服务型政府的服务特质及其实现机制

孔凡河

摘要：服务型政府是当代政府治理的基本模式，是我国政府转型的重要价值目标。它蕴含有限政府、责任政府、法治政府和阳光政府等四个向度的服务特质。构建服务型政府必须建立健全其实现机制，即转变政府管理理念，践行科学发展观；创新行政文化，改善政府管理软环境；实现公共服务的社会化与市场化；推进基本公共服务均等化；建立健全公共财政体制；提升公务员素质，建设服务型机关等。

关键词：服务型政府；公共服务；和谐社会；服务型机关

中图分类号：D63

文献标识码：A

文章编号：1672-3163(2009)04-0075-03

服务型政府是相对于管治型政府而言的，是一种以公民为中心，以服务公众日益多元化的公共需求为导向的新型政府治理模式。服务而非管制，成为界定政府职能的核心价值。这种治理模式要求政府由以控制管理为要务，转变为以提供服务为宗旨，管理范围由经济建设领域转移至公共服务领域。因此，较之传统的管制型政府治理模式，服务型政府具有鲜明的服务特质。

一、服务型政府的服务特质

服务型政府是指在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主程序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务作宗旨并承担服务责任的政府。具体而言，服务型政府具有有限政府、责任政府、法治政府以及阳光政府等四个向度的服务特质，它们共同支撑起服务型政府的大厦。其中，有限政府是服务型政府的基本前提，责任政府是其道德基础，法治政府是其法制保障，阳光政府是其实现路径。

1有限政府。有限政府是相对于全能政府而言的，主要强调政府职能和权力是有边界的，并非无所不包。政府职权具有自我膨胀性和天然的扩张性，如果缺乏严格的规范和约束，政府就可能衍变成全能政府，包揽一切，导致公权力侵犯私权力，政府机构侵害公民、法人或其他社会组织的合法权益。在既定的组织和技术条件下，政府的能力是有限的，政府的权力、职能和规模是有边界的。政府只能将自己的核心职能定位在弥补“市场失灵”，为市场、企业和公众提供有效的公共产品和高质量的公共服务上。在市场经济的大潮中，政府要做到“有所为，有所不为”，从不适宜或不需要亲自管理的领域彻底退出，把有限的精力主要集中于有关规则的制定和实施上，通过政策服务等手段进行间接调控，简化行政审批程序，强化宏观管理职能，弱化微观管理职能，营造有利发展环境，促进市场的有序运行。因此，政府作为服务者的地位和作用日益凸显，应严格规范和约束其职权，使其分散用权，还权于民，放权于企业、社会组织和基层组织，防止其权力被滥用，这是构建服务型政府的基本前提。

2责任政府。责任政府是相对于权力政府而言的。传统的权力政府重权力轻责任，会导致政府治理过程中责任的流失以及各种权力寻租、腐败现象的滋生，最终损害的是社会公共利益。“政府组织由公众创立，为公众服务，就需要对公众负责。”_2因此，政府必须坚持“责权统一”的原则，既要对自身行为负责，更要对公众负责，做到“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿”，自觉履行维护公共利益的责任。责任政府主要包含两个方面的要求：一是政府要及时回应公民需求，积极履行政府责任。政府的责任观念需要从传统政治中的官民观念转变为现代政治中的平等交换和平等制约观念。在这一观念指导下，根据公民的需求，设计并不断修正工作流程中的具体责任，在政府和公民之间建立良好的互动关系；二是政府要勇于承担责任，接受监督和控制，保证实现责任。政府要在实践中身体力行，认真实现每一项责任。这与管制型权力政府责任不清和责任心淡薄，以及公众利益受损后无从追究政府责任形成了鲜明对照。以实现公共利益为宗旨的服务型政府，在向社会提供公共产品和公共服务的过程中，必须严格依照法律精神和法律程序去行动，并勇于为自己未能履行好公共服务的行为后果承担相应的责任。因此，服务型政府必然是责任政府，责任政府是服务型政府的道德基础。

3法治政府。法治政府是相对于人治政府而言的。人治政府是将个人的意志凌驾于法律之上，而法治政府崇尚法律的权威和至高无上。具体而言，法治政府要求政府以及所有公共权力机构都必须在法律规定的原则下运作，政府职能的构成内容和运作程序也要依法规范和约束。法治政府的构建主要体现在两个方面：一是政府治理的合法性。政府治理的权威和秩序必须得到民众的广泛认可，而这种认可应通过法律来进行授权。政府治理的主体必须合法，是法律明确规定的；政府治理的内容必须合法，政府处理的事项必须在法律授权的范围之内；政府治理的程序也必须合法，政府行为必须有法可依、有法必依。因此，法治政府要求各级政府及其公务人员都必须按照依法行政、程序正当、便民高效、诚实守信的要求，规范行政行为，提高行政效能，防止滥用权力。二是政府的行政责任。对公共权力进行制约，最重要的是要对管理主体的违法行为依法进行制裁，使之承担应负的法律责任。法治政府要尽可能地严格规定行政行为的裁量标准，缩小其自由裁量的限度，将政府工作人员行使行政权的弹性降到最低点，从而既保证行政执法的公正，又杜绝因行政自由裁量权过大而造成政府的寻租行为。因而，建设法治政府可以营造行政法治与社会自治良性互动的社会环境，回应市场经济和民主政治对政府治理的迫切要求。然而，公民本位、服务社会、责任至上等服务型政府的基本内涵只有在法治政府的条件下才能成为现实，政府只有依照法定的权限和程序行使权力，履行职责，接受监督，才能为社会和民众提供优质高效的公共产品和公共服务。可见，依法行政是服务型政府的内在要求，法治政府是服务型政府的法制保障。

4阳光政府。阳光政府是相对于暗箱政府而言的，主要强调在信息化基础上，实现政府决策等重要管理行为的公开透明，鼓励公民参与和监督政府管理行为。党的十七大报告明确提出，确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。阳光政府从根本上体现了以人为本的政府治理理念，主要包括两个层面的要求：一是政府信息公开。实现公共信息透明化，是现代社会治理的基本准则。一方面，信息是政府公共管理的源头活水，没有及时、有效、准确的信息，政府制定公共政策就有可能偏离公共利益；另一方面，信息也是公民了解、参与、监督政府管理的基石。如果连最基本的信息都无从知晓，那么有序的参与和监督就会沦为空谈，离开公开性而谈民主是很荒唐的。二是政府运作过程公开，特别是一些重大决策和涉及公共利益的决策要向社会公开，逐步走向民主、透明，让公共服务的享用者参与行政决策，并提出相关意见和建议。此外，还要逐步建立公共决策预警和评估机制，在提高政府公共决策民主意愿的基础上，降低公共决策的成本，提高决策效率。可见，阳光政府是服务型政府的重要实现路径。

二、服务型政府的实现机制

构建服务型政府，必须建立健全其实现机制，即转变政府管理理念，践行科学发展观；创新行政文化，改善政府管理软环境；实现公共服务的社会化与市场化；推进基本公共服务均等化；建立健全公共财政体制；提升公务员素质，建设服务型机关等。

1转变政府管理理念，践行科学发展观

构建服务型政府关键是转变政府管理理念。要将计划体制下的管制型管理转为市场经济下的服务型管理；由过去包揽一切的全能管理转变到满足社会公共需要的公共管理；由政府直接管理转变为政府的间接管理。政府要以强化服务意识、增强服务效能、提高服务水平为中心，树立科学行政、民主行政、依法行政的理念。还应按照科学发展观的要求，从实际出发，区别不同情况，充分利用现有资源，吸引社会资金，避免盲目建设和重复建设，把加强基础设施建设、公益事业建设和公用事业建设同完善政府运行机制结合起来，借鉴国外企业化管理、社会化服务等做法，不断提高政府服务的质量和水平。

2创新行政文化，改善政府管理软环境

积极推进行政文化创新是构建服务型政府的关键一环。行政文化通常是指政府组织内共有的思想意识、价值观念、习惯、行为方式和制度的总和。行政文化在外部层面上表现为行政管理体制和行为方式等，核心则反映在政府管理观念、管理哲学上。行政文化的核心是一种价值观，是能够让全体公务人员投身政府共同追求的价值目标。行政文化要素对于服务型政府的确立与发展，对于政府决策活动的展开，对于政府法治化建设的进程，对于政府公职人员行为道德的状况等，都发挥着极为重要的影响。因此，行政文化是政府管理的软环境，是政府管理的灵魂。只有创新行政文化，才能营造良好的政府管理软环境。建立起公民本位、服务至上的服务型政府。

3实现公共服务的社会化与市场化

随着我国市场经济体制的不断完善和政府职能转变的不断深入，国家与社会、政府与社会的关系出现重大变化，非政府组织不断生长、基层自治不断完善、社区建设不断发展、非公有制经济力量不断壮大，公民社会趋于成形。因而，要以公民社会需求为导向，调动各种社会力量来改善公共服务，鼓励各种民间组织、社会中介组织参与兴办公益事业和社会服务。要通过市场机制来调节公共服务的供给与需求，打破政府供给垄断，逐步开放公共服务领域，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多元化，形成以政府为主导、各种社会主体共同参与的公共服务供给格局。

4推进基本公共服务均等化

构建服务型政府，必须实现基本公共服均等化。政府向社会提供公共服务作为一种社会收入分配的制度安排，是对整体社会利益结构的合理调节和对社会利益的公平分配。因而，政府向社会提供公共服务时，应以公平正义为基本原则。根据该原则，政府供给公共服务应着眼于两个方面：一是满足全体公民最基本需要的公共服务，如使每一个人都享有初级医疗保健；二是满足部分弱势公民的生存需要的公共服务，如针对老龄人的基本养老服务、针对贫困人口的最低生活保障、针对所有适龄儿童的义务教育公共服务等。在处理公共服务的水平与公共服务的覆盖面的关系上，应以完善基础性公共服务为原则，以“广覆盖、低水平、保生存”为原则，使人人享有基本公共服务。如使每一个贫困人口都享有基本生活保障、使每一个人都享有初级医疗保健服务。要实现人人享有基本公共服务的目标，重点是完善农村公共服务体系；要建立规范的财政转移支付制度，为农村人口提供基本的公共服务，如基础教育、公共卫生服务等。

5建立健全公共财政体制

要强化政府公共服务职能，为社会提供充足优质的公共服务，必须建立公共财政体制，调整和优化政府公共服务结构，增加政府公共服务支出，尤其要不断增加社会性公共服务支出，为社会公共利益的实现提供强大的财政基础。因此，我国应建立公共收入制度，提高财政收入占国内生产总值的比重。要大幅度提高政府公共服务的总量和质量，使公共教育支出、公共医疗卫生支出、社会保障支出占GDP比重逐步达到发展中国家的水平。同时，要调整公共支出的范围，要把生产投资型财政转变为公共服务型财政；财政支出要以人为本，普遍提高全体人民特别是低收入群体的社会保障水平，在满足社会公共需要的领域中加大公共财政投入。逐渐从不属于社会公共需要的领域退出，将财政支出转向公共安全、公共卫生、公共教育、社会保障和公共基础设施方面。

6提升公务员素质，建设服务型机关

建设服务型政府，提高政府公共服务的质量与水平，还应不断加强公务员队伍建设，提升公务员素质，建设服务型机关。如前所述，服务型政府必然是责任政府、法治政府和效能政府，必然是执行力和公信力很强的政府，这就要求不断提高政府部门和公务员的能力和素质，切实加强政风建设，建设服务型机关。因此，我们应该大力推进政府管理创新，深化行政审批制度，继续推行政务公开，加强电子政务建设，把政府绩效管理与行政问责结合起来，不断提高政府公共服务的质量与水平。要转变工作作风，提高工作效率，加强反腐倡廉工作，加大行政监察、审计监督和政风行风建设力度，切实纠正部门和行业不正之风，努力建设一支廉洁奉公、业务精通、作风优良的政府公务员队伍。

编辑：华阅