国有企业改革３０年的机制创新和制度创新

关源良

改革开放30年来我国国有企业改革取得了显著成绩，其间，国有企业的机制创新和制度创新贯穿于国有企业改革的全过程，成为深化国有企业改革的重要载体，发挥了不可替代的作用。

一、党的理论创新是国有企业机制创新和制度创新的源动力

（一）党的十一届三中全会确立把党和国家的工作中心从以阶级斗争为纲转移到社会主义现代化建设上来，实现了我们党发展社会主义的理论从“生产关系标准”到“生产力标准”的重大突破和飞跃。开启了改革开放初期的全民所有制企业以转换企业生产经营机制为主要内容的渐进探索式改革阶段，这一阶段从1978—1991年共13年，称之为国企改革的“试水期”。

（二）从1992年邓小平南巡谈话到党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，实现了我们党发展社会主义的理论从计划经济向市场经济体制转变的重大突破和飞跃。经济体制改革随之深入推进，国有企业经历了：从1992—1996年的内部机制创新为主，并着手制度创新的改革深入推进阶段，称之为国企改革的“热身期”；从1997—2003年以企业制度创新“倒逼”企业加快机制创新的改革激进式推进阶段，称之为国企改革的“冲刺期”。

（三）从2003年党的十六届三中全会提出树立科学发展观到2007年党的十七大把科学发展观纳入中国特色社会主义理论体系，实现了我们党发展社会主义的理论从注重生产力的发展升华到科学发展轨道上来的伟大飞跃。国有企业机制创新和制度创新从2004年以来进入了规范化的改革推进阶段，称之为国企改革的“登岸期”。

二、机制创新和制度创新贯穿于国有企业改革的全过程

（一）国有企业改革在“试水期”的机制转换

改革开放之前我国实行的是完全的计划经济体制，在企业方面表现为：生产资料全民所有、企业计划（国家）统一下达、企业资金统贷统还、企业物资统一调配、企业产品统收统销、企业就业统包统揽、企业盈亏国家负担。

改革开放后的13年，在不根本改变计划经济体制的情况下，党和国家探索建立新经济体制的改革思路在不断深化。这一时期国有企业仍沿用着“国营企业（全民所有制企业）”的称谓，企业改革坚持了“摸着石头过河”的基本思路，企业改革处于渐进探索式阶段（试水期）。在改革内容和形式上大体上分为“两个阶段、两个重点”，其目标是推动企业生产经营机制转换：①1978—1984年以扩权让利为重点，以实行企业利润留成制度为主要形式，政府对企业“放权松绑”。国务院于1978—1984年先后颁布了《关于扩大国营企业经营管理自主权的若干规定》和《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，分别从企业生产经营的“产、供、销、价、资金和人事”等10个方面作出了扩权规定，初步调整了国家和企业的管理关系，激励企业转换内部生产经营机制，加快发展。②1985—1991年以承包经营责任制为重点，以利润上交包干为主要形式，明确企业的法人地位，实行企业所有权与经营权适当分离，促使企业进一步加快转换内部生产经营机制。1988年全国人大通过了《全民所有制工业企业法》，再次以法律的形式明确了企业的14条生产经营自主权。企业内部在层层落实承包制的同时，破“三铁”（铁饭碗、铁工资、铁交椅）成为企业自我兴起的一场全国性改革，“找米下锅”成为企业经营名言，自我激励和自我约束的机制在企业内部初步形成。

随着机制的转换，企业生产经营逐步摆脱单一计划经济的束缚，向着计划与市场相结合的模式转变。但是这一时期，由于在计划经济体制下企业没有涉及产权制度改革，加上承包制实行的是企业包盈不包亏的模式，所以企业改革是渐进式、探索型、浅层次的推进，机制创新处于初始阶段，制度创新尚未起步。

（二）国有企业改革在“热身期”的机制创新和制度创新

1992年10月，党的十四大提出：经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。随着市场经济体制的确立，国有企业改革由改革开放初期的渐进式探索阶段（试水期）进入了改革步伐明显加快的激进式推进阶段（“热身期”和“冲刺期”）。

建立社会主义市场经济就要按照市场经济的法律、法规、规则、规律办事。1993年八届人大五次会议通过了《公司法》，为国有企业实现由工厂制向公司制的改革，出资者所有权与法人财产权的分离提供了法律依据。同年党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干重大问题的决定》提出：国企改革要建立适应市场经济要求的现代企业制度，实现“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的制度创新，把政府与企业的责权利关系建立在产权清晰基础之上，解除政府对企业以往承担的无限责任，促使企业生产经营真正走上“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的轨道上来，实现真正意义上的转机建制。国家、省、市分别选择试点企业，开始了建立以公司制股份制为形式的现代企业制度。至此，一大批国有企业变承包制为公司制改革。在国有企业改革“热身期”，出现了机制创新和制度创新相互推动、深入发展的新局面。

（三）国有企业改革在“冲刺期”的机制创新和制度创新

1997年我国市场供求出现了买方市场，短缺经济消失，相对过剩经济出现，彻底改变了以往企业“产品不愁卖”的市场供求格局，在“市场疲软”的影响下，产品竞争力差的企业出现了大面积亏损，全国预算内国有工业企业亏损面高达60%以上。国有企业的自有资本金不足、冗员多、结构失衡等深层次矛盾全面暴露。“钱从哪里来、人往哪里去、货往哪里销、负担怎么减”成为当时困惑企业与政府的热门话题。

面对新形势的严峻挑战，党中央、国务院果断决策：1997年党的十五届一中全会提出了“三年改革脱困”的目标任务：从1998—2000年用3年左右的时间，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，大多数国有大中型骨干企业初步建立起现代企业制度。在政策支持上，国家加大宏观调控力度，实施了积极的财政政策和积极的货币政策，坚持扩大内需政策，其中：财政实行“反周期调节”，发行国债，加大基础设施建设投入和支持金融部门为“优化资本结构试点城市”的国有企业破产、兼并核销本息。金融部门还对改制国有企业实行了大面积地“债转股”。1999年十五届四中全会《关于国有企业改革和发展的若干重大问题的决定》要求进一步加大国有企业改革力度，提出“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程”的改革举措，“抓大放小”、“有进有退、有所为有所不为”、“对国有企业进行战略性调整”和认真处理好“改革、发展、稳定”的关系成为这一时期国有企业改革的方略。国有企业改革中制度创新步伐明显加快，到2000年底大多数大中型国有骨干企业按照建立现代企业制度的要求，完成了公有制改制，一批劣势国有企业和绝大多数小型国有企业分别不同情况，通过兼并联合、规范破产、拍卖出售等形式，或退出了市场或改制为非公有制企业。

国有企业改革“冲刺期”，企业制度创新成为企业改革的重头戏，在制度创新中一批混合所有制公司应运而生，股权多元化，利益主体多元化，“倒逼”企业加快机制创新，企业的科技创新、管理创新成为企业适应市场、走向市场的“敲门砖”。同时机制创新又促使制度创新向规范性方向发展，二者出现了良性互动。机制创新、制度创新使国有和国有控股企业活力增强，从2000年起多数改制后的国有企业出现了效益逐年增长的好局面。

（四）国有企业改革在“登岸期”的机制创新和制度创新

2003年国务院国资委成立，国务院颁布《企业国有资产监督管理暂行条例》，明确政府履行出资人职能，享有所有者权益，建立权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合的国有资产监管体制。当年党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出要树立科学发展观，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，并作为建立现代企业制度的重要基础。2005年十届人大18次常委会通过了《公司法》修订案，进一步完善了公司制的法律规定。2007年党的十七大把科学发展观纳入中国特色社会主义理论体系，提出要进一步深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，增强国有经济活力、控制力、影响力。

2004年以来国有企业改革逐步转入：以深化国有资产管理体制改革为重点、以健全现代企业制度为方向、以公司制股份制改革为主要形式的规范化推进阶段。国有企业机制创新和制度创新不断取得新的进展：①国有企业制度创新迈出了坚实的步伐，公司制股份制成为公有制的主要实现形式；②企业的公司法人治理结构进一步得到完善。股东会、董事会、监事会和经营管理者之间，形成了权力机构、决策机构、监督机构和管理层的制衡机制和约束机制；③随着国有资产管理体制改革的推进，国有资本有进有退、合理流动的优化配置机制已经形成。

三、国有企业机制创新和制度创新发挥的重要作用

国有企业的机制创新和制度创新在深化国有企业改革中发挥了不可替代的重要作用。一是成为深化国企改革的“尖兵”。如果把国有企业改革过程形象的比作“试水、热身、冲刺、登岸”学游泳、过大河的话，那么机制创新、制度创新则在国企改革的不同阶段解决重大难题上，都发挥着“尖兵”突围和开路的作用。二是成为国企改革中的“基石”。国有企业每个阶段的改革，都是通过机制创新和制度创新的形式把改革的目标、要求和内容落到了实处，发挥着重要的“铺石垫路、拾阶而上”的基石作用。三是成为深化国企改革的“助推器”。国企改革的不断深化，很大程度取决于国企机制创新、制度创新的力度和深度，机制创新、制度创新贯穿于企业改革的全过程，已经发挥了并仍将继续发挥着助推器的作用。

（作者单位：河南省平顶山市政协）