完善非公有制企业税收政策研究

肖太寿

摘 要：在国家有关税收政策的推动下，中国非公有制企业在30年来的改革开放中取得了长足的发展，为解决社会就业，积累社会财富做出了重要的贡献。中国现行非公有制企业税收政策中存在着许多问题，如税负不公、税收优惠政策不统一、力度不够及滥用“核定征收”等现象。今后，应从公平税负，建立促进非公有制企业发展的税收政策体系；加大税收优惠力度，强化政策导向；完善发展中小企业的税收政策等方面着手，保护非公有制企业的合法权益。

关键词：非公有制企业；合法权益；税收政策

中图分类号：F810.422 文献标识码： Ａ 文章编号：１００３－３８９０（２００9）01－００35-06

党的“十五大”报告中明确指出：“非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分”，党的“十六大”更是强调：“必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展。个体、私营等各种形式的非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，对充分调动社会各方面的积极性、加快生产力发展具有重要作用。”党的“十五大”和“十六大”的论断对非公有制企业的法律地位给予了充分的肯定，这说明我国政府对非公有制企业合法权益保护的重视。为了切实保护非公有制企业的合法权益，2005年2月19日，国务院发布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，其中提出了36条促进非公有制经济发展的意见。但这些意见主要是停留在粗线条的层面上，为保护非公有制企业合法权益提供了一种思路和框架，但没有具体的详细的实施方案。那么，在众多如何有效保护非公有制企业合法权益的措施当中，最有效的政策什么？基于公平税负是税收立法的基本原则，当前在非公有制企业所适用的税收政策中，存在不少缺失公平税负的现象，笔者认为改善税收政策是保护非公有制企业合法权益的根本措施。

一、我国非公有制企业发展现状分析

近年来，我国非公有制经济发展迅速，已经成为国民经济的重要组成部分。截至２００７年６月底，我国私营企业已超过５５０万家，占全国法人企业总数的８０％以上，加上２ ６２１万个体工商户，成为企业群体的主要构成部分。目前，私营企业和个体工商户吸纳就业总数占全国城镇全部就业人数的７０％以上和新增就业的９０％以上，成为就业人口的主要安置渠道。２００７年１月—９月，私营企业税收达３ ４８７．３亿元，占全国企业税收总额的９．４％，成为国家税收的重要稳定来源，而且私营企业占绝对多数的中小企业提供了大约７０％的技术创新、６５％的发明专利和８０％以上的新产品，成为自主创新的主要研发阵地。在非公有制企业大量产生和快速发展的过程中，涌现出众多国内外著名大企业，业已成为产业或行业发展的排头兵、名牌产品的创立者、地方经济腾飞的领头雁。①从非公有制企业发展的现状来看，我国非公有制企业取得了蓬勃的发展，在增加国家财政收入、缓解劳动就业压力方面起着重要的作用。因此，对非公有制企业合法权益进行保护是各级党和政府不可推卸的政治责任。

二、保护非公有制企业合法权益的相关税收政策

（一）为实现各种所有制企业“公平税负”目标的有关政策精神

我国在保护非公有制企业合法权益税收政策方面，主要是沿着实现公有制企业和非公有制企业“公平税负”的这条主线而展开的。1985年9月23日，中国共产党全国代表大会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》，其中提出公平税负和鼓励竞争。1987年10月25日，中共中央时任代总书记的赵紫阳在中国共产党第十三次全国代表大会上所作的报告中提出了公平税负、促进竞争的原则。1994年，我国进行了税制改革，统一了不同所有制的内资企业的所得税，但是，在一些具体税收政策上，不同所有制的内资企业仍然存在一些明显的差别。因此，非公有制企业要求公平税负的呼声逐渐引起各方面的重视。

2000年10月，中国共产党第十五届中央委员会第五次全体会议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，其中提出要为各类企业发展创造平等竞争的环境。

2002年11月8日，时任中共中央总书记江泽民在中国共产党第十六次全国代表大会上所作的报告中提出：在税收等方面采取措施，实现公平竞争。

2003年10月14日，中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其中提出：非公有制企业在税收等方面与其他企业享受同等待遇。

2005年2月19日，国务院发布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，其中提出：在财税政策等方面，对非公有制企业与其他所有制企业一视同仁。

2006年3月，第十届全国人民代表大会第四次会议批准《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，提出进一步消除制约非公有制经济发展的体制性障碍和政策性因素。

2007年10月15日，十七大报告提出：形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局。破除体制障碍，促进个体、私营经济和中小企业发展。

2008年11月5日—7日，由中国民主建国会(以下简称民建)中央委员会、中华全国工商业联合会、国家发展和改革委员会和重庆市人民政府主办的第五届《中国非公有制经济论坛》在重庆召开。该论坛的主要论题之一，是“公平税费负担，促进非公有制经济健康持续发展”。

2008年1月1号实行的新《企业所得税法》及其后来通过的本法的实施条例，实现了内资企业所得税与外资企业所得税的合并，非公有制企业与公有制企业的所得税差别已经全部消除。

（二）保护非公有制企业合法权益现有的税收政策

为推进非公有制企业合法权益的保护进程，我国制定了相关的税收优惠政策，在某种程度上，促进非公有制经济的发展，维护了非公有制企业一定的合法权益。

1. 促进下岗失业人员再就业税收优惠政策。（1）对新办的服务性企业，当年新招用的下岗失业人员达到职工总数30%以上（含30%），并与其签定3年以上期限劳动合同的，经劳动保障部门认定，税务机关审核，3年内免征企业所得税。不足这个比例的可按计算的减征比例减征企业所得税。（2）对新办的商贸企业（从事批发、批零兼营以及其他非零售业务的商贸企业除外），当年新招用下岗失业人员达到职工总数30%以上（含30%），并与其签订3年以上期限劳动合同的，经劳动保障部门认定，税务机关审核，3年内免征企业所得税或者减征企业所得税。（3）关于就业再就业的其他税收优惠政策②。对商贸企业、服务型企业（除广告业、房屋中介、典当、桑拿、按摩、氧吧外）、劳动就业服务企业中的加工型企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体，新招用下岗失业人员，按实际招用人数予以定额依次扣减营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税，定额标准为每人每年4 000元，各省级政府可上下浮动20%。一般都上浮到4 800元。对下岗失业人员从事个体经营（除建筑业、娱乐业及销售不动产、转让土地使用权、广告业、房屋中介、桑拿、按摩、网吧、氧吧外）的，按每户每年8 000元为限依次扣减其当年应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税。以上税收政策的审批期限从2006年1月1日至2008年12月31日止，若2008年12月31日审批，可享受税收优惠政策至2011年12月31日止。此外，对从事个体经营的下岗失业人员，自2006年1月1日起至2008年12月31日，免交税务登记证工本费；对高校毕业生毕业2年内从事个体经营，免交3年税务登记证工本费。

2. 军队转业干部自主择业的税收优惠政策。对安置自主择业的军队转业干部就业而开办的企业，自主择业的军队转业干部占企业总人数60%（含60%）以上的，经批准，自领取税务登记证之日起，3年内免征企业所得税。

3. 设备投资的税收优惠政策。非公有企业投资于符合国家环境保护、节能节水、安全生产专用设备的投资额，可以按照该专用设备投资额的10%可以在企业当年的应纳税额中抵免；当年不足抵免的，可以在以后5个纳税年度接转抵免。③

4. 小型微利企业的税收优惠政策④。符合条件的小型微利企业，减按20%的税率征收企业所得税。符合条件的微利企业是指从事国家非限制和禁止行业，并符合下列条件的企业：一是工业企业，年度应纳税所得额不超过30万，从业人数不超过100人，资产总额不超过3 000万元；二是其他企业，年度应纳税所得额不超过30万，从业人数不超过80人，资产总额不超过1 000万元。

5. 鼓励非公有制企业参与社会公益事业。非公有制企业通过非营利的社会团体和国家机关向公益性青少年活动场所、福利性、非营利性的老年服务机构、农村义务教育、红十字事业的捐赠，在计算缴纳企业所得税时准予全额扣除。

6. 鼓励非公有制企业进行研究开发的优惠政策⑤。非公有制企业开发新产品、新技术、新工艺所发生的研究开发经费，符合规定条件的，其支出可以在计算应纳税所得额时加计扣除。即企业开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用，未形成无形资产计入当期损益的，在按照规定据实扣除的基础上，按照研究开发费用的50%加计扣除；形成无形资产的，按照无形资产成本的150%摊销。

7. 鼓励非公有制企业为职工办理社会保障。非公有制企业为全体雇员按国家规定向劳动社会保障部门或其指定机构缴纳的基本养老保险费、基本医疗保险费、基本失业保险费、残疾人就业保障金及按国家规定为特殊工种职工支付的法定人身安全保险，可以在税前扣除。

8. 对综合利用资源进行生产的税收优惠政策⑥。非公有制企业综合利用资源，生产符合国家产业政策的产品所取得的收入，可以在计算应纳税所得额时减计收入。即非公有制企业以《资源综合利用企业所得税优惠目录》规定的资源作为主要原材料，生产国家非禁止和限制并符合国家和行业标准的产品取得的收入，减按90%计入收入总额。

9. 非公有制企业承担债务式合并的规定。如被合并企业的资产与负债基本相等，即净资产几乎为0，合并企业以承担被合并企业全部债务的方式实现吸收合并，不视为被合并企业按公允价值转让、处置全部资产，不计算资产的转让所得。

10. 提高个体工商户、个人独资企业和合伙企业个人所得税税前扣除标准⑦。2008年6月3日财政部、国家税务总局发出《关于调整个体工商户个人独资企业和合伙企业个人所得税税前扣除标准有关问题的通知》（财税［2008］65号），对个体工商户、个人独资企业和个人合伙企业在计算缴纳个人所得税时，其税前费用扣除标准由原来的每月1 600元提高到2 000元；在税前扣除的职工教育经费是工资薪金总额的2.5%，比以前的规定提高了1个百分点；业务宣传费和广告费的税前扣除标准不超过当年销售或营业收入的15%，比原来提高了13个百分点；业务招待费的税前标准也比原来的规定标准有所提高。

11. 取消“两费”，切实为非公有制企业减负⑧。根据新形势新任务的要求，经国务院批准，财政部、国家发改委、国家工商总局三部门于2008年8月21日下发了《关于停止征收个体工商户管理费和集贸市场管理费有关问题的通知》，明确要求停止征收“两费”，这既有利于减轻个体工商户和私营企业负担，促进个体、私营等非公有制经济持续健康发展，又有利于加强和改进工商行政管理工作，强化市场监管执法，更好地服务经济社会协调发展。

三、非公有制企业现行税收政策中存在的问题⑨

尽管到目前为止国家先后出台了不少关于促进非公有制企业的税收优惠政策，但是，从执行的效果和过程来看，非公有制企业与公有制企业仍然存在不少问题，特别是“税负不公”的问题依然没有得到很好的解决。其主要存在以下问题：

（一）“税负不公”依然存在，在流转税和企业所得税税收政策法律制度上不统一，税收优惠政策不统一

1. 现行增值税制把纳税人分为一般纳税人和小规模纳税人两类。非公有制企业大都被划分为小规模纳税人，其增值税税率工业企业为6%，商业企业为4%，一般纳税人平均负担率商业在2%左右，工业（除个别高利润行业外）在4%左右，其实际税负远高于一般纳税人；同时，现行增值税制中对非公有制中小企业存在某些歧视和限制。如小规模纳税人的征税规定：进项税额不允许抵扣，也不得使用增值税专用发票；经营上必须开具发票的，要到税务机关申请代开，而且只能按“征收率”填开应纳税额，有失公允，影响非公有经济中小企业的正常经营活动；增值税实行生产型增值税，固定资产进项税额不能抵扣，使企业的再生产能力受到影响，不利于企业投资和技术进步。

2. 在增值税、营业税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税等方面，非公有制经济还面临着一些税负不够公平的问题。例如，个体工商户、个人独资企业和合伙企业适用的个人所得税最高税率为35%，比企业所得税法规定的25%的基本税率高出10个百分点，比符合条件的小型微利企业适用的20%的优惠税率高出15个百分点，比符合条件的高新技术企业适用的15%的优惠税率高出20个百分点。这些问题都有待于通过税制改革和税收政策的调整逐步解决。

3. 从其他小税种及基金、费来看，“三资”企业免交城建税、教育费附加、城镇垃圾处理费等地方小税及基金、费，非公有制企业没有享受这一政策。

（二）税收优惠手段单一，力度不够

1. 我国有关非公有制经济企业的税收优惠规定主要局限于税收减免和优惠税率两种方式，与外资企业的加速折旧、税收抵免、再投资退税、延期纳税等优惠手段相比，显得政策手段单一，不利于刺激投资政策调控目标的实现。

2. 从现行对非公有制经济企业的税收减免规定看，都是从投产之日起减免所得税。而企业在开办初期，由于费用较高，市场占有率低，收入不稳定，必然导致盈利能力较低，所得税优惠的力度小。

3. 分经济性质制定税收政策，存在对非公有制经济企业的歧视。如技术开发费税前列支只限于国有、集体企业，工效挂钩优惠只限于国有和国有控股的工商企业、经财政部、国家税务总局同意的改组改制为股份制的金融保险企业，而非公有制经济企业却享受不到同等待遇。

4. 折旧年限规定过严。内资企业可实行加速折旧的固定资产范围过窄，特别是许多非公有制经济企业机器设备超负荷运转，磨损很快，需要更新，由于费用列支不予照顾，加重了税收负担。税负的不合理造成民间投资的税收负担较重。

5. 就业税收优惠政策的覆盖对象窄。现行税收优惠政策主要是给予下岗职工、残疾人、退伍军人就业或创业的税收政策。对一些重要的就业群体，如自行创业的当代大学生以及其他弱势群体，没有具体的就业扶持税收政策。

（三）在税收征管方面，存在滥用“核定征收”的现象

税收征管法规定，纳税人不设置账簿或账目混乱或申报的计税依据明显偏低的，税务机关有权采用“核定征收”的办法。但有些基层税务机关往往对非公有制企业不管是否设置账簿，不管财务核算是否健全，都采用“核定征收”，扩大了“核定征收”的范围；同时《企业所得税核定管理办法》制定的“应税所得率”，工业、商业为7%~20%，交通运输业、建筑业为10%~20%，餐饮服务业10%~25%，其他行业10%~30%，这明显偏高，不符合非公有制企业利润率低的实际，有的甚至不管有无利润，一律按核定的征收率征收所得税，加重了非公有制经济企业的税收负担，影响了企业的发展。

四、改善税收政策，保护非公有制企业合法权益的几点建议

给予税收优惠是各国政府普遍采用的促进非公有制企业发展的手段，可有力地帮助非公有制企业跨越资金“瓶颈”障碍。扶持非公有制企业发展的税收政策的最终目的是促进整个社会经济效率提高，实现社会公平和正义。因此，改善税收政策，促进非公有制企业的发展是我国当前的一项紧迫任务。

（一）公平税负，建立促进非公有制企业发展的税收政策体系⑩

1. 进一步调整和完善增值税政策。其一，取消增值税一般纳税人以应税销售额作为认定标准的规定，改之以财务会计管理是否健全为标准。企业不分大小和类型，只要有固定经营场所、财务制度健全、能够提供准确的会计核算资料，遵守增值税专用发票管理制度，没有偷税行为，都可按一般纳税人对待。其二，调低小规模纳税人的征收率。应将商业小规模纳税人征收率进一步调低为3%（商业一般纳税人实际税负约为2%左右）；工业小规模纳税人征收率调低为4%。其三，逐步将生产型增值税改为消费型增值税，以鼓励企业投资，加快技术进步。这可以在高新技术企业率先实行，刺激其进行投资扩张的欲望。

2. 实行多种形式的税收优惠方式。在内外资企业所得税“两税合一”的基础上，实行超额累进税率，设置含有低税率的多档税率，降低年所得额50万元以下的中小企业的所得税税率，以体现对非公有制企业的照顾；取消按所有制性质和经济性质制定的税收政策优惠，给予非公有制经济企业利润再投资以税收优惠，延长中小企业减免所得税的期限，提高捐赠等的扣除标准，扩大固定资产加速折旧范围；将针对下岗职工、复员军人、大学生的创业优惠政策——特惠制改为针对一般创业人员的普惠制；降低个人所得税的边际税率；对农村二、三产业的发展，给予更多的税收优惠。

（二）加大税收优惠力度，强化政策导向

目前，我国与非公有制企业相关的税收政策很少具有产业政策导向功能。今后应进一步正确地引导非公有制企业的发展和产业结构调整的方向。笔者认为，其主要调整方向为：

1. 对于高科技企业、环保性企业、信息产业和出口创汇企业适当减免税额，重点扶持，鼓励发展，使非公有制企业成为技术创新和产业升级的重要力量。

2. 对城市公用事业、市政建设采取鼓励性政策，利用税收优惠政策，鼓励非公有制经济向这些行业进行投资，使非公有制经济参与到城市的经营中。

3. 对于污染环境、技术落后、产品供大于求的产品和行业通过增税进行限制，淘汰落后的技术和设备，促进企业向发展前景好的产业投资。

4. 鼓励个体、私营企业扩大投资。个体、私营企业自有资金有限，经营规模小，投资面临的风险更大，因此促进个体、私营经济发展要求建立一种风险分担机制。可考虑设计以下政策措施：（１）投资损失扣除。现行税法规定，被投资企业发生的经营亏损，投资方企业不得调整减低其投资成本，也不得确认投资损失。这样规定不利于私营企业对外投资，建议允许私营企业扣除从受资公司分摊的损失，但扣除数额不能超过投资帐面价值，从而降低私营企业的投资风险。（２）附加折旧。对中小私营企业购置的共同使用的机械设备给予一定比例如20％的附加折旧，即允许中小私营企业对共同使用的机械设备以所购价款的120％作为计提折旧的基数。（３）再投资退税。可参照外商投资企业的外商投资者的再投资退税政策进行操作。（４）投资准备金的税前扣除。即私营企业在提取投资减值准备金时，可允许按提取数的50％在税前扣除；待冲销准备金时，再将冲销额的50％计入应纳税所得额，从而体现政府与私营企业共担投资风险的原则。

（三）完善中小企业的税收政策

对中小企业给予税收上的减免优惠是世界各国扶持和保护其发展的通常做法。我国目前虽然有一些对中小企业优惠的税收政策，但扶持力度不足，范围较窄，也不够规范化和系统化。因此，借鉴国外先进经验，建立我国中小企业的税收支持体系乃是当务之急。我国当前对中小企业的税收政策应做以下改革和完善：

1. 继续大幅降低中小企业所得税税率。在当前中小企业外部融资困难的条件下，主要应依赖其内部融资，而提高内部融资能力的重要途径就是增强内部积累。为此，我国应大幅度降低中小企业所得税率。加拿大等发达国家中小企业的所得税率一般不及大企业的一半，而我国对中小企业的减免力度及远小于这一水平。根据我国国情，对中小企业，尤其是高科技型中小企业，利润没有达到一定额度的，可考虑只实行7.5%或15%的优惠税率。

2. 完善科技开发税收优惠政策。技术创新是企业发展的支撑。对极富创新精神而又缺乏资金的中小企业给予一定的税收优惠，无疑能极大地激发中小企业进行技术更新和技术改造的积极性。政府应从政策上予以引导，为中小企业，尤其是高新企业创造一个宽松的税收环境。在税收优惠政策激励下，中小企业对科技的投入能够带动其迅速发展壮大，进而成为经济中最有活力的部分。为鼓励中小企业科技开发，近期内可制定对企业税后利润用于再投资的部分予以退税的政策。也可参照加拿大的做法，对于特别小的企业的科技投入给予更深层次的优惠措施。此外，对于中小企业在技术开发经费方面的支出，引进科技人才方面的支出也可适当给予税收优惠。

3. 研究为科技型中小企业服务的税收政策。一是对于向中小型科技企业提供贷款的金融机构和提供担保、再担保的机构，给予一定的税收优惠政策。二是实行鼓励风险投资的税收政策。对风险投资行业的税收优惠，可比照高新技术企业适用税收优惠政策来执行。风险投资企业参股高新技术企业占全部投资额一定比例的，应视同于高新技术企业，享受高新技术企业的税收政策。风险投资企业投资于高新技术企业，其分得的税后利润再投资于本企业或创办新的高新技术企业时，可实行投资退税政策。

注释：

①中国经济时报：www.stockstar.com2007年11月19日。

②参见《关于下岗失业人员再就业有关税收政策问题的通知》。

③参见《企业所得税法实施条例》第一百条及《企业所得税法》第三十四条的规定。

④参见《企业所得税法实施条例》第九十二条及《企业所得税法》第二十八条的规定。

⑤参见《企业所得税法实施条例》第九十五条及《企业所得税法》第三十条的规定。

⑥参见《企业所得税法》第三十三条和《企业所得税法实施条例》第九十九条的规定。

⑦参见《关于调整个体工商户 个人独资企业和合伙企业个人所得税税前扣除标准有关问题的通知》(财税[2008]65号)的相关规定。

⑧参见《关于停止征收个体工商户管理费和集贸市场管理费有关问题的通知》。

⑨⑩参见民建中央2007年“非公有制企业的税费负担状况及分布”课题组的研究报告。

参考文献：

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［８］胡海，罗一帆，彭友山.促进非公有制经济发展的税收政策研究［J］.湖南税务高等专科学校学报，2004，（1）.

责任编辑：焦世玲

责任校对：艾 岚

Research on Perfecting the Taxation Policy of the Non-public Ownership Enterprises

Xiao Taishou

（School of Finance, Central Finance University, Beijing 100045, China）

Abstract: Under the push of national related taxation policy, China's non-public ownership enterprises get the considerable development in the reform and open practice, and they make great contribution to solving the social employment and accumulating the social fortune. There are many problems in the taxation policy of China's non-public ownership enterprises, such as unfair tax burden, differ in the favourable taxation policy and the "approved levy" using indiscriminately. Henceforth, we should make the tax burden balance, set up the taxation policy system promoting the non-public ownership enterprises development, enlarge the favourable taxation, strengthen the policy orientation and perfect the taxation policy of developing the medium-and-small enterprises to protect the legal profit of non-public ownership enterprises.

Key words: non-public ownership enterprises; legal profit; taxation policy