国际机制视角中的欧盟共同安全与防务政策

刘海泉

摘要：欧盟共同安全与防务政策是为了配合共同外交与安全政策的具体实施，在欧盟内部刚诞生不久的一种制度设计。国际机制理论作为一门新兴的理论，其定义一直以来都存在着很大的争议，但已经被学者们广泛应用于解释国际组织的运行发展。本文就尝试运用国际机制这一理论框架去解释欧盟共同安全与防务政策。本文首先提出对国际机制概念的理解；然后从国际机制定义的四个方面，即国际体制层面、原则层面、规则层面和决策程序层面去阐述共同安全与防务政策的机制变迁并简要提出机制的现存问题；本文最后展望了共同安全与防务政策的未来前景。

关键词：国际机制；欧盟共同安全与防务政策

中图分类号：D814.1文献标识码：A文章编号：1009—3060(2009)06—0061—08

国际机制(internatlonal regimes)在20世纪70年代被引入国际关系的理论中，并且在近些年来成为论述国际关系最时髦的词语之一，这个概念此后逐步占据国际关系话语系统的中心。由于其发展的历史还很简短，因此在对其具体定义时难免会有很多局限和不足。

欧盟作为当今世界上一体化程度最高的区域组织，其在经济领域的一体化取得了举世瞩目的成绩。随着经济一体化的成功，这种一体化也就开始慢慢向政治领域扩展，但是从一开始，欧盟以及其前身——欧共体在政治一体化的进程就步履维艰。当然这其中的影响的因素很多，但重要的还是运转模式的政府间主义。欧盟在1991年成立之时，就确定了其“希腊神殿柱式”结构。而共同外交和安全政策(Common Foreign and Security Policy，CFsP)是属于第二支柱，与第一支柱的关税同盟的超国家性质相比，它具有更多的政府间色彩，因为国家的外交和安全都要涉及到国家主权和核心利益。1999年成立的欧盟共同安全和防务政策(Common European Se—curlty and Defense Policy，CESDP)是欧盟共同外交和安全政策的具体分支，为此它也不可避免地打上了政府间主义的烙印。

本文就尝试从国际机制的理论视角来分析共同安全与防务政策的变迁及其发展前景。

一、国际机制的概念

国际机制这个概念最早是由鲁杰(John G.Ruggie)在20世纪70年代初期提出来的。国际机制的发展是一系列作用的结果。首先，国际机制是实现集体和全球利益的制度设计和安排，全球范围内的各种国际机制在推动各国携手合作，共同对付如国际恐怖主义、跨国犯罪、毒品走私等国际性公共问题上的作用是有目共睹的；其次，国际机制是当代国际社会规范调整的结果，当代西方国家主导的国际社会在建设的过程中，都深深地嵌入了“自由主义”的印记，经济领域以世界贸易组织为代表积极推动国际贸易自由化，政治领域以美国为代表推动自由民主化，自由主义的理念指明了国际机制的基本文化内涵，决定了国际机制的核心内容；最后，国际机制反映了国际社会推动国际和平、国际合作的结果，在社会发展的过程中，人们逐渐认识到在贸易发展和交往过程中，通过国际机制的建设，人类的和平与福利是可以得到保障的，而且世界政治也可以朝着进步的方向演化，从而最终达到世界的和平与繁荣。

同时西方的国际政治研究理论界对国际机制理论的认识也是一个渐进的过程。现实主义认为国际机制的运行是以权力为基础的，后来霸权稳定论又进一步将霸权视为国际机制产生的必要条件，当权力集中在一个霸主手中时，国际机制就很容易产生；一旦权力发生易位转换，既定的国际机制安排必然会相应地发生大规模的变迁，由新的主导国家或国家集团所制订的国际机制所取代。而新自由制度主义认为国际机制的运行是以利益需求为基础的，由于国际关系领域内同样存在“市场失灵和交易费用过高”等因素，成员们发现如果各自自行其事，甚至一意孤行将导致共同损失，或无法达到共同利益，这样在自私理性的驱动下，成员们创建国际机制以便消除或减少集体行动的困境。。新自由主义也承认霸权体制下霸权国家对推动国际机制的作用，与现实主义不同的是，这种霸权的核心是一种“国际社会中认可的国家间关系的制度性安排，具有合法性”。建构主义虽然同意自由制度主义的国际机制理论作为国际政治权利机构之外的因素对国际社会发展和国家政策、行为的确立独立发挥作用，但建构主义更注重价值观、规范等主观性因素在国际机制产生中的作用以及博弈方法在国际机制发展中的作用，它强调“制度常常不是被人们有意创造出来的，而是从一个远非深思熟虑的过程中显现出来的，在这种观点下关于效用最大化的假设经常不能告诉我们关于制度起源的很多情况；它同样无法使我们深入理解不同文化与政治体系中制度安排的变化”。国际机制经过这么多年的发展，学者们仍然对其有很大争议，大家都试图从自己的理论角度出发来给国际机制这一概念下定义。

在众多定义中，克拉斯纳(Stephen Krasner)的定义最具代表性，克拉斯纳认为，国际机制是一系列隐含的或明确的原则、规范、规则以及决策程序，行为者对某个既定国际关系领域(问题)的预期围绕着它们而汇聚在一起。这个概念强调了制度化规范，一定程度上回归了机制的政治学意义。而且强调国际机制是基于某一特定领域(问题)所展开的。虽然克拉斯纳曾经试图对原则和准则、规则和决策程序两组概念进行区别，但还是没有能够真正区别两组概念之间的异同，导致国际机制概念空}同化的趋势。

国内具有代表性的是上海社科院刘杰研究员的观点，认为国际机制是国际社会为适应国际关系稳定和发展的需要，在协调国家行为的基础上形成的国际体制、原则、规则及其运作方式的有机系统安排。这个概念里对国际机制的构成作了很好的区分，如国际体制的合理性成为国际机制的前提和保障，原则是国际机制思想和价值的抽象反映，规则是直接体现，而运作方式反映了具体操作。但这个定义笼统地指出国际机制的目的，即国际关系的稳定和发展，一定程度上符合了国家间谈判“打包化”的趋势，但事实上，现存的国际机制一般还是围绕着特定问题所展开的。

综上所述，本文对国际机制概念的理解是结合了克拉斯纳和刘杰的定义，提出国际机制是国际社会在特定的问题领域，围绕特定的预期，在协调国家行为的基础上，形成的国际体制、原则、规则及其运作方式的有机系统安排。

国际机制的理性预期理论，是理解国际合作如何需要、如何可能、又如何充满变数的思考逻辑。它的一个很重要的前提假设就是假如行为者从协议中相互获益的可能性不会存在，那么便不会有建立任何国际机制的需求。为了建立有效的和经常性的合作，人们不得不使用国际机制来改变相互之间达成交易的成本。国家利益的存在意味着国家之间的交易成本是不可以被忽略的，那么从上世纪80年代初起，交易成本的观念被广泛运用于国际关系领域的分析。一旦国

际体系中的成员意识到保持国际机制降低相互之间的交易成本，这种机制就一定会保持下去。但这种机制的建立不可避免地向享有权威的行为体倾斜的时候，即使处于劣势的成员希望建立新的机制来代替它，但它们意识到这种尝试的成本之高昂，而不得不放弃这种想法。国际机制更主要的是稳定人们的心理预期，一个有效的机制，可以从四个方面稳定人们的心理预期：第一，它使人看到保持连续性的价值，如西欧人都认为欧洲联盟会长久存在下去，这种想法就制约了他们的行为方式；第二，机制提供了互惠的机会与可能，如在欧盟中往往存在着一些议题上的交易，从而最终达到成员国之间的利益平衡；第三，机制向其成员提供了透明的信息，其他成员就可以从中知道对方在做什么，某种程度上机制也就是提供了一个检验和校对的标准；第四，机制为解决或缓和矛盾提供了各种途径，在欧盟内部，部长理事会和首脑峰会是谈判和讨价还价的场所，也是推动欧盟成员国之间合作与整体进步的重要组织手段。但是理性预期理论也有其局限性，如它不能说明为何国际机制存在于这样而不是那样一些具体问题的领域，这种理论也没有系统地证明该机制的创造过程。

尽管国际机制理论在短暂的时间内获得了迅速发展，但由于世界政治是非集中、分散化的而不是等级制的，主权原则的盛行，国家利益的存在意味着任何国家都不服从于一个至高无上的政府，因此，由它们所构成的国际体系有时被称为是一种“自助的(self-help)系统”。而这些主权、国家利益、自助原则意味着国际机制中的原则和规则是脆弱的，因为它们有与国家利益发生冲突的风险。这样国际机制假如不与国家相依托联系，它们的作用就会飘忽不定，因为缺少一个组织良好社会中所存在的本质秩序基础。本文研究的欧盟共同安全与防务政策就是一个很好的例子，当初各成员国要求成立这一机制的愿望是积极的，但是机制在运行中一旦与本国的国家利益相违背，便会遭到这些国家的激烈反对，从而使“一致通过”原则的这一机制发展步履蹒跚。

二、从国际机制理论定义看共同安全与防务政策的机制变迁

1国际体制层面

国际体制有自然的和认为的两种形成方式。前者基于国际主体的力量对比和相互制衡；后者则是国际社会出于某种目的达成的规范性安排。

在欧盟外部，随着冷战结束，国际格局发生了重大深远变化，而且到世纪之交，世界仍然没有形成明确的格局。欧盟期望利用这个契机扩大在未来世界范围内的影响力。在欧盟内部。一方面这个体制整个推进过程中，主要还是德、法、英等欧洲大国在起作用。1999年5月，法德在图卢兹举行首脑会晤，提出建立欧洲作战防务能力的具体方案，建议将欧洲军团。改建为欧洲快速反应部队，发挥新的防卫作用，这为建立共同安全与防务政策奠定了军事基础。此外欧盟内部大西洋主义代表——英国态度的松动，为出台共同安全与防务政策奠定了内部基础。英国一直认为北约是欧洲安全的基石，欧盟发展自己的共同安全和防务政策是资源的重叠和浪费。但在科索沃危机愈加激烈的背景下，英国发现需要发挥欧美之间平衡点的桥梁作用。1998年英法两国首脑在圣马洛会晤并发表了联合声明，一致认为：“欧洲联盟必须具有自主行动的能力，并得到可信的军事力量、决定使用这种军事力量的手段以及使用军事力量的准备的支持，以便对国际危机作出反应。”。相比较而言，其它欧洲小国更关心关税同盟的建设，担心西欧大国主导防务进程，所以对共同安全和防务政策建设持消极态度，甚至还会抵制。在2004年后新成员的不断加入，这种状况变得更加复杂。以波兰为首的中东欧国家希望欧洲的安全由美国为首的北约来负责。而冷战后美国需要欧盟分担在西欧地区的负担，所以1999年北约在华盛顿召开的特别首脑会议上，表示认同欧盟发展其独立的武装力量，这就为共同安全与防务政策的出台奠定了外部基础。

雅尔塔体系瓦解后，欧盟要面对一下子都暴露出来原先在美苏两个大国压制下的矛盾，如民族矛盾、宗教矛盾、种族矛盾等问题相互交织使中东地区冲突不断；巴尔干地区的冲突严重威胁欧盟安全。对于在欧盟内部及其在其家门口发生的危机，欧盟希望有进行军事干预并独立处理的能力，为此科索沃战争成为实现共同安全与防务政策的催化剂。并且在1999年底的赫尔辛基首脑会议上，各成员国规划欧盟军事力量的发展蓝图，主要内容包括在2003年底前建立一支能60天内部署到位，至少能维持1年以上军事行动的5—6万人快速反应部队，包括400架飞机和100艘军舰，以使欧盟有能力在北约不参与的情况下独立实施危机控制、救援以及维和行动。同时欧盟也应具备自主的情报、侦察、指挥和后勤保障能力。此外共同安全与防务政策还规定了民事管理任务，在2003年前建立一支5000人的欧洲警察部队的决定，并应该能够在30天内部署至少1000名警察，作为快速反应部队的补充力量。

2原则层面

原则是国际机制的指导思想和价值基点，是特定时期国际关系发展内在规律性的抽象反映。它由体制、规则及其运作过程所体现，又规范着体制、规则及其运作过程的基本取向。鉴于安全与防务问题的高度敏感性，这类政策问题事关国家主权的核心利益，共同安全与防务政策从一开始到现在，还只是政府间性质，而不是超国家性质。代表、反映各成员国利益的欧洲理事会和部长理事会在共同安全与防务政策中发挥着决定性、关键性作用。共同安全和防务政策的使命主要是面对冷战结束后欧盟周围的安全形势日益复杂的情况，主要功能由军事化向非军事化的方向发展。但在实施过程中，它始终缺少一个清晰的原则。虽然在该政策出台时，欧盟将彼得斯堡任务作为它的原则，并且决策上适用“一致通过”原则，但仍然模糊不清，仅仅保证欧盟拥有必要的能力和适当的机构，去有效面对危机管理作出决定。一直到2003年底，欧盟安全战略文件明确界定了欧盟所面临的安全威胁，阐述了欧盟的安全战略目标、战略手段和战略能力，并展望了欧盟在全球政治中的地位，这是迄今为止欧盟在安全与防务领域发表的最为重要的文件，同时也成为欧盟安全政策制定和实施的指针。到了《里斯本条约》，欧盟强调了自身国际属性，在面对未来世界诸多挑战中，还需不断调整共同安全与防务政策发展的方向。

共同安全与防务政策旨在加强欧盟共同外交与安全政策，它需要有可信的军事能力和适当决策主体作支撑的自主行动能力。行动的决定将在共同外交和安全政策的框架内按照适当的程序，反映在此领域的决策特殊性质。当面对危机时，欧洲理事会有在政治、经济和军事工具范围内作出适当决策的能力。欧盟按照联合国宪章原则、《赫尔辛基最后协定》原则、《巴黎宪章》目标以及《欧洲联盟条约》第11款的规定，致力于维护和平，加强国际安全。根据《欧洲联盟条约》第17款形成共同安全政策是有进步性的。

同时，大西洋联盟仍然是其成员国集体防御的基础，成员国在任何情况下必须履行《华盛顿条约》第5款和《布鲁塞尔条约》第5款的任务，联盟的共同安全与防务政策不应损害某些成员国的安全与防务政策的特殊性。。这样欧盟共同安全与防务政策的原则是保证不损害大西洋联盟利益的前提下，完成好彼得斯堡任务。但是当时制定任务时过于笼统，没有进一步地具体化，这样就在实际运作过程中很难具体操作。但2008年美国完全接受共同安全与防务政策以及法国重返北约军事一体化组织，为未来共同防务与安全政策与北约的合作奠定了基础。

3规则层面

规则是国际机制的主体构成，也是国际机制有效性的直接体现。它既包括国际组织或国家间达成的条约、协定和文件，也包括为履行这些文件而制定的措施、限制和程序。早在1991年《马斯特里赫特条约》规定了有关共同安全与防务政策的条款(第J.4条)：“共同外交与安全政策应包括与联盟安全有关的一切问题，其中包括将来形成一项可最终导致共同防务的共同防务政策。”。后来共同外交和安全政策遇到了“能力——期望差距”的概念挑战。虽然1999年生效的《阿姆斯特丹条约》在防务政策上取得的进展非常有限。但欧洲理事会对于共同防务政策的建设提出包括人道主义和救援任务、维持和平任务以及为进行危机管理包括维和和提供战斗力量的任务，并确定联盟将利用西欧联盟来制定和实施具有防务含义的联盟决定和行动。

2000年赫尔辛基首脑会议通过了共同安全和防务政策的主要机制，即沿用了共同外交与安全政策的机构、程序和机制，也具有自己的一些特点。欧洲理事会依然是这个政策的最高决策中心，负责制定总方针和共同战略，有各国外交部长组成的理事会同样是主要的决策中心，必要时可邀请各国国防部长参加。最重要的创新主要是三个常设机构，即政治与安全委员会、军事委员会、军事参谋团。2001年《尼斯条约》反映了欧盟共同安全与防务政策的突破，条约提出争取把西欧联盟并人欧盟，第一次提到军事合作的字眼。

2001年发生“9·11”事件，尤其是2004年西班牙“3·11”事件后，欧盟为应付恐怖主义的威胁，认识到实施共同安全和防务政策的重要性。2004年6月欧盟制订了《反恐行动计划》，并且此基础上，发表了一份名为“在欧洲安全与防务政策领域反恐斗争的概念框架”的文件以及公布了《2010年总体目标》，明确规定欧洲安全与防务政策的首要任务是“人道主义和救援、维和、危机管理中作战部队的使用，其中包括缔造和平以及解除武装和支持第三国的反恐与安全部门的改革”，要求欧盟能够在2010年之前在不同的级别上实现这些任务。现在欧盟意识到所面临的挑战更加复杂而且相互交织，所以2007年的《里斯本条约》要求“那些军事能力执行更高标准和基于使命需求在防务领域内有更好整合能力的成员国，应该在欧盟框架内建立永久性的合作框架”。由此可见，共同安全与防务政策在不断发展的过程中完善规则和制定任务。

4运作过程层面

运作过程是国际机制的操作层面和具体实践。国际机制作为一种国际关系规范模式，其价值不仅在于国际体制、原则、规则的整合性，更在于它能够作用于国际关系的实践，具有动态特质。在2003年4月欧盟宣布其快速反应部队已经具备原来设计的所有的行动能力，独立防务计划基本完成时，共同安全和防务形成了较为完善和相对独立的制度框架和运作机制，主要包括欧洲理事会、部长理事会、欧盟委员会、欧洲议会、常设代表委员会、政治委员会、政策规划与早期预警小组以及各种专门工作小组和专家小组等，当然也不可避免地涉及到成员国。

虽然共同安全与防务政策拥有一整套的运作机构和程序，但在后来参与的一系列的行动中暴露出的问题，看出共同防务和安全政策上还是“雷声大，雨点小”。为解决这一困境，共同安全与防务政策采取了一系列的措施加以整合各成员国的力量：2001年11月发起能力行动计划(ECAP)；2002年底和北约达成军事资源共享的协议；2004年7月成立的欧洲防务局(EDA)，两个月后，法、意、西、葡、荷等五国签署组建欧盟宪兵部队的意向声明。欧盟为扮演全球性的角色，积极承担起维护全球安全的使命，自从2004年欧盟提出战斗群概念以来，各成员国加强了这方面的建设，到2007年初已达到能够同时具有投放两场不关联的快速反应能力。截止2007年初，欧盟安全与防务政策已经执行完成的国际维和和相关行动有：在西巴尔干地区的马其顿一EUPAT行动、CINCORDIA行动和Proxuma行动；在非洲刚果的EuFOR RD行动和Artemis行动。仍旧在进行之中的有：EuPM警察行动和科索沃的计划行动以及在中东的EUPOL。COPPS欧盟巴勒斯坦警察行动等。

由于共同安全与防务政策属于政府间合作性质，因此成员国在其运作上发挥着重要作用。任何一个成员国都可将任何共同安全与防务政策问题提交理事会并向它提交建议，理事会对共同安全防务事务奉行“一致通过”原则，而且《尼斯条约》规定的“加强合作”程序。也不在此领域中适用。但参与具体行动时，《尼斯条约》并不要求每一个国家都必须参与，如2003年4月，法、德、比、卢四国决定建立欧洲防务核心，创建空军战略运输指挥中心及核子、生物、化学武器共同防御体系。同时欧盟委员会和欧洲议会在共同安全与防务政策中的参与被缩减到最低程度，尤其是不能参与三个常设机构的工作。这些决策程序造成在实施共同安全与防务政策时效率低下，行动难以协调，效用欠佳。

三、共同安全与防务政策机制的前景

时至今日，共同安全与防务政策机制已经完成了十年的建设，总共参加了超过20次的任务，但未来发展面临着严峻的形势。2008年12月11日，欧盟发表了《在变化的世界中提供安全：加强执行欧洲安全战略》的文件，提出欧盟要面对大规模杀伤性武器扩散、恐怖主义和有组织的犯罪、网络犯罪、能源安全以及气候变化等挑战。此外，以索马里海域为代表性的海盗猖獗威胁欧盟的贸易安全；前所未有的经济危机对欧盟造成重大影响，随之逐步力量壮大的“金砖四国”；2003年以来的美国反恐战争失利，这些挑战使得欧盟意识到，必须要依赖多边合作来应付当前的挑战。同时，《里斯本条约》中要求把共同外交与防务政策设计为解决国际挑战的措施，并且要求保持一致性和连贯性，在此背景下，共同安全与防务政策需要承担起更大的责任。面临的内外挑战错综复杂，欧盟需要在未来定位战略利益，从而为共同安全与防务政策定位。欧盟在一系列的报告中认为自身的国际属性有责任保护人权，加强软实力的建设，所以未来共同安全与防务政策不仅仅扮演军事力量的角色，而且将成为欧盟外交政策的重要组成部分，未来将军事行动和外交政策联系起来，这种实践已经在格鲁吉亚维和监督行动中崭露头角。为了建设更加强大的共同安全与防务政策，欧盟还必须不断支持其力量和机构建设，深入整合成员国资金和资源，吸引更多小成员国的加入进而分摊义务。但这将会遇到很大的挑战，如何统一成员国的武器标准、政策的连续性赤字，在阿富汗战争中显现的缺少单一指挥结构。更为重要的是，共同安全与防务政策如何处理好与以美国为首的北约之间的关系，虽然已经取得了一些进展，但仍然缺少系统化的对话途径和持久的计划，以及未来北约的发展需要双方达成共识。由欧盟的制宪危机看出，共同安全与防务政策具体运作上在今后的相当长的时间内依然会保持政府间属性，因此仍然摆脱不了效率低下的实际。

但我们也应该清醒地认识到，欧盟经济与货币联盟也是经过漫长的发展才得以发展成为今天的机构，那么欧盟共同安全与防务政策也可以随着时间慢慢得到欧盟公众的支持，因为这符合欧洲人一直致力于用“一个声音”在世界政治舞台上说话的想法，在这个过程中，他们也会意识到国家利益和欧盟利益之间不是零和式的关系而是相容相辅的，在以往的国际实践就充分证明了这一点。那么他们的意识也就不单单以民族国家为参照物，而是要将欧洲国家共同体一并考虑进来。德国前总理发表的看法可以代表其他许多相似的表述：“我们德国人不再仅以国家的利益来决定自己的利益，而是从多方面关系出发，尤其在欧盟的框架之内。”此外，对于决策程序上障碍，从过去的发展可以看到，每每遇到体制内的问题，欧盟那些政治家们就运用勇气、魄力和智慧，很巧妙地化解发展过程中的种种危机，如共同外交政策方面的表决程序已经由过去的“一致通过”而开始引进“建设性弃权”，大大提高了决策的效率，所以我们也有理由相信这些政治家们在面对这一轮欧盟政治以及经济发展危机时，也同样有能力处理好各方面问题，最终为欧盟的共同安全与防务政策机制的发展创造一个良好的外部条件，同时也会处理好共同安全与防务政策机制本身发展过程中出现的问题，推动政策向前健康发展，不断完善以匹配欧盟这个国际行为体的地位，发挥出相应的作用。