回顾公民参与研究

朱德米

摘要：公民参与已成为当代中国民主建设的内容之一。从学术谱系和研究主题两个堆度总结公民参与的研究。公民参与从政治参与话语中脱离后，促进了公民参与的发展，它反映了公民与政府关系发生了深刻的变化。当前公民参与的研究围绕着公民参与的动力系统、公共机构的反应、公民参与的政策领域、公民参与的路径、形式与效果四个主题展开的。探索公民参与的发展轨迹为我国推进公民参与提供知识支持。

关键词：公民参与；政治参与；激励；评估

中图分类号：D621.5

文献标识码：A

文章编号：1009—3060(2009)06—0089—08

公民参与是社会主义民主政治建设内容之一。党的十七大报告中与“公民参与”或“政治参与”相关的词汇出现了10多次。从四个方面对“参与”进行了阐述：第一，坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业；第二，推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与公民在群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上公开听取意见；第三，人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督……推进厂务公开，支持职工参与管理……发挥社会组织在扩大群众参与，反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。第四，完善社会管理方面，“要健全党委领导、政府负责、社会系统、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”。从参与的基本要求来看，党的十七大报告指出：“要依法保证全体社会成员平等参与。”

基于文献评论，回顾公民参与的研究历程，探索公民参与发展的轨迹，以对中国公民参与提供借鉴意义。

一、学术谱系中的公民参与

从学术谱系的角度看，公民参与的研究源自政治参与，甚至在相当长的时期内，两者之间的区分是不清晰的。尽管政治参与是现代民主政治形成的标准之一，。但是对其研究却是二战以后政治行为主义革命的产物。按照亨廷顿对民主化浪潮的划分，第一次民主化长波是1828—1926年，起源于美国革命和法国革命。0而把政治参与纳入政治学研究视野却得益于政治行为主义革命的推动，其原因有：拥有分析大量数据的技术手段，公民个人成为分析单位，投票的数据容易收集等。代表著作有：米尔巴斯的《政治参与》(1965年)、亨廷顿的《变革社会中的政治秩序》(1968年)、佩特曼的《参与与民主理论》、伏巴和尼的《参与在美国：政治民主和社会平等}(1972年)。

这个时期对政治参与的学术研究主要集中在以选举为核心的政治行为上，而且政治参与与公民参与之间的概念也没有进行专门的区分。1975年出版的《政治科学手册》把政治参与的模式划分为四种：投票、竞选活动、公民主动接触、合作活动。1987年出版的《布莱克维尔政治学百科全书》把政治参与和民主的关系分为两类：强调公民参与和限制公民参与。参与制民主主义者的代表有：卢梭、J.S.穆勒、佩特曼、巴勃等，倡导公民的积极参与；限制公民参与者的代表有：熊彼特等人，反对大规模的公民参与，主张程序民主、精英民主。1995年出版的《政治科学新手册》没有对“政治参与”设立专门章节，以政治行为为主题，以理性选择理论为分析工具，关注行为产生的原因。2002年出版的《政治科学：发展的最新状况》以公民权、认同和政治参与为主题，讨论认同政治与参与政治之间的关系。

简要地说，政治参与属于政治学研究主题，关注以选举为主题的相关参与活动。

在文献脉络中，公民参与源自美国20世纪40、50年代国家职能的扩张，特别是“大社会”(GreatSociety)法案提出社会项目设计中需要关注公民的需求和偏好。由于这个时期各类社会运动的蓬勃发展，代议制民主在运转过程中遇到了内在的困境，民主出现了危机，调整政府与公民之间的关系成为改革的方向之一。它对公共行政和公共政策的研究传统和范式提出了挑战，奠定在启蒙运动基础之上的科学理性的假设提出了疑问，“行政中立和专家的科学理性”背后被遮蔽的行政能力不足、自我利益的考量等问题引起了学术界的兴趣：公民直接参与社会项目和公共政策制定摆在政策制定专家面前。广泛的社会运动也推动公众更加关注政府决策过程，地方、州和联邦政府决策者感受到更多的压力。

1969年阿恩斯坦(Arnstein，s.)在《美国规划师学会杂志》发表了“公民参与的梯子”(a ladder ofcl—tlzen participation)一文，他认为公民参与是公民权力(citizen power)的一种分类，根据对联邦政府三个社会项目(城市改造、反贫困、模范城市)实施过程中公民参与的实证研究，关注到社会弱势群体(have not)参与到项目的规划和执行，这些弱势群体在政治经济过程中一直处于被排斥的地位，因而参与也就意味着权力的重新分配，弱势群体获得了权力。阿恩斯坦按照权力分配的形式，把参与分为三种类型和八种形式。非参与的形式有：操纵和治疗(这是掌权者用来教育和治疗参与者)；象征性的参与形式有：告知、咨询、安抚(弱势群体能够得到来自掌权者的信息和发出自己的声音)；按照公民获得权力的程度，参与包括伙伴关系、授权和公民控制。

《公民参与的梯子》在公共行政和公共政策的学科领域出发关注参与问题，有别于政治学学术传统，关注具体案例研究，关注社会弱势群体在政策过程中的权力分配。它开启了新的研究视角和研究方法。

政府强制性的规定推动了公民参与的实践发展。在20世纪70年代，公民参与联邦项目的数量已大幅度的增长。尽管如此，公民参与的发展还遇到了来自行政专家的抵制，参与的积极效果也难以得到检验。

全面推进公民参与还需要更多的力量推动。这些因素有：

第一，随着公民教育素质的提高，公民对公共政策知识的了解在加深，行政官员和政策专家的知识优势在下降。公民对政治的热情在下降，但对公共决策参与的积极性却在提高，对涉及到自身利益的公共事务的决策，公民需要参与并发出“声音”。公民权的发展进入一个鼎盛时期。

第二，20世纪80年代以来，公共机构的改革呈现出周期性的特征，改革的目标是针对相对封闭的官僚运转机器进行根本性的改造。新公共行政运动(New Public Administration，NPA)、新公共管理运动(New Public Management，NPM)和治理运动(Governance)的持续推进，使行政权力的结构、运行机制与行使方式都发生了变革。公正、透明、公开、责任、回应、效益等价值观成为改革主导方向，行政决策的“黑箱”逐步打开，内部决策规则受到媒体、公众的关注。在长达数十年的有关正义的政治哲学争论把社会边缘人群、弱势群体的权利主张前所未有地成为社会的公共话语。公共机构把公民参与纳入到改革替代性方案之一。

第三，信息技术，特别是网络技术的革命性突破，促进了公共信息在社会的扩散和传播，公民更容

易接触到各类公共事务的知识，更容易找到偏好和需求表达的途径，更容易通过网络发出“声音”。

这些因素综合在一起推进了公民参与的蓬勃发展，研究文献也相应地增长。。国际机构的推动，如联合国1992年在《21世纪议程》中专门论述了可持续发展与公民参与，强调环境公共决策中需要发挥公民的作用。专门性的研究机构纷纷成立，研究项目开始增多。1990年国际公民参与协会(Interna—tional association f Public Participation)成立，这个组织旨在推动全球各国公民参与的发展。其成员从1992年的300多人发展到2007年的1050人，来自世界26个国家。。公民参与的研究已成为公共政策学科建设的一个部分。冯(Archon Fung)在哈佛大学肯尼迪政府学院开设了《把公众放回到公共政策之中：公民介入与有效治理》课程，讨论现代民主体制下的公民参与。

在公民参与的文献谱系中，2001年经济与合作组织(OECD)发布的报告《结成伙伴的公民：政策制定中的告知、咨询和公众参与》，2005年由克赖顿(James L.Creighton)的《公众参与手册：通过公民卷入实现更好的决策》，是对公众参与实践的总结。这说明了基于公众参与实践的解释框架已基本形成。2007年联合国经济和社会部发表的“全球公共部门报告”，就是以“人民至上：公民参与公共治理”为主题，讨论全球公民参与的现状、作用与发展趋势。

二、公民参与的研究主题

公民参与研究的文献可以归纳为四个主题：公民为什么参与?公共机构如何适应或推动公民参与?公民参与的路径、方式和效果?公民参与的领域有哪些?

1公民为什么参与

在规范层次可以分为理性选择理论和共和主义两种类型。理性选择理论是把现代经济学的分析方法和技术应用到政治过程中的产物。它可以在广义和狭义上进行区分，广义上的理性选择理论包括经济学中的公共选择学派、新政治经济学、公共经济学等流派在内；狭义的理性选择理论主要集中在政治科学领域。理性选择理论的主要特征有：对演绎方法的偏爱，从一些合理的公理出发通过逻辑推导出利益(反对本能和直觉)的假设；关注均衡分析；方法论上坚持个人主义，个体理性的假设；个人利益最大化的假设。具体地说，理性选择理论承认政治行为在政治生活中具有特别重要的地位，但行为是选择的结果，选择的标准是为了有效地达成既定目的。这就是理性选择的过程。理性选择理论最鲜明的特征是，尽管承认人类的动机是复杂的，但为了分析和假设的需要，它是以自我利益为中心，也就是利益人的假设(与新古典经济学的经济人假设相一致)。个体是有充分的理性能力，在选择行动的最佳路线的过程中不受时间和情感的因素以及各种复杂条件的影响。行动和结果之间是一种直接的因果关系，因为个体能够对各种可能的结果进行准确的判断和比较。在理性选择理论基础上发展起来的研究公民参与的主要方法是利益相关者(stakeholder)分析。公民参与的动力来自于与利益关联的程度、自身的行动能力和占有社会资源的状况。

共和主义则基于强调公民对公共性的参与。从术语角度看，共和主义与君主制相对而言；从思想渊源来看，有两个来源：一是“公民人文主义的复兴”，即对文艺复兴时期意大利共和国共和主义思想的再发现；二是由美国革命意识形态起源的争议引发的对美国立国制宪思想的“共和主义修正”。共和主义认为公民参与的原因来源于公民对美德、公共性、共同的善(common good)、公民权的追求，公民参与公共事务是一种责任和崇高的使命，所以它强调协商、对话，反对具有自由主义色彩的理性选择理论。

公民为什么参与?在实证层次，关注的是公民参与的动力系统。公民个体参与的激励因素分为内在的激励(intrinsic motiavation)和外部的激励(extrinsic motivation)。外部激励来源于行为理论，为了外部的目标，而不是为了展现自己的行动而进行公民参与。内部激励说明了公民参与的行为来自自身因素的考量，因为参与本身能给个体带来一定程度的愉悦或挑战。

激励因素的效应发挥取决于特定经济社会条件。1972年伏巴和尼发现了公民参与与其社会经济地位(socioeconomic status，SES)之间有着正相关关系。。社会经济地位通过教育、职业地位、收入以及其他一些量化指标来表达。1995年伏巴等人意识到社会经济地位模型对参与有着较强的预测作用，但缺乏理论基础，所以他们提出了公民自愿模型(the cuvic volunteerism Model)，用来解释缺乏参与公民的原因。参与活动有三个维度构成：资源(resources)、介入心理(psychological engagement)、招募网络(recruitment network)。资源包括的时间、金钱和技能。介入心理包括对政治活动的兴趣、对参与活动效果的主观感受、履行公民义务的心理满足。招募网络指公民通过一定的社会网络或社会动员来进行公民参与。

进一步的整合性分析力图把社会心理学对个体行为的解释和经济社会因素的解释结合在一起。奈德哈特(Neidhart)提出一个解释性模式：

PARTICIPATION=f(ATP，CWIR，PLC，CO，SC)

ATP，attitude towards participation，对参与的态度；

CwIR，conformity with important referents，遵从重要的规范；

PLC，perceived 1evel of control，知觉控制层次；

C0，citizenship orientations，公民倾向；

SC，social capital，社会资本；

奈德哈特运用公民参与解释模式分析公民参与交通运输规划的决定性因素。

2公共机构为什么需要公民参与

在规范层次上，公共利益理论和法治国家理论为公共管理提供了哲学解释。公共利益理论是英国、美国、澳大利亚、加拿大、新西兰等国家公共管理的哲学基础，它强调公共机构授权的性质，行政权的行使奠定在维护和实现公共利益基础上。波利特等人指出：“统治的过程被视为力图使公众同意(或至少是知晓)为公众(一般的、全国的)利益设计的措施。它承认不同社会利益群体的相互竞争，这种竞争有时甚至以非常对立的方式进行。”。公民参与有利于更为清晰地界定公共利益，并更好地实现公共利益。法治国家理论是德国、法国等欧洲大陆国家的公共管理的哲学基础。根据法治国家的观点，“大多数高级公务员将接受法律训练，而且确实有许多分别的、专门的行政法将被制定出来。在这样一种文化中，官员的本能立场将是按照规则、根据先例行动，而公务员个人和公民的行动都应该处于这种正确性的环境和法律的控制之中”。法治国家理论强调公民与政府之间的法律关系，公民参与是通过法律机制保障公民权的实现，换言之，公民参与是来自法律的要求。

在政府管理过程中，公民参与是公共机构改革的方向和要求。在全球性的行政改革浪潮中，普遍

出现了对政府的不信任。公共机构被描绘成繁文缛节、效率低下、不负责任、缺乏公平等形象。改革沿着三个方面进行：一是内部权力结构的调整，许多国家都进行了大幅度的机构改革，对公共机构的核心功能进行重构，采取了授权、放权方式对行政权力进行结构性调整，管理的重心普遍“下移”；二是对政府管理工具的变革，普遍采用了电子政务、合同、外包、战略管理、绩效管理、社会化手段，强化竞争机制在公共服务中供给中的广泛运用；三是强化公共机构的公共价值导向，以此来引导改革的方向。公共价值是政府通过服务、法律、管制和其他活动创造的价值。在民主体制下，这种价值最终由公众自身来定义，由公民偏好来决定，通过多种方式和手段来表达出来，通过政务官的决策折射出来。尽管从多个角色来称谓公民，如“消费者”、“客户”、“顾客”、“利益相关者”等，但共同点都在于改进政府与公民之间的信任关系。这些研究关注公共管理者的角色和技能的转变。在公共事务管理向网络治理转变过程中，公共管理者从服从和执行的角色向网络线路管理的角色转变。公共管理者在包容性管理(inclusive management)过程中，其主要技能是进行关系构造、信息的交流、增强与公民之间的信任。

3公民参与的政策领域

公民参与的政策领域与现代国家职能扩展是联系在一起的。托马斯整理了美国公民参与发展史和不同历史阶段的关注点。这些领域有社区和经济发展、住房、学校废除种族歧视、犯罪和警察、交通(包括建设计划和其他)、环境(空气、水、公共设施等)、核能、有害废物等。在所有实质性的决策领域中，社区和经济发展问题都受到了最多的关注。

目前公民参与的研究文献大多数分布在专门的政策领域，尤其集中环境、城市规划、公共交通、社区发展、公共预算等领域。由于环境领域是当前最典型的公共政策问题，大量文献主要集中在对这个领域的公民参与研究。2003年美国环境保护署(Environmental Protection Agency，EPA)发表《公民参与政策》报告，强调了环境政策领域公民参与的目标、参与的政策阶段、地方政府作用，并提出了公民有效参与七个步骤。七个步骤是：第一，对公民参与活动进行规划并提供预算；第二，识别利益相关的公众；第三，对参与的公众提供技术或设施的帮助；第四，给公众提供充足的信息；第五，引导公众咨询和其他参与活动；第六，及时反馈公众；第七，评估公众的参与活动。

当前的研究关注环境公众参与的对话机制建设。哈密尔顿(Hamilton)和威尔斯一托克(Wills—Toker)认为环境领域需要公民与环境保护机构之间共同决定，而不是简单地对专家的评估作出回应。公民参与的形式有工作小组、圆桌会议、公民咨询小组等，这些形式都建立在对话(dialogue)基础之上的。尽管早期的对话强调了公平、开放、理性协商和达成共识，但是它却带来了意想不到的后果，如不能很好解决差异、多样性和权力的不平等问题。重塑对话的理念强调两种类型的对话：意义构建(sense—making)的对话(强调对话过程中的谈判和通过参与者的对话来相互影响，从而形成新的知识和产生新的意义)和问题解决(problem-solving)的对话(强调在问题定义和方案定义阶段进行对话)。在对话的过程中关注两种类型的对话机制运用。

城市规划、社区发展、公共预算、公共交通等政策领域的公民参与研究也是比较多的。它反映了公民参与政策向更深层次的发展。

4公民参与的路径、形式与效果

与公民通过选举参与的形式相比，公民政策参与的路径和形式则丰富、多样。阿恩斯坦按照非参与、象征性、实质性三个标准，把公民参与的形式分为八种，主要有：操纵、治疗、告知、咨询、安抚、伙伴关系、授权和公民控制。他认为只有伙伴关系、授权和公民控制才是实质性的参与形式。

后来的研究都关注到公民参与的多种形式问题。参与的主要形式可以概括为三种方式：告知、咨询和积极参与。在具体的领域内，比如在环境领域治理方面，也出现了把公民参与的形式细分为五种：即告知、公民反馈、咨询、联合规划和公民控制，这是从低到高逐步发展的五种形式。实际上，前三种形式包括了后五种形式；而且从OECD所倡导的公民参与形式来看，三种形式是主流。

告知、咨询和积极参与是公民参与政策过程的主要形式，是一个从低级到高级逐步发展的过程。这些形式在世界范围内被各国政府所普遍采用。OECD非常重视这些参与形式的推广，并于2001年发表《成为伙伴的公民：OECD关于政策过程中告知、信息和公众参与的手册》，既是对成员国公民参与政策过程的总结，又是指导成员国如何有效地进一步推进公民参与。

如何对公民参与效果的评估?这个问题是公民参与研究的前沿问题之一。目前的研究主要集中在三个方面：

第一，确立评估框架，包括评估的主体、过程、工具和评估结果的用途。从评估的分类看，分为内部评估、独立评估和参与评估。内部评估掌握的信息比较多，但评估的独立性和专业性不足；独立机构的评估能力比较强，速度快，能够带来新的观点，但评估信息收集不足，影响力受一定的限制；参与性评估能够强化相互学习，经验能够得到及时的应用，但能力不足，速度比较慢。评估过程包括评估的目标、评估的组织(评估的成本、持续的时间)。评估的工具有问卷调查、访谈、观察和资料评估。有的学者提出运用前后对比(pre-and post一)法进行评估。。评估结果的信息用来进行相关各方的沟通，用来改进公民参与的绩效，提高参与的效果，给决策者和公民提供下一步行动的指南。

第二，评估的标准。如何确立一个相对科学的评估标准是评估研究中最为核心的问题。目前对评估标准的研究集中在规范、定性和操作化概念、定量两个方面。规范和定性的标准援引哈贝马斯“理想对话情景”理论，从参与的公正性方面论述，把民主治理和协商民主的价值引入到公民参与的评估。公正性体现在四个方面：有能力设置对话的议程和主题范围、参与对话规则的指定、参与合作和建立共识、准入过程的平等性。从民主治理和协商民主理论来看，OECD提出了十项原则标准：承诺、权利、清晰、时间、评估、目标、资源、协调、责任、积极的公民权。

操作性概念和测量的标准强调评估过程中能够收集到数据、资料和社会事实，其定义和标准更为清晰。罗威(Rowe)和费威尔(Frewer)在《公民参与的方法：一个评估框架》和《评估一个协商性会议》中提出了评估的9个一级指标和若干个二级指标。欧文(Ren4e A.Irvin)和斯坦斯伯里(John Stans—bury)在《公民参与决策：是否值得?》中提出从过程和结果两个方面来评估公民参与和政府之间的优势和不足。

第三，评估的测量。评估的测量决定了评估是否成功，它还是评估决策有效性模型的主要依据。其主要成果的代表是托马斯的《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》。托马斯依据大量的公民参与案例，构建了测量决策有效性的模型。

三、结语

从文献谱系的梳理来看，在20世纪60、70年代以前，公民参与属于政治参与的一个组成部分(间接参与与直接参与)，此后，公民参与成为公共政策和公共行政学科讨论的主题，并且与政治参与的研究分离开来。近40年来，公民参与逐步成为一个具有独立学术谱系的研究领域。通过对文献的整理，总结研究公民参与的四个主题：公民参与的动力系统、公共机构的反应、公民参与的政策领域、公民参与的路径、形式与效果。这些成果是进一步推进我国公民参与研究的基础。