基层财政所在农村改革发展中的角色转换

2009-04-02龙镇辉

经济研究导刊 2009年6期

龙镇辉

摘要：乡镇财政所作为财政管理的基层机构，行使着乡镇财务管理、资金管理、财政监督等多项行政职能。农村税费改革和综合配套改革后，农村改革发展中乡镇财政所的工作职能发生了巨大变化，给乡镇财政提出了新的要求，乡镇财政所要围绕农村改革发展主题，转换角色，创新工作思路，创新支农机制，拓宽财经职能，积极服务新农村建设。

关键词：农村；改革发展；基层财政所；角色转换

中图分类号：F325.24文献标志码：A文章编号：1673－291X(2009)06－0018－03

加大公共财政转移倾斜支持农村的力度，无疑是落实《决定》，推进农村又好又快发展和使农民过上好日子的便捷途径。积极围绕构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略，充分发挥财政职能、及时调整财政政策、全力支持农村建设，应成为当前财政工作的一项重要任务。

一、当前乡镇财政所存在的问题

根据对乡镇财政所服务农村建设的现状进行的调查，目前乡镇财政所在管理体制和工作职能上存在许多问题。

(一)职能划分不明

新时期要求乡镇财政所转变职能、服务观念和工作方式，把主要精力放在建立公共财政体制，推动农业产业化，发展乡镇企业和农村经济上来。目前，乡镇财政所除了把主要精力放在农村债务化解、粮食良种“两补”兑现到户、退耕还林补助、农村计划生育优抚金发放、新农合征管等日常事务性工作上外，对如何为新农村建设提供全方位服务还很欠缺。而且乡镇综合配套改革还未完全结束，对乡镇财政所职能还没有明确划分，对分流人员还没有妥善安排，“以钱养事”机制还不够健全，这些问题不同程度地影响了乡镇财政服务新农村建设职能的发挥。

(二)管理职能弱化

一是随着改革的深入，原在乡镇财政支出的乡村道路建设、中小学危房改造、中小学教师工资、广电卫生等支出陆续上划县级。由于乡镇财力块头小，从某种意义上说，乡镇财政已不是一级完整的财政预算，造成预算管理弱化，乡镇主观能动随之弱化。二是乡镇政府管理还存在着“越位”与“缺位”。政府在安排临时性工作时调动财政所的干部，譬如计划生育突击检查、农普、换届选举工作等等，较改革前更大量占用了财政所发展乡镇企业、发展农村经济的人力和时间。三是乡镇自身可用财力不足，乡村债务包袱沉重，根本无法筹集配套经费，服务新农村建设几乎无能为力。

(三)财务监督力度有待进一步加强

加强财务监督是乡财管理信息化的目标之一，但由于乡镇财政结算中心的知情度具有明显的局限性，对统管单位实施全过程的会计监督带来一定困难。这表现在对支出的合理性难以控制，发票的真实性难以把握。乡镇财政结算中心对单位的财务监督本应建立在对单位业务了解的基础之上，而现在只能停留在对原始单据和签批手续的合法性审核上。只要票据合法有效、手续完备无缺，不论其反映的经济内容是否真实，开支的标准是否合法，在缺少了实时实地监督且人手少、工作量大的不利因素制约下，中心工作人员尽管心中无底，也只能照单报销，从而形成新的监管死角。

(四)“财”与“产”、事权与财权相脱节

实行会计集中核算后，会计核算移至乡镇财政结算中心，但单位的财产物资仍由单位管理。特别是固定资产，乡镇财政结算中心只核算一级总账科目，既未也无法深入到详细的物件管理，对固定资产折旧计提、报废处置的管理也呈粗线条化。在当今电脑等办公用品换代更置日益频繁的情况下，极容易造成账实不符，单位已处置了资产，中心还在计账。另一方面，单位也由于会计集中核算而有意无意弱化了资产管理，认为一切有中心“统”、 “管”着而放弃了固定资产管理。久而久之，势必形成会计核算游离于单位资产管理之外的局面，造成固定资产“财”与“产”脱节，家底不清，乃至国有资产流失。

(五)乡镇财政所人员素质有待提高

1.管理职能范围大，业务素质有待提高。一是由于财政工作职能转变，多方涉农专项资金的全方位监管、各项财务会计的电算化平台上马，都对财政所工作人员的业务知识和技能提出了更高的要求。但从目前的情况看，一些财政所的工作人员业务素质参差不齐，很难达到知识全面，技能娴熟的更高要求。因而造成一些财政工作相对滞后。二是乡镇财政监督管理有待完善和规范。有些乡镇的乡财管理还未完全进入规范化轨道。涉农资金存在监管不力。三是部门协作联动不足，职责模糊，造成资金发放、监督工作开展困难。四是所与所之间人员资源配置有待调整。仍存在有的所一人多岗，一岗多人。

2.内部管理能力低。乡镇财政所确保各项工作顺利开展，加强内部管理非常必要。主要是人事、监督意识方面比较薄弱，乡镇财政所参与镇级各项财政管理，但目前存在监督能力低，难以做到管理和监督相结合。同时，人事管理能力差，人员素质参差不齐，出现工作人员“两极分化”，一部分人员工作负荷过重，一部分人员工作较为轻松。

3.工作效率不高，乡镇财政所与经管站合并运行后，一个单位两班人马“两张皮”现象存在而且短期内无法消除。特别是上岗人员和分流人员之间还存在定位模糊、分工不均、劳酬脱钩、思想不稳等现象。从调查的巴东某乡镇来看，由于落岗人员安置还没有可行办法，工资待遇、福利奖金甚至要优先上岗人员安排，出现了“事少人多”、干与不干一个样、工作效率低下的局面。

4.服务能力尚需加强，乡镇财经干部专业技能知识更新较慢，不适应新形势的需要。原财政专管员和农村经管员长期习惯于“收钱算账”的工作模式，对改革后的各项要求难以较快适应。

(六)乡镇财政所工作经费严重不足

当前乡镇财政所管理范围广，业务量大，为进一步落实中央减负政策，防止农民负担反弹，各县对基层财政管理业务均不实行收费，主要是以服务为主，如农村会计代理工作采取免费记账方式，垫付种粮直补银行代办业务费等。除了在工作开展产生大量行政费用外，也要支付一定的额外费用，这样就给乡镇财政所经费正常运行带来非常大的困难。由于县财政非常薄弱，镇级财政支付能力更加不足，虽然各县为了使乡镇财政所顺利开展工作，在人力、财力、物力方面给予大力支持，但亦是“杯水车薪”，资金压力相当大，各项管理系统尚待完善。

二、农村改革发展中乡镇财政所的角色定位

农村税费改革后，乡镇财政所职能由原来以征收税收为主转变为以财政综合管理和监督为主，农村改革发展中乡镇财政所的工作职能发生了巨大变化。一是转移重心，抓好乡镇财政管理和村级财务代理服务；二是转换角色，从向农民“收钱”转向给农民“发钱”；三是发挥财政监管职能，管好用好专项资金。协助做好当地涉农项目资金的报账制工作，如：种粮直补资金、生猪调出奖励资金、生态公益林效益资金、两委干部工资、能繁母猪补贴、能繁母猪保险、新型农村合作综合保障资金、村委会活动场所建设资金等等；四是协助做好契税、耕地占用税的税源调查和资料初审工作。此外还要主动配合、积极培植新财源。因此，基层财政所工作在地方经济发展及建设社会主义新农村中发挥着重要的作用。

当前乡镇财政所的职能主要包括：(1)编制乡镇政府财政收支预、决算；(2)乡镇政府财务收支会计管理；(3)乡镇级行政事业单位的财务管理和国有资产管理；(4)乡镇级政府非税收入“收支两条线”管理；(5)村“两委”干部补贴、办公经费的发放，以及财政票据的发放、核销、稽查工作；(6)各项涉农专项资金(如农村危房改造资金、灾后重建资金、农田水利建设资金、种粮直补资金、扶贫资金、防汛抗旱救灾资金)的拨付以及使用监督管理；(7)农村合作医疗资金的征集收缴、补偿审核和拨付管理；(8)农村优抚、“五保”、低保对象的申报审核，以及补助资金的拨付和监督管理；(9)农村卫生专项资金的拨付以及监督管理；(10)教育收费、生猪屠宰税、社会抚养费专项资金的收支拨付及监督管理；(11)代理村级财务会计；(12)代收罚没款。

(一)科学界定职责，促进财政所职能转换，加快乡镇财政结算中心职能由核算型向管理型和服务型的转变

由于乡镇财政所经费紧张，建议省市根据乡镇财政管理职能，划块统一管理，对发达地区和山区县财政实行区别对待，增加山区县乡镇财政专项经费，并以省、市、县三级预算安排形式列入年度计划。希望上级财政部门在经费上、政策上加大对县乡镇财政所的支持力度，完善财政管理系统，提高工作效率，使财政所今后的工作更好地服务于三农。

(二)立足长远，整合资源，利用财政所为党委政府建立阳光大道

服务新农村建设是一项长期而又艰巨的工程。由于新农村建设涉及资金量大、渠道多、范围广、部门多，作为政府投入的总阀门，财政所更要立足长远，放眼未来，协调好部门利益，为党委政府当好参谋服好务。一是要把握新农村建设的难点，为党委政府提供足够的信息。二是要把握农村综合配套改革后关注的热点和焦点，协调好部门利益。要充分发挥财政杠杆作用，调动转制单位转变观念，围绕新农村建设重点及时、迅速转换职能，增加服务三农工作的主动性和积极性。三是要围绕地方发展，积极做好财政改革的服务工作，确保基层政权的正常运转。

(三)加强财政所人员培训工作，建立一支管理能力强的财政队伍

建议上级财政部门根据乡镇财政所在农村税费改革后工作职能的转变，加强对乡镇财政工作人员培训工作，实施新老交替计划，有计划有步骤安排人员参加系统的培训，建立一批管理能力强的财政队伍。一是结合乡镇财税干部的思想实际，开展广泛深入的政治学习和形势讨论，进一步加深对三农问题的政策方针的理解，提高思想认识，确立服务意识；二是结合工作实际，集思广益，大胆探索，转变工作职能，提高服务质量，让乡镇财税干部感到农业税不收了不是没事干，反而比以前更忙；三是结合业务实际加强农村财务、公共财政管理等方面的业务培训，以服务三农为宗旨，努力造就政治过硬、业务精通、作风优良的农村财税队伍。四是结合业务实际，加强对乡镇财政干部知识技能的培训。除加强会计基础知识、计算机基础知识、会计电算化知识以及乡财信息化系统操作方面培训外，还要加强农口资金管理、公共财政管理和非税收入等方面的业务培训。省市财政部门可否考虑分期分批举办业务骨干(师资)培训班，以点带面。进一步提高财政所干部职工的业务素质。

(四)因地制宜，科学规划，建立阳光财政

一是统筹规划，整合投入。坚持从实际出发，搞好长远规划，选准支持新农村建设的突破口和切入点，统筹谋划好乡镇、村的公共设施建设和社会事业发展，集中资金办大事，突出重点抓关键。二是循序渐进，量力而行。从群众最关心、最迫切需要解决的现实问题入手，先易后难，分步实施。安排扶持资金，不能超出财政承受能力，盲目赶进度，增加新的债务，不能违背农民意愿，增加过多负担。三是因地制宜，分类扶持。不同乡村解决不同的突出问题，不搞“一刀切”，不搞“形象工程”、“面子工程”和“半拉子工程”。四是惠及农民，补助到村。尊重农民意愿，发挥农民主体作用，维护农民权益，使农民真正得到实惠。财政投入可以采取物资援助、直接补助、减免费用、项目奖励等方式，资金原则发放到村。

(五)突出重点，建立长期、稳定、有效的工作机制

一是增强财政支持新农村建设的保障能力。坚持把加快产业发展放在首位，进一步优化农村经济结构，加强农业基础设施建设，提高农业综合生产能力。坚持用工业化理念谋划农业，积极推进产业化经营。结合贯彻《农民专业合作社法》，加快发展农村合作经济组织，提高农民进入市场的组织化程度。围绕品牌战略，大力支持推广优良品种和先进实用技术，打造农产品知名品牌。二是扩大财政支持新农村建设的覆盖范围。以乡村整治为切入点，进一步强化支持农业生产、农村基础设施、农村公共事业、农村组织建设和农民素质建设等方面，重点改善农村整体面貌、义务教育、公共卫生、农村医疗和社会保障等。深入开展“百乡千村”建设活动，有计划、有步骤、有重点地带动新农村建设。加强农村交通、集镇、通信设施、水利、农业机械化和农村商业网络建设，大力改善农村基本公共服务。发挥农民的主体作用，引导农民自力更生、艰苦奋斗，通过自己的辛勤劳动改善生产生活条件。健全村务公开、一事一议等民主管理制度，形成依靠农民建设农村公共事业、管理农村公共事务、维护自身权益、化解矛盾纠纷的长效机制。大力发展农村文化事业，丰富农民群众的精神文化生活，提高农民的文化素质和农村文明程度。三是加快财政支持新农村建设的步伐。千方百计挖掘农业内部增收潜力，做优特色农业，积极发展以现代技术、现代设施为主要内容的现代农业。结合推进城镇化进程，拓展二、三产业的增收空间，加快转移农村剩余劳动力，“减少农民富农民”。继续做好农民负担监督管理工作，防止农民负担反弹。坚持新农村建设与扶贫开发紧密结合，创新扶贫开发模式，积极实施“整村推进”扶贫开发，进一步减少贫困人口。四是创新财政支持新农村建设的投入方式。按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，加大对农业农村的投入，开辟新的财政支农投入渠道，综合运用补助、贴息、奖励、保险、物资援助、先建后补、风险补偿、减免税费等政策，引导吸引民间资金和社会资金，不断扩大对农业、农村、农民的扶持，支持新农村建设。

(六)加强财务监管，规范财政支农思路

当前，乡镇财政所工作重点要推行“村账镇管”，即在保证村组织对各项资金的所有权、使用权、审批权不变的前提下，由村组织委托乡镇财政所代理村级会计记账并实施财务、资金监管。对村级所有收入和各方面下拨的涉农资金支出实行乡镇直达或报账制。严格票据账簿管理，村级核算统一使用县财政设计的账、据、表、簿。规范收支运行程序，收入方面统一使用财政收据并在规定的期限内及时缴入财政专户，支出按年度编制计划，由村民代表大会审议后，及时向乡镇报送，每项支出须经村民主理财小组审核同意，方能报销。加强财务公开监督，定期公开村级财务收支、固定资产、债权债务情况，接受广大群众监督。通过“村账镇管”，可从源头上规范和加强村级财务管理，巩固税改成果，提高涉农资金使用效益。

参考文献：

[1]李廷甫.乡镇财政所内部经济管理存在的问题、形成的原因及对策[J].经济师，2007，(1)：292.

[2]贺顺奎.社会主义新农村建设形势下的农村公共财政研究[J].特区经济，2007，(8)：145-146.

[3]许龙，周全，刘波.强化乡镇财政职能全面服务新农村建设[J].财政与发展，2007，(5)：24-27.

[4]史勇强.健全公共财政体系推动社会主义新农村建设[J].财会研究，2007，(10).

[5]吕洁.论农村社会养老保障制度的完善[J].内蒙古电大学刊，2003，(5).

[6]王华新.扩大公共财政覆盖农村范围建立支农资金稳定机制[N].湖北日报，2007-02-08.

[7]王学杰.建立健全支持新农村建设的公共财政体制[J].湖南行政学院学报，2007，(5).

[8]郭翔宇，颜华.统筹城乡发展——理论、机制、对策[M].北京：中国农业出版社，2007.

[9]朱允卫，黄祖辉.经济发展与城乡统筹互动关系的实证分析——以浙江省为例[J].农业经济问题，2006，(5)：9-14.

[10]贾康.地方财政问题研究[M].北京:经济科学出版社，2004.

[11]戴红梅，贾后明.城乡市场分割的形成和措施分析[J].农业现代化研究，2005，(4).