中国政治协商的发展探析

刘冀瑗

摘要：中国政治协商制度是中国的一项基本政治制度，是较成熟的制度化民主实践。西方协商民主是一股民主思潮，构想了一种基于公民实践推理的政治自治的理想。西方协商民主理论传入中国后，在一定程度上满足了中国理论界解读政治协商制度的需要，学者们纷纷引用协商民主论者的话语来为中国政治协商制度寻找普适性理论的支持，造成了对中国政治协商和西方协商民主的双重误读。协商民主理论无疑可以为中国政治协商制度研究提供一个新的视角，但其前提是认清中国政治协商和西方协商民主的区别和联系，在此基础上才可能把协商民主理论“拿来”为发展中国政治协商制度服务。

关键词：中国政治协商；西方协商民主；政治协商；协商

中图分类号：D613文献标识码：A文章编号：1672—3163(2009)0l-0038-05

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国的一项基本政治制度，是适合中国国情的、具有中国特色的社会主义政党制度，其核心内容是政治协商，故简称为中国政治协商制度。半个多世纪以来，中国政治协商制度日益走向成熟，在社会主义建设和改革实践中表现出巨大的优越性。但是，在全球化和西方民主话语霸权背景下，中国政治协商制度的发展在理论和实践上都面临着很大的压力，中国多党合作和政治协商制度在西方仍被认为是一党专制。这既有意识形态上的狭隘和成见等原因，也是认识和研究上缺乏共同范式的结果，因此对中国政治协商制度寻求某种东西方通约的解读范式在理论界看来是十分必要的。我们一方面要坚持中国特色的政党制度以摆脱西方民主霸权的控制，另一方面又要使中国特色的政党制度尽可能得到西方民主理论的认可。于是，在探索自己独特的民主政治发展道路的同时，又在挖掘它与西方民主理论的可能关联，已成为当前中国政治协商制度研究的一种趋势或需求。

20世纪80～90年代，针对代议制民主政治的困境和缺陷，一些西方政治学者尝试性地提出了构建协商民主的设想，并相应地建立了协商民主理论。西方协商民主理论传入中国后，在一定程度上满足了中国政治协商制度研究的上述需要，引起了有关理论界的“狂喜”，产生了“协商民主热”。学者们纷纷引用协商民主论者的话语来为中国政治协商制度寻找普适性理论的支持，来论证不以竞选为基础的中国特色政党制度的超前和优越，甚至不加区别地把中国政治协商制度与协商民主理论简单对接起来，而忽视了中国政治协商和西方协商民主的本质区别，造成了对中国政治协商和西方协商民主的双重误读，反而不利于中国政治协商制度的理论建构和实践发展。无疑，协商民主理论可以为中国政治协商制度研究提供一个新的视角，而不仅仅是一个新的名词或术语，但其前提是认清中国政治协商和西方协商民主的区别和联系，在此基础上才可能把协商民主理论“拿来”为发展中国政治协商制度服务。

一、中国政治协商制度的建立及其特点

中国政治协商制度是在中国长期的革命、建设、改革实践中形成和发展起来的、适合中国国情的一项基本政治制度，是中国社会主义民主政治的重要组成部分。中国政治协商制度的主体主要包括中国共产党和八个民主党派。八个民主党派是中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟。中国人民政治协商会议是政治协商的重要机构。

中国共产党和各民主党派是在政局动荡、社会失序的特殊背景下诞生和发展起来的。中国共产党在领导新民主主义革命走向胜利的伟大斗争中，确立了在中国各种革命力量中的核心领导地位，各民主党派、无党派民主人士在长期实践中自觉地、郑重地选择了中国共产党的领导。1949年9月中国人民政治协商会议的召开，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度(即中国政治协商制度)的正式确立。

中华人民共和国成立后，中国共产党在执政条件下进一步加强同各民主党派的团结合作，不断推进中国政治协商制度的理论创新和实践发展。1956年社会主义改造基本完成后，根据中国阶级状况发生的深刻变化，中国共产党提出了“长期共存、互相监督”的八字方针，明确共产党存在多久，民主党派就存在多久，共产党可以监督民主党派，但主要是民主党派监督共产党，社会主义条件下中国政治协商制度的基本格局由此确立。

1978年实行改革开放以来，根据形势和任务的变化，中国共产党明确中国政治协商制度是中国政治制度的一个特点和优势，确立了中国共产党与各民主党派“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的十六字方针，提出了一整套关于多党合作和政治协商的理论和政策，使坚持和完善中国政治协商制度成为中国特色社会主义理论和实践的重要组成部分。1989年中国共产党制定了坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见，中国政治协商制度的发展走上了制度化轨道。1993年召开的第八届全国人民代表大会第一次会议，将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载人宪法，中国政治协商制度有了明确的宪法依据。2002年中共十六大后，从建设社会主义政治文明的高度，中国共产党先后制定了进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见和加强人民政协工作的意见，使中国政治协商制度进一步规范化和程序化。

总之，新中国成立以来，中国政治协商制度不断巩固和发展，在中国的政治和社会生活中显示出独特的政治优势和强大的生命力，在改革开放和社会主义现代化建设中发挥了重要作用。其特点从政治协商的角度可以概括为以下几个方面。

第一，政治协商主体的多元性。中国政治协商制度单纯就政治协商来说，主要有两种形式，“一种是中国共产党同各民主党派(及无党派代表人士)之间的协商，一种是中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商”，可见中国政治协商的主体包括共产党、各民主党派、无党派代表人士和人民政协的社会各界代表，具有多元性的特点。改革开放以来，中国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，出现了多元一体的利益结构。这种多元一体的利益结构是中国政治协商主体多元性的基础，共产党代表最广大人民的根本利益，各民主党派及无党派人士、社会各界别的代表表达各自所联系群众的具体利益。

第二，政治协商主体地位的平等性。虽然在政权之外，共产党与各民主党派是领导和被领导的关系，但共产党对民主党派只起着政治领导的作用。在政权之内，共产党与各民主党派是执政与参政的关系，民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等。在参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行过程中，共产党和各民主党派等政治

协商主体的法律地位是平等的。

第三，政治协商结果的共识性。在有关国家重大方针政策问题上通过协商达成高度共识是中国共产党对执政合法性和民主性的重要而独特的解读。周恩来说过：“新民主主义的议事特点之一，就是会前经过多方协商和酝酿，使大家都对要讨论决定的东西事先有个认识和了解，然后再拿到会议上去讨论决定，达成共同的协议。”在有关国家和社会发展重大方针政策上达成高度的共识、有效化解矛盾和分歧是中国政治协商制度运行的重要原则和独特意义之所在。

第四，尊重少数的政治协商原则。中国实行政治协商的基本政治制度，既是历史的、必然的选择，也是执政的中国共产党主观能动的选择。之所以选择这项制度，其目的就在于尊重少数人意见，中国政治协商制度能够有效处理服从多数与尊重少数之间的关系。“新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要地在于事前的协商和反复的讨论。”中国政治协商制度坚持协商的原则，既尊重多数人的共同意愿，又充分照顾到少数人的合理要求。李维汉曾说过：“我国人民民主统一战线的内部关系是经过协商来调整的，国家事务中的重要问题是协商成熟而后决定的，国家的选举也是经过协商提名的。正是由于在协商过程中反复地交换了意见，展开了争论，从而辨明了是非，达成了协议，在进行选举和通过议案的时候，就自然而然地常常出现最大多数一致以至全体一致的赞同和决议，……政治协商的好处在于既能实现最大多数人民的民主权利，又能尊重占少数地位的人民的民主权利。”

第五，政治协商的合法性。中国共产党关于政治协商制度的安排，强调在决策过程中要多商量、多听不同意见，目的是为了科学决策、民主决策，少犯错误，提高决策的合法性。毛泽东说，“共产党要永远与民主党派人士合作，这样就不容易做坏事和发生官僚主义。”前全国政协主席李瑞环更明确说过，“多听意见可以少犯错误”，“通过协商，可以广泛听取各党派团体和各族各界人士的意见，促进决策的民主化、科学化。”协商结果的合法性取决于程序的合法性，《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》明确指出，政治协商“是实行科学民主决策的重要环节。……把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则”，并在这一原则基础上进一步完善了协商的程序，从而夯实了政治协商的合法性基础。

二、中国政治协商和西方协商民主的区别

中国政治协商制度作为一种民主实践，其多元性、平等性、共识性、包容性和合法性等内在特点和精神暗示了中国协商民主制度与西方协商民主理论某种内在的联系，于是很多学者庆幸终于找到了打通中国政治协商制度与西方民主理论的内在通道，并借助协商民主理论把中国的政治协商制度作为取代“自由民主”政治发展道路的选择。这就在根本上忽视了中国政治协商民主实践和西方协商民主理论的本质区别。这种区别，不仅体现在协商存在方式的不同，而且在协商的目的、内容和条件上都存在显著的差异。具体表现在以下几个方面：

第一，协商存在的方式不同。西方的协商民主更多的只是一种直接民主理想的复兴，呈现的是一种基于公民实践推理的政治自治的理想，而中国的政治协商则是较成熟的现实的制度安排；西方协商民主更多的只是一种民主理论，而非实际运行的民主制度，中国的政治协商制度则是有效运行的民主实践，两者在存在形态上有着理论和实践、理想和现实的区别。这种理想与现实的差异表现在：西方协商民主理想与代议制民主是一种批判性的关系。西方协商民主的目的并不是否定西方的民主制，而是用协商民主构建出民主的应然状态，希望西方民主能够在“应然”和“实然”推动力和抗拒力的相互作用中不断走向完善；而中国的政治协商更多的是对革命的对象——专制制度的一种现实的替代性设计，以及在特定历史条件下对代议制的补充。

第二，协商的前提条件不同。西方协商民主理论是在选举民主充分发展和政治权利保障完备的社会政治环境中产生的，他们协商理想的蓝图是以公民最基本的“自由”与“权利”为基础的。如果缺乏了这一预设前提，任何形式的协商最终都不可避免地会沦为操纵民意的工具。中国曾长期处于封建社会的历史以及目前社会主义初级阶段的性质，决定了我国当前选举民主发展的不成熟、各项制度建设的不完善以及公民权利与自由保障的不充分，中国政治协商制度也正是在这种条件下产生并长期存在和发展的。在这种条件下，如果把协商民主作为选举民主的替代，就会为各种反民主、非民主提供理论支持。中国政治协商制度与西方协商民主的发展背景是不同的，西方协商民主理论是在选举民主优势充分发挥、弊端日益暴露的情况下形成的，而中国政治协商制度是在选举民主缺乏必要条件情况下建立的，并在选举民主尚未完全展开、优势尚未完全发挥的条件下存在和发展的，所以绝不能把西方协商民主简单嫁接到中国的政治发展进程中来。

第三，协商的主体范围不同。西方的“协商民主”，主张最大涵盖面的包容，即所有受到决策影响的公民都应当包括到协商的过程中来；而中国政治协商所达到的共识，更多的是指在共产党与民主党派、社会团体以及政治协商会议内部之间取得一致，所以它目前还仅仅是精英间的协商和达成共识。这些政治精英(民主党派和社会团体的领导、无党派代表人士以及人民政协的各届代表)的产生，不是由相应群体的底层民众选举的，而是通过提名推荐方式内部产生的，这就很难保证协商的参与者不将不同的偏好带人协商的过程。

第四，协商的目的不同。西方的协商民主是因应多元社会中持久的道德冲突和广泛的政治冷漠以及少数群体参与的不平等问题提出的，其目的是通过公民的参与和协商培养出公共生活的美德并实现所有公民对政治决策过程与结果的平等控制。从这一角度看，西方协商民主理论的提出是为了平等地保障公民的政治权利以及更大程度地赋予决策以合法性。中国政治协商制度的建立，虽然在保障少数群体的权利与扩大统治的合法性上发挥了一定的作用，但最为根本的目的是保障中国共产党的执政效率和执政水平。中国共产党与各民主党派、无党派人士和各族各界人士的协商，实际上是一个扩大参与、兼容并蓄、集思广益的过程，是让各种利益诉求都充分表达出来，使各种意见建议都充分集中起来，把各方面智慧力量都充分吸收进来，在不同中寻求相同之处，在多样中实现最优选择，其目的是为了决策的科学性。

第五，协商的内容和层次不同。中国政治协商制度是我国的一项基本政治制度，政治协商已经成为中国社会主义民主政治建设的重要组成部分，而西方的协商民主尽管有多层次的涵义，但基本都不涉及国家基本政治制度的架构，两者在协商的内容和范围上有很大的区别。中国政治协商制度的核心内容是政治协商，主要包括国家政权的组成和运行、

国家大政方针和国家领导人选的确定、国家事务的管理、国家方针政策和法律法规的制定执行等国家层面的协商，在地方层面也有政治协商制度的组织架构和运行机制，但民主党派基层组织和无党派代表人士以及政协委员在基层单位都没有参政议政的相关规定和制度保证，因此“政治协商”是中国政治协商制度在协商内容方面的主要特点，协商的层次相应地也以国家政权的组织和运行的宏观层面为主。西方协商民主理论的协商内容很广泛，但以社会和经济领域的协商为主。协商民主理论虽然没有划定协商民主的范围，并认为协商可以发生在各个层级上，既可以发生在地方层级，也可以发生在国家层级，还可以发生在国际层级上，但在其关于协商程序的设计中，协商主要发生在微观层面上。

三、发展中国政治协商的思考

中国政治协商是一种较成熟的民主实践，而西方协商民主只是一种民主理想，两者有着现实与理想、实践与理论的区别；单纯就“协商”来说，两者在协商的前提条件、主体、目的、内容和层次上都有显著的区别，因此把两者不加区别地等同起来是错误的。但是，如果因此将中国政治协商和西方协商民主理论对立起来，完全否认协商民主作为一种规范理论所具有的借鉴和启示的功能也是不对的。我们要坚持“拿来主义”的原则，大胆吸收协商民主理论的合理精神，进一步发展完善中国政治协商制度。

第一，扩大政治协商主体的范围。中国政治协商的制度化主体包括中国共产党、各民主党派和各界代表人士。虽然我们经常提到民主党派和人民政协具有联系和代表广泛性的特点，那主要是从社会界别来说的，如果从协商主体的身份来看，协商主体的范围还是有相当程度的局限性和一定程度的封闭性。无论是“民主党派成员”还是“各界代表人士”，其主体是知识分子，并且都具有一定的地位和社会影响，可以说是政治、经济、文化和社会领域的精英。关于政治协商的主体，1953年颁发的《全国统战工作会议关于人民代表大会制实行后统一战线组织问题的意见》以参加全国统一战线组织(即人民政协)的单位的形式明确划分为：党派，人民团体(包括全国总工会等)，农民(因无全国性的组织，故单列一项)，少数民族，教育界、文艺界、自然科学界、新闻出版界、社会科学界、自由职业界、医务界、体育界等，华侨，特邀。遗憾的是，在人民政协这一统一战线组织中，不仅一直没有农民的一席之地，也没有落实工会的位置，占人口绝大多数的农民和普通工人的代表一直没有成为政治协商的主体而进入协商机关行使政治协商的权利。改革开放以来，面对社会阶层分化和利益多样化的现实，执政党迫切需要做到各个社会阶层利益的统筹兼顾。适应社会结构变化的需要，“两新”组织的代表人士分别被执政党、民主党派和工商联所吸收，通过制度化的渠道成为中国政治协商的主体而享有政治协商的权利，从而使工人和农民包括农民工代表进入协商机关、参与政治协商变得更为必要。同时，整个人口素质和受教育程度的提高以及其他相关条件的成熟，也为工人和农民代表成为政治协商主体、行使协商权利提供了可能。当前，扩大协商主体的范围，主要应该把工人、农民(包括农民工)代表纳入政治协商的主体体系。

第二，建立平等的协商主体关系。在中国政治协商制度下，建立平等的协商主体关系存在着一定的困难，一是因为共产党和民主党派政治地位不平等，前者是执政党，处于领导地位，后者是参政党，处于被领导党的地位。实现领导党与被领导党的平等协商，存在着客观上的困难。二是与共产党和民主党派的执政和参政的法律地位相对应，共产党既是协商者又是决策者还是决策的执行者，而民主党派主要只是一个协商者。决策权和执行权在效力上很显然是优于协商权的，难免会出现决策权凌驾于协商权之上的情况。因此，建立平等的协商主体关系，必须落实民主党派享有的宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等，改变当前其他协商主体对于执政党的“依赖”关系，实现共产党的领导与各民主党派的独立性之间科学合理的平衡。

第三，拓展协商的领域和层次。除人民政协内部和共产党与参政党之间的协商外，要搭建更多的表达和参与协商的平台，并在此基础上增加协商的内容，丰富协商的形式，拓展协商的领域，并将协商由中央向地方以及基层扩展，使得政治协商既能体现国家形态上的民主，也能体现社会形态上的民主，从而成为社会主义民主政治的重要特征和主要形式之一。

第四，明确政治协商的法律地位。执政的中国共产党要坚持政治协商的重要原则，把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，使政治协商成为决策的必不可少的法律性程序，并把有关政治协商、民主监督和参政议政的性质、作用、内容、形式和程序等重要规定上升为法律，从而使政治协商不仅具有政策依据，而且具有法律依据。在此基础上，要从规划、准备、讨论、协商和反馈等环节规范政治协商的程序，使执政党提出的每一项政策建议、每一项重要人事安排，都充分吸收民主党派、人民团体甚至公民个人意见，改变长期以来政治协商实际运作中，党委先有倾向性或实质性意见，然后通过协商赋予党委意见合法性的做法，将中国传统的单向集中型政治协商转变为双向互动型协商政治。

第五，加强政治协商与选举民主的互动。中国政治协商制度把协商作为民主的重要基础，但它并不否认选举对民主政治的基础性意义，中国民主政治发展的独特路径是将有效的协商运作过程与竞争性的民主选举有机结合，从而保持政治的稳定性和协调性，保持政治参与的多样性和政治生活的生机活力。因此，一方面，在当代中国政治体制中吸纳现已被人类社会发展普遍接受的选举民主形式，建立了以投票选举为基础的人民代表大会制度作为根本的政治制度；另一方面，在中国的政治制度体系中，以政治协商为主要内容的多党合作与政治协商制度作为基本的政治制度将长期存在和发展。尤其重要的是，不仅要实现两种民主形式的各自发展，更要实现政治协商与选举民主的互动，以进一步发挥中国基本政治制度的优势，把协商精神和协商机制渗透和贯穿到选举民主运作过程的始终，建立以选举和协商为基础而与“竞争式民主相区别的一种合作式民主”。