海南省新农村建设金融支持问题研究

摘要：社会主义新农村建设首先需解决的问题是，保证及时、高效、贯穿新农村建设全过程的资金支持。本文对近年来海南省政府及农村金融机构支持新农村建设的现状和其存在的主要问题进行剖析，提出完善新农村建设金融支持的政策建议。

关键词：新农村建设；农村金融机构；发展策略

社会主义新农村建设是党中央为统筹城乡发展，解决好“三农”问题的有效途径。如何为海南省新农村建设提供大量的建设资金，保证高效、贯穿新农村建设全过程的资金支持，是决定新农村建设能否顺利进行的关键因素。近年来，海南省农村金融机构在新农村建设中提供了大量的资金支持，对支持农村经济增长起到积极作用，同时也促进了农村金融机构自身的发展。

一、海南省新农村建设金融支持现状

海南是有着600万农民的农业省，其中绝大多数土地在农村。全省GDP的38%来自农业，海南省的经济发展离不开农村经济的发展。为充分发挥金融业支持社会主义新农村建设的重要作用，海南省政府于2008年5月下发《关于金融支持社会主义新农村建设指导意见》（琼府办〔2008〕58号），充分发挥金融业支持社会主义新农村建设的重要作用。海南省新农村建设的资金需求主要包括三个方面：农业农村基础设施建设，主要由政府引导投资；产业开发资金，主要来源于金融机构贷款；村庄连接城镇之间的公共服务建设。

（一）农村地区金融机构不断发展。近年来，海南省金融主管部门积极引导各家银行下沉金融服务网点，提高县域农村金融服务水平，大力改善县域网点环境，截至2015年末，全省共有10大类68家银行业金融机构。此外，全省有18家村镇银行，成为全国第一批实现村镇银行市县全覆盖的省份。全省已批设小额贷款公司51家，覆盖7个市县。至此，海南省已形成政策性金融、商业性金融、合作金融、邮政金融、新型农村金融机构等“五位一体”的农村金融支持体系，增强了全省金融机构服务“三农”的能力。农村金融机构的拓展，为农村特别是贫困地区提供了更加完善的金融服务，成为沟通城乡的主要桥梁。

（二）小额信贷业务不断发展创新。自2007年首个小额信贷在琼中县试点以来，海南省小额信贷运作模式逐渐完善，小额信贷产品趋于多样化。目前，已形成以海南省农村信用社、农村商业银行、农业银行、邮储银行为主，政府提供的扶贫专项为辅的农村小额信贷体系。同时，国家助学贷款、农户小额信用贷款、农户扶贫贴息贷款、农户联保贷款等多样化小额信贷产品的开发，也为农村提供更多的融资渠道。

为提升普惠金融覆盖率，引导银行金融机构增加“三农”信贷投放，海南省从2010—2016年连续七年，对金融机构发放的符合条件的农民小额贷款给予财政贴息。小额信贷已经成为海南省农户的重要融资渠道，同时也吸引和调动了更多的民间资本投入到贫困地区。作为本省地方金融企业的海南省农村信用社，通过金融服务创新，成功开启“一小通”小额信贷支农模式，有效打通农民增收的通道，实现农民致富和自身发展双赢。受惠于省农信社小额贷款的农户有60多万户，占海南全省农户总数的一半以上。据统计，省农信社小额贷款对海南农民增收的贡献率超过了20%。

（三）针对农村地区的普惠型金融产品层出不穷。近年来，海南省主要涉农商业银行开发了多个针对海南农村地区的普惠型金融产品。农行海南省分行采用信用村模式、专业合作社模式、农户小额贷款推荐人模式、专业担保公司模式、农业产业链农户贷款等模式，为农户发放贷款；省联社开发“一小通”循环贷款，向符合要求的借款人发放无抵质押担保50万元以下小额循环贷款，优质客户可以实现24小时放贷，提高贷款效率；邮储银行发行“绿卡通”福农卡，除具有普通借记卡的基础金融功能外，还向持卡人提供农村社保医保身份识别及费用代缴代付、农村公用事业代收付、财政补贴代发、涉农特惠商户消费优惠等多种特色服务。

（四）农村保险覆盖面不断扩大，农业保险创新活跃。作为支农惠农的重要金融工具，农业保险已成为海南省农业灾后恢复生产的重要保障。 2015年，海南省由政府财政提供保费补贴的政策性农业保险正式实施险种共15个（中央补贴险种7个、省级财政补贴险种8个），其中农房保险在文昌、澄迈、万宁3个市县试点，其他14个险种在全省推广。

同时，鼓励有条件的市县按“低保障，广覆盖”原则，选择有本省特色、存量规模大且稳定、对促进“三农”发展有重要意义的大宗农作物作为试点，探索地方特色险种，省或市县财政给予适当支持。如2015年11月，陵水县圣女果种植保险在光坡镇落地，这是我国首例圣女果种植保险，保险费由陵水县财政补贴80%，参保农户仅需自缴保费的20%，并于2016年2月4日完成首笔赔案的赔款支付。

（五）地方政府加大对农村金融机构的资金支持和政策优惠。一是从2010年起，安排农民小额贷款贴息资金，对符合政策的农民小额贷款按不低于5%的利率贴息，对经办金融机构按当年新发放农民小额贷款金额的2%给予风险补偿和奖励。二是从2011年起，财政部将海南省纳入农村金融机构定向费用补贴试点省份。财政部门对年度贷款平均余额同比增长，存贷比高于50%且涉农贷款和小微企业贷款占比高于70%的村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等3类金融机构，按当年贷款平均余额的2%给予补贴。三是从2013年起，将农业保险列入为民办实事十大事项之一，对各险种给予60%—100%的财政补贴，对保费年增长7%的保险机构给予奖励，对在乡镇设立分支机构每个给予2万元的奖励。四是从2014年起，财政部将海南省纳入财政县域金融机构涉农贷款增量奖励试点省份。财政部门对年度涉农贷款平均余额增长幅度超过一定比例，且贷款质量符合规定条件的位于县及县以下区域的金融机构，给予一定额度的奖励。海南银监局将涉农贷款工作任务完成情况与其市场准入挂钩，对涉农贷款投放持续增长的机构，在市场准入等方面给予倾斜，引导辖内机构将信贷资源向“三农”倾斜，加大对农产品、农田水利等领域投放。这一系列的资金支持以及政策上的优惠，在一定程度上弥补了市场配置机制的不足，有效调动了相关金融机构支农的积极性。

（六）改善农村基层金融服务环境。海南省金融管理机构引导机构下沉服务网点和基础金融服务，加大对县域农村金融网点投入，大力改善网点环境，增强农村金融机构服务供给能力。目前，海南省有县域金融机构网点868家，占全省金融机构网点的61%，实现202个乡镇金融机构物理网点全覆盖和2569个行政村金融服务全覆盖，有力地推进了农村地区普惠金融发展。截至2015年末，海南省农行、农信社和邮储银行等3家涉农金融机构的538个营业网点和18家村镇银行，均加入了人民银行跨境支付清算系统，基本实现银行网点跨行支付全省乡镇全覆盖。推出农民工银行卡特色服务、银行卡助农取款服务和银行卡惠农支付服务，农信社373个营业网点全部开通农民工银行卡特色服务，农行、农信社和邮储银行共布设银行卡助农取款点6453家，覆盖所有行政村。

（七）继续深化农村金融改革创新。

2014年7月4日，印发《关于转发海南省农村金融综合改革试点方案的通知》（琼府办[2014]84号），在文昌市、澄迈县开展农村金融综合改革试点，主要任务包括健全金融组织体系、创新金融服务方式、完善金融基础设施建设、建立风险分担机制和构建政策支持体系等五个方面的内容。实施农村金改试点后，文昌市的农村金融支付工具配置不断优化，已实现ATM机所有乡镇全覆盖，POS（EPOS）机所有自然村全覆盖，第一批76个金融服务站挂牌运营，完成了44.3万农村人口的基本信息采集工作。在人行海口中心支行和金融办的积极争取下，东方、屯昌、文昌获得全国农村承包土地经营权抵押贷款试点资格，文昌、琼中获得全国农民住房财产权抵押贷款试点资格，为海南农民贷款拓宽新的融资渠道。

二、海南省新农村建设金融支持存在的主要问题

（一）政策支持不足，优惠政策匹配不够细化。与农村金融相关的配套政策措施还不完善，在农村金融基础设施建设、税收优惠、农业保险补贴等扶持政策上仍然支持不足，力度不够。与农村金融发展相联系的土地制度改革、投资环境、司法环境、信用环境建设等未到位，农村金融生态环境亟待改善。

优惠政策匹配不够细化，各市县对农民小额贷款贴息政策的理解和推进力度不一致，有的市县贴息推进的力度比较大，在贴息利率、贴息广度、贴息覆盖率、预拨机制等方面比省里的政策更惠农；有的市县则政策落实不到位，贴息推进相对迟滞。

（二）农户贷款风险难控，导致金融支农的内生动力不足。近年来，海南省各商业银行加大了支农投入，但是涉农贷款比重仍然较低。信贷资金有偿、有期、有息的本质要求，决定贷款发放必须以有效防控风险为重要前提。目前海南省农村综合改革还刚刚起步，仅在两个市县进行试点单位工作，全省还缺乏相应的农村产权确权、登记、抵押、交易机制，存在产权归属不清、变现难、处理费用高，或处理价值抵偿所欠本息不足等问题，整体的农村综合产权抵押贷款规模发展较迟缓，交易量小。金融机构从风险层面考虑，存在“慎贷”、“惜贷”现象，额度上也往往难以达到农户的需求。商业金融的趋利性，导致金融支农的内生动力不足。

海南省地方政策性或中小企业担保机构受担保资金额度小、缺乏担保风险补偿机制等制约，对农村企业贷款担保力度很弱，目前针对农户贷款提供担保的担保机构几乎没有。

（三）农业保险覆盖面小，商业保险公司独立开办农业保险的积极性不高。在广大农村，农业生产仍然是“靠天吃饭”，虽然政府大力推动农业保险，但多数险种投保率仍然很低，最低的甚至不到2%，商业性保险更鲜有介入。海南每年因自然灾害所造成的直接经济损失共数百亿元，其中农业损失占绝大部分。据统计，2015年海南财产险市场实现保费收入44.28亿元，而农险保费收入仅为3.6亿元，保险防灾防损作用显然未得到应有发挥。由于大灾风险多层次的分散机制不健全，现有的政府农业保险巨灾风险准备金机制的作用尚未得到充分的发挥，一定程度上影响了农业保险的可持续发展。

（四）农村地区金融服务不到位。现阶段，海南省农村地区近60%的农户从事种植、养殖等，而现有农村金融服务不到位，对于农户的贷款仍以小额信贷为主。有些农业项目必须有一个较长的生产周期，例如农村水产养殖业、畜牧养殖业、林果种植业，大多在半年以上，一些非生产传统种养业生产周期超过一年甚至更长，目前的贷款期限与当地经济发展不适应，并且受自然、政策、技术、市场等因素影响，小额信贷在支持“三农”中不可避免地出现沉淀，形成不良贷款。加上海南农村地区地域广阔，部分偏远农村地区缺乏设立物理网点及自助终端的电信通讯条件，金融服务基础设施建设严重缺乏。大多市县行政村一级的金融服务尚未实现全覆盖，以现有的网点分布、服务渠道、管理能力等条件，金融服务能力有限。

三、完善新农村建设金融支持的政策建议

（一）完善组织体系，丰富农村金融服务主体。目前农村金融服务仍是海南省金融体系的薄弱环节，要通过正在进行的农村综合金融改革，初步形成业态丰富、竞争适度、功能互补、布局合理的现代农村金融组织体系，进而从根本上解决农村金融供给不足的问题。

主要措施包括：一是加快海南农村综合金融改革工作，完善金融支持政策。贯彻落实好人民银行、银监会各项支农支小贷款差异化监管政策，积极运用支小支农再贷款、再贴现政策工具。运用财政资金杠杆，加强财政与金融配套联动，按照“政府引导、市场运作”原则，整合运用，充分发挥金融业发展资金、资本市场发展资金、中小企业发展资金、农民小额贷款贴息、农业保险补贴等专项资金作用，注重向普惠金融、创新型金融、互联网金融倾斜，对金融新主体、新业态、新模式进行重点奖励。通过政府引导，吸引金融资本、工商资本、民间资本投入现代农业发展和新农村建设。

二是完善政府主导、实体承贷、财政性资金与政策性信贷资金合力支持基础设施建设的运作模式。探索开发性金融支持贫困地区基础设施建设和新农村建设，从危房改造、村容村貌改建、基础设施建设到养殖设施提供金融支持，增强农村发展后劲。

三是加快改制组建各市县农村商业银行进程，支持民间资本参与发起设立村镇银行，支持创建农村资金互助合作社。引导小额贷款公司、网贷机构、农民资金互助组织，加大涉农投入。

四是组建政府全资或绝对控股的省级农业担保机构，专注于服务“三农”领域的信贷担保。以此为基础，打造服务功能齐全、覆盖全省的农业信贷担保体系，有效缓解农业发展中的“融资难”、“融资贵”问题。继续完善“担保机构+企业+银行”的联动担保机制，鼓励通过再担保、联合担保及担保与保险结合等多种方式，加大担保机构的融资力度。进一步加大对融资担保性担保公司的政策扶持力度，尽快出台贷款担保风险准备金管理办法，帮助担保机构减轻“三农”融资担保代偿压力。建立政府全资或控股的再担保机构，支持鼓励各市县成立农业担保公司，为农民小额贷款提供抵押担保，支持海南省融资担保企业做大做强。

五是积极鼓励保险公司完善农村保险服务网络，进一步提高农村地区保险密度和深度。支持、鼓励和引导保险机构在农村地区设立分支机构，扩大业务覆盖面；鼓励保险机构建立健全乡、村两级保险服务体系；鼓励保险机构建立健全针对贫困农户的保险保障体系，全面推进贫困地区人身和财产保险业务，缓解因病致贫、因灾返贫等问题。 同时加强宣传引导，不断提高农民投保意识，合理引导、扩大政策性保险的参保范围，进一步发挥保险对农村地区经济结构调整和转型升级的积极作用。

（二）创新推进产权制度改革，激发农村生产活力。要尽快在全省各市县全面推进农村各类产权的确权登记颁证工作，注重引导农民依法、自愿、有偿将土地向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，提高生产集约化程度；要建立和完善农村产权交易市场，为全省农村产权管理提供制度保障；通过政府融资平台作为主体，发行涉农小微企业增信集合债券，商业银行作为小微企业扶持债券的主承销商，所获得的资金可全部委托银行以委托贷款形式发放给农村地区的小微企业，以此增加农村地区涉农小微企业资金供给。

四、新农村建设中海南农村金融机构发展策略

（一）发挥商业银行新农村建设的主力军作用。一是充分发挥海南省农行、农信社和邮储银行等3家涉农商业银行的主力军作用。不断创新金融支持“三农”和扶贫服务模式和产品，抓好特色农业产业化龙头企业、特色资源和优势主导产业、新型城镇化项目、县域旅游、新型农业经营主体等5个重点金融支持方向，推进海南特色产业良性发展，带动农户走上致富路。二是商业银行要针对特色农业产业化龙头企业的需求，积极关注涉农龙头企业及其上下游企业。 借助龙头企业产业链条模式，以订单生产、劳动就业等多种形式带动贫困地区农户增收。通过“政府增信”模式，解决各县当地特色产业融资难、融资贵问题。三是大力拓宽电子渠道等举措，让更多农户实现贷款不出镇、还款不出村，确保农民普惠金融上的便捷性得到实现，打通普惠金融“最后一公里”。在加大农村金融其他支付渠道建设的同时，以客户为中心，及时进行电子银行产品的体验与创新，特别是手机银行的推广和改进工作。

（二） 强化政策性银行支农力度。海南农村发展银行要从以下几方面加强支农力度：一是主动对接海南“多规合一”、海洋强省、生态立省、扶贫攻坚等战略部署，主动对接重点领域、重点项目。综合运用“投+贷”融资模式，用好区域性和专项抵押补充贷款（PSL）政策，加大支持重点领域、重点项目建设。二是充分运用信贷优势领域，加大对重大水利建设及棚户区改造、农村路网、整体城镇化、改善农村人居环境、综合地下管廊、海绵城市、“五网”建设、旅游扶贫等主流业务和“投贷结合”项目支持力度。三是承接易地扶贫、改善人居环境、农村路网、水利等专项特惠信贷产品，发挥基础扶贫的战略支撑作用。四是着力服务国家粮食安全。将支持粮油收储作为农发行履责政策性的一项重大任务，做好粮油购销储信贷资金的供应和管理，服务海岛粮食安全建设。五是支持增储、仓储设施建设，支持南繁育种基地建设。六是着力服务农业现代化。用好农村土地流转等信贷产品，积极支持高标准农田项目和南繁育种基地建设。助推海南热带果蔬、海洋产业、橡胶产业等热带特色农业和生态旅游产业发展，以及农副产品市场、现代物流、冷库等基础设施建设。

（三）深耕农村保险市场，探索地方特色农业保险。一是加快网点铺设，升级服务手段。保险企业要加快“线上+线下”的网点铺设进度，在线下网点持续提升服务门店覆盖率，为当地居民提供优质的柜面服务；线上利用“互联网+”新模式推进远程服务点的建设，有效解决县域和农村地域广阔、居民居住分散，实体门店难以全面覆盖的难点，让偏远地区也能享受到统一、优质的金融保险服务。二是优化产品体系。开发设计低、中、高档缴费和保障水平的产品，以满足不同经济条件农村客户对缴费水平和保障深度的选择。提供针对意外、医疗、重疾、教育、养老等不同需求层面的多样化产品，灵活满足农村客户不同偏好的风险保障需求。针对特定重点人群订制差异化产品，定向解决保障需求，如针对外出务工人员和留守儿童保障需求开发的保险产品，以此弥补针对县域及农村市场专属产品的产品线空白。三是创新服务模式。优化农村保险购买流程，引导客户服务式营销，按需提供专业化售前、售中服务。提供更灵活、更便捷的售后服务。利用保单贷款等服务，灵活便捷地解决农村客户资金周转需求。同时，依托保险公司运营平台，为县域及农村客户带去更综合的服务，成为客户的生活助手。

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（作者单位：海南省广播电视大学）

责任编辑：欣文