新农村建设中土地使用权流转的瓶颈及对策分析

刘玉荣

摘 要：目前，中国农村土地使用权流转呈现出流转面积大、比例高、流转形式多样与多元化等特点，制约中国土地使用权规范流转的瓶颈是农民的权益保证和土地流转市场的发育不健全。因此，应加快农村土地使用权流转的市场建设、健全土地交易服务机制、完善合同管理和各种配套法律法规，更好地服务于新农村建设。

关键词：新农村建设；土地使用权流转；农民权益

中图分类号：F320 文献标识码： Ａ 文章编号：１００３－３８９０（２００9）01－００31-04

一、当前中国农村土地使用权流转呈现的特点

（一）经济发展较快的地区，流转面积较大、比例较高

就全国而言，江苏和浙江等发达省份由于乡村工业化、城镇化以及农村劳动力大量转移到非农产业，为土地大量流转和规模经营创造了条件，因此土地流转的速度相对较快，流转规模较大。浙江省土地流转起步早，截止2001年底，土地流转326万亩，占农户承包土地面积的13.5%；截止2003年6月底,浙江省土地流转面积463.8万亩，占耕地总数的20.3%。江苏省截止2008年7月，已累计流转土地面积达824万亩，占全省农户家庭承包面积的16.5%。

（二）流转形式多样化、流转方向多元化

目前农村中出现的土地流转形式多种多样，有转让、转包、委托经营、互换、租赁、反租倒包、股份合作制等，极大地活跃了土地流转市场，其中又以转包、租赁、转让等形式为主。土地由过去流向“种田能手、种植大户”，转向农业开发区、农业科技示范园区、外向型农业企业、私营农业企业、股份制农业企业、大中型农场等多样化的新型农业投资主体。

（三）土地储备、信托、流转中心应运而生

在土地使用权流转的过程当中，江、浙发达地区在乡镇和村一级普遍建立了土地流转管理服务中心或者土地托管中心。苏州目前已有40%的乡镇建立了农村土地流转管理服务中心，建立了流转土地储备库，对各村农户退包或经引导流转的土地，通过调整集中成片，列入乡镇、村土地“储备库”，实行统一招商开发；浙江省绍兴县等地建立了县、镇、村三级信托服务体系：县级为土地信托服务中心或土地流转中心，乡镇一级设立土地信托服务中转站，“站”再与全县千余个行政村的村级经济合作社挂钩。

二、制约中国农村土地使用权规范流转的瓶颈问题

（一）农民的权益保证问题

1． 强制流转——行政干预过多。随着农村土地流转速度的明显加快和规模的加大，许多地方村级组织和地方政府介入，在很多情况下他们在土地流转中起主导作用，强制性地推动土地流转。有些地方把土地流转作为增加地方收入和福利的手段，抑或作为政府决策者“政绩”的形象工程；有些地方为了降低开发成本和更多地招商引资，借土地流转之名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民长期低价出让土地经营权。这些强制性的土地流转不顾农户意愿而进行，使得农户在流转中的主体地位难以得到有效保障，农民的谈判地位缺失，利益受损。

2． “黑箱操作”——发包和经费收支不公开。一些地方的集体经济组织在对外发包流转土地的过程中，既没有按照规定实行公开招标，也没有按照规范的合同样本签订好承包协议，而是由村干部私下与承租者达成交易；有的甚至与承租者事先串通搞假招标，蒙骗群众；更有甚者居然纠集带有黑社会习气的人员，对其他要求参加招标的农民进行武力威胁，阻止他们参加公开招标。不少地方对收取的土地资源费及其支出情况，没有严格按照“村务公开”的要求，及时准确地向农民公开。

（二）土地流转市场发育问题

1． 农村土地流转市场机制不健全。农村土地流转市场是土地资源优化配置的需要，土地只有与资本、人力等生产要素相结合才能产生最佳效益。土地的市场流转可以使农村土地从素质较低的劳动力转移到素质较高的劳动力手中，使不同土地使用者都有一个较高的土地边际效益，从而提高土地的使用效率，降低土地交易成本。土地是商品，就应当确立市场化运作机制，而当前农村土地市场的供求机制、价格机制、竞争机制都未形成，土地流转受到地方政府的较大控制，土地产权还不能实现跨区域流动，因此，市场化操作就比较困难。

2． 土地交易组织匮乏，交易成本高。目前，中国农村土地流转中介服务体系发展缓慢，缺少一个自下而上、网络状、多功能的中介服务体系。资产评估、委托代理、法律咨询、土地投资、土地融资、土地保险等各类中介服务组织相当匮乏，致使土地供求双方的信息流动受阻、信息辐射面狭小、信息传播渠道不畅，农民进行土地流转的交易成本较高，限制了土地流转的区域范围，一定程度上影响土地流转的速度、规模和效益。

（三）土地流转的不规范问题

1． 流转形式的不规范问题。自从1984年国家政策允许有偿转包、转让土地以来，土地转包、转让就一直是农村土地流转的主要形式，对有效利用农村土地起到了积极的作用。但在现阶段存在着许多极不规范的问题：从时间长短来看，多为“一年一议”，长的也只有3年~5年，不利于提高农民投资的积极性；从转包、转让的运作方式看，多为自行转包，私下运作，口头协商，无正规合同，交易双方的权责不明确，易引起纠纷，不够稳定，私下流转大多不申请、不登记、不报告；从转包、转让的范围看，多数是在合作经济组织成员或邻近的亲朋好友之间进行，限制了流转的规模与地域，使农村土地不能在更大范围内实现有效配置。反租倒包从实际操作上也存在很多弊端，一些干部操作为先“倒包”后“反租”。乡村组织成为土地流转的操作主体，先将农户的承包地包给开发商，再回过来找农户办理租地手续，这样就“忽视”土地流转必须坚持农民自愿这一先决条件，导致工作尚未开始、隐患已经留下的局面。

2． 土地流转合同不够规范。目前农村土地使用权流转合同不科学，不完善的现象相当突出，存在手续不规范、条款不完备、合同内容没有统一和规范的问题。据调查，有的地方农村土地流转无约定或只有口头约定合同的占到了60%以上，签订合同但并未经合同管理机构审查鉴证的占1/4，也就是说，没有法律效率的无效合同几乎占到土地流转合同的近90%。还有一些地方的土地流转合同业主与农户之间的责、权、利关系都没有明确的规定，也无违约责任和保障条款，流转期限与土地第二轮承包期不一致，也没有充分考虑今后市场变化的因素。有的合同没有明确业主的生产共同费的负担主体和业主所进行的临时建筑物将来复耕费用的负担主体，有的合同甚至与现行的法律、法规、政策相违背。并且，大多数的合同在租金、生产性、公益性投入、基础设施投入、国家税费调整等重大问题上都缺乏长远考虑，留下了许多隐患。

（四）法律、法规的支撑问题

1． 土地承包经营和流转立法滞后。目前，我国农村土地流转的法律基础薄弱，土地流转带有明显的自发性、盲目性与随意性，土地纠纷日渐增多，侵权行为时有发生，造成农村土地承包关系不稳定并引起农村社会动荡。即使中国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》和《农业法》中有规定，但诸多规定过于笼统，有关内容和程序不够明确具体，缺乏操作性，导致许多地方出现有法难依的现象，同时在现行的法律法规中涉及土地流转和交易方面内容的规定还没有。因此，有必要研究出台土地流转的具体法规，使其有法可依。

2． 没有涉及土地流转的专门的法规条例，法律审批机构不够明晰。迄今为止，国家相关部门仍没有出台有关农村土地流转的法规或明确的具体政策。现阶段中国还没有一部专门针对土地流转的法律法规，各地方也没有出台相应的条例、办法来指导、规范土地流转。由于土地本身涉及到国土、农业、林业等众多职能部门，而这些部门又各有各的法律和政策，使得土地流转部门之间出现法律或政策相互制约、互相掣肘的现象。土地、荒山、水面、林地等的流转包租，需要哪些部门审批，办理何种手续才具有合法性、权威性，承包者和包租者都不清楚。

三、规范中国农村土地使用权流转的思路

（一）加快土地市场建设，明确界定流转参与主体

培育土地流转市场，必须有市场的主体和客体。作为商品流转的土地使用权是土地市场的客体，使用权进入市场，让市场机制调节土地的流转与集中；要求土地使用权转移双方的农户，是土地市场的主体，只有二者结合，才能形成土地市场。土地流转应主要在农户间进行，农户可以根据有偿转让、自愿成交的原则，在符合本身利益的前提下达成协议。经过多次频繁的市场交换，形成使用权转让价格，或称之为均衡地租。我们可以鼓励和支持工商企业进入农业产前、产中、产后领域为农民提供社会化服务，对于公司、企业大规模、长时间占用农用耕地，从事直接农业生产活动，必须制定相应的政策加以必要的限制。这样的限制使得农地流转主要是在农户之间进行，使土地交换或出卖仍然用于农业。土地交换没有农民参与会使其失去土地，土地出卖没有农民参与会使农民得不到应有收入。

（二）健全土地交易服务机构

首先，要培育和发展土地使用权流转的中介服务组织。建立土地流转中介服务组织，实行土地流转委托管理，这些中介组织提供土地市场的信息、咨询、预测、估价、评级等服务，使服务专业化、社会化，是优化土地资源配置、充分发挥土地资源优势、实现土地有序流转的有效途径。其次，要制定土地市场的交易规则，明确土地的交易程序，规范交易行为，打击非法交易。再次，要建立土地交易的监督机构，加强土地交易的申报、登记、核准、过户手续，加强合同的管理，处理纠纷。

（三）建立完善的土地流转机制

首先，要建立合理的价格形成机制。土地流转价格的形成，应主要通过市场来决定，由供求双方平等协商，共同确定。管理上要承认土地的差异性，允许不同的级差价格，逐步建立合理的价格形成机制。因此，要加强土地价格的评估工作，在充分考虑价格形成因素的基础上，对农村土地进行分等定级，科学评估，确定转让土地的基准价格和流转价格。其次，要构建良好的外部引导机制。主要措施是加强对农村土地的宏观管理，建立健全土地向规模经营发展的引导机制，严格控制农村土地“农转非”，有效防止土地碎化，稳定农地数量，提高土地质量，实现农村土地的可持续利用。建议在各级土地管理部门内部设立土地流转管理机构并赋予相应的管理职权，对土地的用途、项目、面积、价格等进行规范化管理，对土地流转过程实行监管，提高工作透明度，使农村土地使用权流转管理更趋优化、更加有效、更为合理。

（四）建立健全合同管理制度

第一，由国家统一制定和颁发土地流转合同文本，纳入合同法范畴，杜绝以往的“手写合同”、“口头合同”等不规范行为，并且在性质、基本条款、程序等方面定型化，明确规定流转的形式、数量、年限、条件及合同双方当事人的权利、义务和违约连带责任等，提高合同的规范性。第二，合同鉴证和纠纷处理。各级农业承包合同管理机关要指导流转双方签订好合同，要审查合同的真实性、合法性和有效性，对流转合同进行鉴证并监督合同的实施，提高履约率，防止虚假合同、仗权合同、侵权合同给流转双方及土地所有者造成损失，要及时调解处理合同纠纷。第三，要加强土地承包流转合同资料的档案管理，保证其不受损坏，做到专人、专柜保管，即设置专门的合同档案管理专柜和专门的管理人员，完善流转合同的立卷、归档、调阅工作，提高合同的安全性和保密性。

（五）制订法规政策，出台规范措施

首先，修改现行关于土地流转法律中的一些不合理条款。国家除大力宣传和切实执行《农村土地承包法》，还要对《农业法》、《土地管理法》中存在的不适应中国农村土地流转发展要求的条款应尽快进行修订，要把农村土地使用权流转及其相关内容纳入其中。其次，针对土地使用权的流转，制定一些专门的法律、法规。比如可以尽早制定《农村土地使用权流转法》、《农村土地使用权流转登记条例》以及《农村土地使用权流转合同管理条例》等。与之同步，还应逐步完善和强化土地流转的执法监督机制。县级以上人民政府的农村土地承包主管部门和乡镇人民政府，要切实负担起执法主体的责任，加大监管力度，真正做到有法必依、执法必严、违法必究。国土资源、劳动保障、法院等单位要积极支持和配合农村土地承包主管部门搞好执法管理工作，加强监督检查，对侵害农民合法土地权益的行为要依法查处，切实维护法律的权威性和严肃性。

参考文献：

［1］王景新.现代化进程中的农地制度及其利益格局重构［M］.北京：中国经济出版社，2005.

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［3］杨金风.人力资本对非农就业收入的影响——基于村庄内外的视角［J］.山西财经大学学报,2007，（6）.

［4］郭三德.克服农村土地流转进程中的法律障碍［J］.前沿,2003，（8）.

［5］土地流转课题组.建立农村土地使用权市场 实行流转机制的实践与创新［EB/OL］.http://www.bjic.sn.cn/hgjj/2206.htm，2002-07-26。

责任编辑：张增强

责任校对：武玲玲

On the Bottleneck and Countermeasures of Farmland Usufruct Circulation in

Building the New Socialist Countryside

Liu Yurong

（School of International Economy and Trade, Anhui University of Finance and Economics, Bengbu 233041, China）

Abstract: Now, there are many characters in China's rural farmland usufruct circulation, such as big circulation area, high proporation, variable circulation method etc. The bottleneck limiting China's farmland usufruct circulation is the imperfect of the peasants' profit guarantee and the farmland circulation market. So we must fasten the market construction of farmland usufruct circulation, perfect the farmland trade service and mechanism and develop the contract management and all kinds of coordinated law and rules.

Key words: new rural construction; farmland usufruct circulation; farmer's rights and interests