浅析中国税收流失问题及对策

余　昕

摘 要：税收流失困扰着税收。造成税收流失的原因是多方面的，既有纳税人一方的原因，也有征税者一方的原因，还有制度方面的缺陷。为此，应从立法、制度等多方面制定措施治理税收流失。

关键词：税收流失；税收征管；纳税人；征税人

中图分类号：F812.42 文献标识码： Ａ 文章编号：１００３－３８９０（２００9）01－００41-04

税收流失概念近几年被广泛使用,对税收流失概念的定义和范围的界定,是展开税收流失问题研究的基础和前提。狭义的税收流失是指在一定的社会经济条件和税收制度下，本应征收而实际未能征收的各种税收收入。它包含两方面的内容：第一，从纳税人（包括扣缴义务人）的角度，其采取各种方法、手段导致实际缴纳的税收收入小于按照税法标准规定征收的税收收入，其表现形式有偷税、抗税、骗税、隐性收入等。第二，从征税人的角度，征税部门由于各种主观、客观原因导致按照税法规定本应征收而实际未能征收的各种税收收入，其表现形式有越权减免税、吃税、包税等。广义的税收流失是一个系统的范畴，它不仅包括因为各种原因未能征收的税收收入，而且包括造成税收收入减少以及税收收入减少带来的经济影响这一系列的运动过程。

税收流失困扰着税收，也威胁着税收。税收流失的治理已成为世界性难题，并为社会各界所广泛关注。然而，无论是从深度还是广度上，对它的研究目前还比较薄弱。特别是在中国，由于对其研究起步较晚，且大多数是由税务实际部门的工作人员从自身的工作实践中进行经验总结，其探讨的理论性、系统性和科学性还有待于进一步完善，所提出的治理措施也在全面性、针对性和实用性上有一定的不足。因此，从理论和实践的结合上就这一问题展开深入研究，既是加强中国在这一领域学术研究的需要，也是指导治理税收流失实践的需要，更是落实依法治税、从严治队、规范管理、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税、提高税收征管水平的需要。

一、中国税收流失的原因分析

（一）纳税人纳税意识淡薄，是造成税收流失的直接原因

税收是政府筹措财政收入满足社会公共需要的主要手段。纳税是公民的法定义务，但在市场经济条件下，纳税人作为独立的市场利益主体，追求自身利益最大化是其本性，而尽可能地不缴税或少缴税，以减轻税收负担正是这种本性的体现，只要偷、逃税的利益大于偷逃税的成本，就会有纳税人铤而走险。

（二）现行税收制度不完善，客观上为税收流失提供了条件

中国现行税制是1994年税制改革时确立的，随着经济形势的不断变化，现行税制的许多规定已不能适应经济发展的需要。如增值税实行抵扣制度，形成生产、经营各环节彼此衔接、相互制约的机制，但对建筑安装、交通运输、邮电通信等行业，由于执行难度大而被舍掉，使增值税抵扣的“链条”中断，为纳税人偷、逃税开了方便之门；内外有别的企业所得税制对外资企业实行普遍的优惠，造成内外资企业实际税负差别很大，刺激了内资企业逃避税收；个人所得税采用分类所得税制，结果造成对工薪阶层的税收约束比较硬（因为有工薪发放环节的代扣代缴制度），而富人能够通过将大量的个人高收入放到生产成本支出里面去做账，或分散收入进行逃税，使个人所得税成为当前流失率最高的税种。另外，税收优惠过多过滥，地区间、不同经济形式间纳税人税负差异较大，这也为纳税主体规避税收负担提供了条件。

（三）税收法制存在缺陷，不利于依法治税、应收尽收

中国目前的税收法规、制度尚不健全，使依法治税缺乏有力的根据。有法不依或有法难依，税务部门执法独立性难以有效保证。如地方政府为促进本地经济发展而进行的各种越权和随意减免税，成为税收流失的重要因素；执法不严，税收处罚的刚性不够，使税收流失行为关系人自身利益预期增大，刺激税收流失。在税收执法的过程中，税务机关往往只重罚款的查补，处罚力度偏轻，尽管偷逃骗税现象屡见不鲜，但是很少有人为此付出沉重代价，客观上使纳税主体违法行为的机会风险小于机会收益，助长了纳税主体的侥幸心理；司法不健全，保障不力，税务司法保障体系没有真正建立起来，税务机关对涉税犯罪等活动没有独立的侦查、预审、检察等权力，税务司法活动基本上依靠非专业的公、检、法机关执行，这使得《税收征管法》中规定的税务机关所具有的种种检查权、行政处罚权、强制执行权等缺乏必要的保障手段而难以落实，并且由于受人员短缺、专业知识不足等的限制，税务犯罪案件立案、查处、结案的效率不高，影响了打击涉税犯罪的力度。

（四）税收征管不力，使税收流失难以有效遏制

首先，某些征管制度过于简约、粗放，给实际操作带来难度，如现行税款缴付制度，以纳税人自行申报缴纳为主，但是税务机关如何监控纳税主体的经济行为，如何保证纳税人申报的真实性却没有相应的制度与之配套。其次，征管人员素质不能完全适应新时期税收工作的要求。突出反映在“单一型”人才较多，既懂税法又懂财会和计算机技术的“复合型”人才较少。少数税务人员为了追求自身利益，以权谋私导致税收流失。最后，征管手段和技术相对落后，使税务管理效率低下，跟不上时代发展的要求。虽然现在税务系统已开始推行税收信息化管理，但尚不能充分有效地发挥税源监控、堵塞漏洞的作用，而且还未能与工商、海关、银行和企业进行联网，制约了预防税收流失功能的发挥。电子商务的出现，使得针对有形产品而制定的以属地为基础的现行税法显得力不从心，因为电子商务具有无国界性、超领土化以及数字化等特点，造成税务部门难以追踪稽核，而加密技术的运用又使本已无形化的产品和账目更加隐蔽。

（五）财政收入体系本身存在的缺陷，间接地导致了税收的流失

目前，中国的财政收入体系事实上由预算内收入、预算外收入以及体制外收入（各种摊派和非正规收费）组成。虽然每年预算外资金计算的口径有所变动，但数额巨大的预算外收入对税收收入的冲击则是不争的事实。还有一些单位和部门通过摊派、集资、收费等形式获得的体制外收入，它同预算外收入一样也对税基形成侵蚀，导致税收流失。在局部利益的驱使下，易诱发地方、部门保护主义，出现重费轻税、“藏富于民”和越权减免税等现象。地方政府受地方利益的驱使造成的税收流失较之纳税人受自身利益最大化驱使造成的税收流失危害更甚，它以政府的名义，体现的是局部利益而非个人利益，使检查、处罚的难度更大，而得利者往往心安理得，没有违法的自责心理，而且其涉及的面往往很广、金额很大。

（六）税收征管过程中信息不对称，也是造成国家税收流失的一个突出原因

首先，征税人和纳税人之间的信息不对称。纳税人受利益驱使，一般不会将自己真实的经营信息向税务机关和盘托出，而税务机关要面对成千上万税源分散、收入渠道多种多样的纳税人，以及受人员数量、素质、稽查手段等限制，无法掌握纳税人所有真实的经济情况。只能部分掌握纳税人的信息，而出现了信息不对称。其次，征税人与其管理机关之间的信息不对称。税务人员如没有足够的激励和约束机制，就可能不积极主动地去及时收集纳税信息，严格依率计征和稽查处罚，甚至有可能与纳税人一起作假，利用手中的权力谋取私利，导致税收流失，而其管理机关往往难以及时发觉。最后，上下级税务机关之间也存在着信息不对称。目前中国上下级税务机关之间的税收任务管理主要是上级机关下达指令性税收收入计划，但由于上级税务机关不能了解地方经济的完全信息和下级税务机关征税的努力程度，因而无法确定一个适当的计划征税额和对下级机关进行奖惩，下级税务机关在税收征收时就有可能为谋取地方或部门利益而有税不收，从而导致税收流失。