要相应作出时间规定。第二，可适当降低提质询案的门槛，例如，联名的代表数可适当减少，在时间上可以规定提质询案与提其他议案同时进行，提出质询案与答复质询案的间隔时间应适当延长等等。第三，政府或其部门负责人就质询案进行答复，有关代表还应对答复是否满意进行磋商或表决，如满意，质询即行结束。如果代表对答复不满意，则政府有权选择再答复的时间，但一般不得超过一定的期限。第四，会后，人大应根据政府答复人大代表质询案的承诺，督促受质询机关加以落实。人大还应进一步建立不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等，增强人大的问责力度。

（四）规范问责程序

要完善政府诚信的问责制，就应该尽快建立起一整套统一实施、规范明确、便于操作的问责程序，以提高问责制的效能。规范的问责程序应该包括以下几个步骤。

1.在问责的启动上，问责主体发现问责对象有需要问责的情形或根据公民、法人和其他组织的举报、控告，新闻媒体的曝光，有关机关或人大代表、政协委员的问责建议，工作考核结果等情形，可以启动问责，但必须合法。问责主体只能对由其任免或管辖的问责对象启动问责，不能超出职权启动问责。问责必须有可以问责的法定情形，这种情形必须是法定范围内的。

2.在对问责对象的调查上，问责主体或问责主体责成的有关机构在问责启动后，可以依据法定职权和程序对问责对象的问责事项开展调查。调查过程中要充分听取问责对象的陈述和申辩，并且问责主体在需要回避的时候，可以根据对方的申请自行回避。调查结束后应将调查结论书面告知问责对象本人和所在单位。

3.在对问责对象的处理上，问责主体应在合理的期限内，根据调查结果，对不存在可问责情形的，要及时终止对问责对象的问责，造成不良影响的要消除影响；有可问责情形的，应根据不同情况实施不同的问责方式，并告知对方复核复议申请权及期限。

4.在问责决定的复核复议上，对于问责对象不服问责决定并在规定时间内提请复核复议的，问责主体应自己或责令原调查机关或另行指令调查机关进行复核复查，在合理时间内作出复核复议决定。此外，还可以通过设立专门的问责受理机关，规定问责程序启动的异议权、问责对象的申诉权、陈述申辩权、申请回避、听证权，规定问责主体告知和说明理由的义务，建立问责主体在问责程序结束后的情况通报制度和建议制度等，进一步健全和完善问责程序。

（五）建立责任追究体系

对政府的失信建立责任追究体系，责任追究将依据事件产生后果的大小，对有关人员实施不同的问责，可通报批评、公开检查、给予行政处分、责令辞职等。特别要强化三种追偿责任，一是民事补偿责任。政府失信也要补偿损失。政府因决策失误、不兑现承诺或其他原因造成损失，视情节和后果给予补偿。政府要制定因政府失信给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的有关救济和补偿制度。二是纪律和行政责任。政府行政人员在行使公共权力时，对造成的社会后果要受到纪律追究，如诫勉谈话、行政警告、行政记过、降级降职或责令引咎辞职等。三是刑事法律责任。对行政责任人严重玩忽职守，造成重大损失的，除了追究上述责任外，还要追求其刑事责任，以促使和警醒行政人员真正把人民的生命财产放在第一位。

（六）履行问责作为政府绩效评估的标准

政府履行问责的情况应成为衡量政府绩效水平的标准之一。它对于提高政府工作效率和效益、改善政府形象都是大有好处的。为了实现这一目标，首先，要更新原有的绩效评估标准，除政府业绩、行政效率、政府效能、政府成本等标准外，还应将政府履行问责情况作为衡量政府工作绩效的重要评判标准；其次，将履行问责情况加以量化，划分不同等级的履行标准并与绩效评估标准相对应，使绩效评估更细化，有章可循；最后，对于不认真履行问责的部门，应制定相应的程度测定标准，作为绩效评估的参照系。

（七）建立问责情况公开制度

政府部门履行问责情况应定期、及时地通过集中、固定渠道向外界公开，制定严格的问责情况公开制度。各部门将凡是与群众利益相关的问责事务都要最大限度地实行公开，自觉接受公众的监督；还应将问责的事后救济情况及时公开。除此之外，还应建立问责公告制度、听证制度、行政文书公开制度等，让公众及时了解政府及其官员履行责任情况，了解政府问责过程和结果。

参考文献：

[1]牛芳.法治视阈下的政府诚信建设[J].中共中央党校学报，2008，（4）：87-89.

[2]邓凡.在新形势下加强政府诚信建设[J].社科纵横，2007，（12）：34-35.

[3]刘长利.政府诚信建设研究[D].曲阜：曲阜师范大学，2007：103-110.

[4]徐珂.我国推行行政问责制的主要措施[J].中国行政管理，2008，（5）：23-25.

[5]王永生.政府问责制建设的探索[J].学术论坛，2008，（1）：33-36.

[责任编辑刘娇娇]