基本公共服务均等化：时代的要求

石　丁　李高亮

摘 要：近年来，中国加速公共服务体系的构建，使广大人民群众的基本公共服务供给状况得到了明显改善。但是，公共产品短缺的矛盾仍然比较突出。要适应和满足人民群众的需求及缩小城乡差别、区域差距等，就必须尽快实现基本公共服务的均等化，这也是构建社会主义和谐社会的重要目标之一。

关键词：公共服务；均等化；体系构建

中图分类号：Ｆ2９4 文献标识码： Ａ 文章编号：１００３－３８９０（２００9）01－００18-04

最近几年，中国加快构建形成惠及13亿人口的公共服务体系，推进基本公共服务均等化，使广大人民群众、尤其是困难群体、贫困地区和欠发达地区的基本公共服务供给状况明显改善。但是，中国正处在由生存型社会向发展型社会转变的关键时期，全社会公共需求全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的矛盾比较突出。尤其是随着农村公共需求的全面释放，义务教育、公共医疗、最低保障等基本公共产品的供给，已经成为广大农民现实和迫切的期盼。适应这个现实需求，各级政府要为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务，以尽快实现基本公共服务均等化。中国城乡之间、区域之间和不同社会群体之间基本公共服务水平的差距仍然相当大，当前，一方面应当充分估计基本公共服务均等化在有效缓解城乡差距、区域差距和贫富差距中的重大作用，另一方面也要看

到基本公共服务均等化依然面临诸多挑战，从而将基本公共服务均等化的研究提上议事日程。

一、基本公共服务均等化概念的诠释

“公共服务均等化”源于西方，目前，多数学者认可的“公共服务均等化”，是指在基本的公共服务领域应该尽可能地使全国人民享有同样的权利；或者说，政府应该尽可能地满足全国人民在公共服务领域的基本物质需求。“公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。公共服务均等化的主要实现手段是政府间转移支付制度。”这是中国对基本公共服务均等化的官方定义。“基本公共服务均等化是指一国范围内的全体居民应当享有水平大致相当的基本公共服务，包括义务教育、基础卫生医疗、就业和社会保障等”（迟福林）。财政部副部长楼继伟认为，公共服务均等化是以人为本理念的具体体现，对促进社会公正，维护社会稳定和国家统一，具有重要的政治意义。一个国家的公民无论居住在哪个地区，都有平等享受国家最低标准的基本公共服务的权利。这种标准由一个社会的集体良心决定，是一个社会成员普遍认同的价值观念。夏锋认为，所谓基本公共服务均等化，其实质在于政府要为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务，就是要让全体社会成员享受水平大致相当的基本公共服务，以促进社会公平正义，使全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。对基本公共服务服务均等化的理解各异，但共同点之处在于一国公民（不分地区差异）在享受公共物品和公共服务时，其享受公共物品和公共服务的水平是“大致均等”的，全体公民享受的公共物品和公共服务的权利是平等的，因此，笔者对基本公共服务均等化的理解是：基本公共服务均等化是指一国范围内的全体公民，随着社会发展，拥有公平的权利享受与社会发展相对应的公共物品和公共服务，享受公共物品和公共服务的水平应该是大致相等的。

二、中国基本公共服务的现状

目前中国GDP快速增长，国家综合实力逐步增强，财政收入规模迅速扩大。但还要清楚地看到人们在各方面的差距，这主要体现在四个方面:一是城乡差距，目前中国城市与乡村之间的经济差距十分明显，包括教育、医疗、交通、信息、就业等各个方面。二是地区差距，东、中、西之间的经济发展差距。三是群体差距，不同群体之间的收入差距。四是个人之间差距，在不同行业、同一行业不同部门、同一部门不同单位，个人收入差距日渐扩大。中国目前的基本公共服务不均等化主要体现在城乡之间的差距。

（一）城乡基本公共设施供给差距较大

中国实行的是城乡二元分制，对于公共产品供给制度的改革滞后，致使与生活紧密相关的公共基础设施的供给在城乡之间存在着较大差距。城市地区的公共基础设施由政府提供，资金来源于财政拨款，有强有力的制度保证；而农村的公共基础设施，则仍主要靠农村和农民自行解决，各级财政对农村投入相对较少。高水平的基础公共生活设施主要集中于城市，而农村设施建设相对薄弱，普遍存在基础差、设施落后的问题。农村交通、通讯落后，信息闭塞；农林水利设施或没有，或年久失修，不能正常运转；农村的公共文化设施更是薄弱环节，比如图书馆、电影院数量很少。

（二）城乡教育资源分配严重失衡

长期以来，农村教育经费投入严重不足，城乡教育资源分布差距较大，教育不公平的问题未能有效解决。特别是在义务教育投入上，城乡间存在明显差距。城市义务教育由国家财政负担，农村义务教育由乡财政或县财政负担。中央党校一项专门针对农村九年义务教育状况进行的调查结果显示，中国还有15%的人口覆盖地区——主要在西部贫困地区没有实现普九教育，即便在“普九”已经验收的地区，辍学率也出现了明显反弹。近年来，农村学生辍学、流失率偏高，初中生辍学率上升，有的地方农村辍学率高达10%以上。另据“中国高等教育公平问题的研究”课题组发布的研究结果：农村人口低学历比例远远高于城市人口，城市人口中高学历人口比例明显高于农村人口的比例。其中小学及小学以下文化程度的人口占农业人口比重与占非农业人口比重分别是51.5%和16.3%；而本科文化程度人群在农业人口与非农业人口中所占的比例分别是0.02%和5.63%，差距达280多倍。该研究表明，大量的小学及小学以下文化程度的人口集中在农村，而城市高学历（本科）人口比率高出农业人口几百倍。调查显示，这一差距还处在不断扩大的趋势之中。于是，教育文化鸿沟从一代人沿袭到下一代人。

（三）城乡公共卫生资源配置不合理

首先，表现在卫生费用的分布上，农村的公共卫生和基本医疗设施的投入与城市有很大的差距。其次，表现在资源分布上，农村地区由于资金匮乏，许多乡镇卫生院的软、硬件条件都不到位，缺乏专业技术人员，甚至缺乏一些基本的手术器材。据2002年世界卫生组织公布的数据，中国卫生分配公平性在全世界排名中居第188位，列倒数第4位。部分农民工难以真正享受到“新农合”的优惠，而在务工地更难享受到城镇医疗保障。

（四）城乡社会保障不均等

中国社会保障体制改革的目标是建立覆盖城乡的全民社会保障体系，但在目前，中国部分社会群体保障待遇水平较低，城乡社会保障存在体制分隔、缺乏衔接。农村社会保障制度建设尚处于起步阶段，农村居民保障水平远低于城市居民。农村保障体系建设滞后，覆盖面窄，并且水平低，是社区化而不是社会化。目前中国的社会保障制度主要覆盖城镇居民，占全国总人口近70%的农村居民基本被排除在现代社会保障制度之外，已经参加社会养老保险的农民仅占农村人口的9.6%左右，农村养老基本上仍保持传统的家庭养老模式，只有少部分经济发达地区开始探索建立农村社会保障制度。

三、造成中国基本公共服务不均等的原因分析

（一）政府关系的模糊

没有理顺政府各层级、各部门的关系，不能明晰各责任主体的职责，各级政府财权与事权不匹配，难以高效提供公共服务。中国没有形成科学合理的转移支付制度，转移支付形式过多，导致转移支付管理分散，一般性转移支付规模不合理，作用不明显；专项转移支付缺乏科学分配依据，从而造成大量资源浪费。

（二）城乡二元分割的治理结构

城乡长期分割的二元经济社会结构，特别是严格的城乡分割户籍制度，把社会分为乡村居民和城镇居民两大群体，把户籍与政治、经济、文化教育等权利挂钩，造成身份背后潜在享有基本公共服务的权利不同。长期以来，政府提供的许多基本公共服务主要满足城市居民的需要，农村居民不同程度地被排除在外。除国防、外交等纯公共产品的服务具有城乡均等化意义外，其他众多的公共服务在城乡之间有很大的差距。多年城乡分割的政府治理结构，是形成基本公共服务城乡居民不均等的主要诱因。

（三）市场经济体制下，公共服务市场化改革的负效应

中国在公共服务市场化改革过程中主要借鉴了西方公共服务理论，即在公共服务的供给中引进市场竞争私人参与行为。西方公共服务理论认为，公共服务的生产和提供是可以分开的，政府在公共服务中的角色定位应该是安排者，宏观调控公共服务的供给。至于服务的生产和提供，完全可以由私营部门或社会机构来完成。在公共服务市场化改革过程中应该借鉴西方公共理论，对于公共物品的提供引入市场竞争，可以提高公共服务的质量和效率。目前在中国公共服务市场化改革中缺乏有效的民主监督，并且尚未建立起公开、公平、公正的招标投标制度，公共服务市场化改革很难避免暗箱操作。因此，在中国基本公共服务市场化过程中我们根据中国实际科学借鉴西方公共服务市场化改革的经验，提高基本公共服务供给的质量和水平。

（四）中国未形成标准化的基本公共服务

基本公共服务的有效实现必须借助于一定的客观标准，而中国的一些标准比较模糊，大部分文件或政策只说明按照当地的情况考虑，没有给出最低标准，各项公共服务的人均占有标准也没有设定，标准制订工作还比较滞后，难以适应经济社会发展的需要；标准制订又不透明、不及时，有些标准未能得到全面、正确的实施。

四、基本服务均等化实施的举措

加强和谐社会建设，促进人与人之间的平等，实现人人都享有基本公共服务的目标，最有效的途径就是积极推进基本公共服务均等化，加快建设和完善公共服务体制。

（一）明确政府责任，构建服务型政府

和谐社会人人和谐、人人平等地享有社会权利，政府在保障平等地享有权利方面发挥着关键作用，应明确各级政府在基本公共服务均等化中承担的责任，在公共财政框架下，进一步细化事权，按照财力和事权相匹配的原则，建立基本公共服务的各级政府分担机制。从公共服务的最低标准着手，初步解决全民最基本的需求。事权与财力不相匹配，不仅是资源配置不合理的问题，更是反映了制度建设过程的滞后问题。面对基本公共服务供给严重不足的现实，必须在整个制度建设过程中，统筹考虑制度与制度环境的协调与兼容。因此，要在利益主体多元化的情况下推进公共服务体系建设，明确政府的责任和职能定位，以基本公共服务均等化目标为导向，提升基本公共服务供给的数量和效率，逐步建立健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。服务型政府绝不是简单的国库支付，服务型政府就是要突出政府的社会服务职能，这集中体现在政府提供的公共服务上。服务型政府是在法律框架下运行的政府，是承担责任的政府，同时也是一个廉洁政府。在市场经济条件下，提供惠及全民的基本公共服务，是政府的首要职责和保障公民基本权益的重要体现。遵循以人为本和服务至上的原则，以改善民生为目的，逐步为全体社会成员提供均等化的基本公共服务、最大限度地满足公众不断增长变化的多样化需求、促进社会公正，是服务型政府的基本职能和内在要求，也是尊重公民知情权、参与权、选择权和监督权的现实需要。

（二）调整优化财政支出结构，向基本公共服务的短缺领域倾斜

提供基本公共服务主要是通过财政支出进行，按照党的十七大提出的“加大公共服务领域投入”的要求，必须通过财政资金的增量与存量调节，大力调整优化财政支出结构，以公共消费为导向，以基本公共服务均等化为重点，把更多财政资金投向基本公共服务领域，逐步加大对农村基本公共服务的投入力度，重点解决农村义务教育、农村医疗卫生、农村基础设施方面的问题。要以社会保障和社会救助为突破口，着力解决弱势群体的民生问题，逐步建立城乡一体化的最低生活保障制度，医疗救助制度、社会救济制度、就业服务制度等，使公民的基本权利得到切实保障。

（三）提高一般性转移支付规模和比例，健全财政转移支付制度

提高一般性转移支付比例，一般性转移支付是最具有均衡地方财力作用的转移支付方式。一般性转移支付比重过低削弱了中央政府的调控作用，也限制了地方政府在地区性公共产品的供给中的自主性。为实现基本公共服务均等化应当分步提高一般性转移支付比例，保证一般转移支付的质量，使其成为转移支付的主要形式。还需要规范与清理专项转移支付，中央政府应该强化政策规划、指导和监督职能，科学分配专项转移支付，专款专用，加强对专项转移支付的管理。

（四）基本公共服务均等法制化

高质量地提供公共服务必须将中央和地方政府基本公共服务职责分工逐步纳入法制化轨道，有针对性地借鉴一些发达国家经验，注重运用法律形式规范中央与地方关系，将中央与地方基本公共服务责任调整和纠纷处理纳入法制化轨道，从而使中央和地方在各自职责范围内依法独立行使职权。

（五）基本公共服务供给主体多元化

公共服务的提供主体与供给主体的多元化、供给渠道的多样化，应该是公共服务供给的趋势。国际经验表明，政府作为公共服务供给的主体，并不排斥公共服务提供主体与方式的多元化。适当引入市场竞争体制，加强政府与社会的合作，市场竞争体制才能使公共服务运转得更有效率。可将原来由政府承担的一些公共服务职能转移出去，公共服务的提供不再由政府独自承担，这样使政府可以更多地从日常事务中解脱出来，全力做好该管的事。同时，政府通过公共服务职能适度外移，把公共服务的某些事权授予非政府公共组织。这样，政府就可以通过对社会力量的组织、利用和管理，在不增加政府规模和开支的情况下改善公共服务，提高行政效率。因此，必须在以政府为主体的情况下，充分发挥市场、社会力量，形成公共产品供给主体多元化的格局。

在建设社会主义和谐社会的新时期，我们必须以科学发展观为指导，实现政治、经济、社会、文化“四位一体”的全面发展。在发展的过程中，我们必须努力实现从“以经济总量为导向”向“以人的全面发展为中心”的现代发展观转变，实现政府从“建设型”向“服务型”职能的转变，建立健全公共服务体系，提供满足人民需要的公共服务产品，逐步实现基本公共服务均等化，让全体人民共享经济成果。

参考文献：

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［6］顾佳峰.中国公共财政溢出效应分析［J］.山西财经大学学报，2008，（8）.

责任编辑：学诗

责任校对：增 强

Equality of the Basic Public Service—the Demand of the Era

Shi Ding, Li Gaoliang

（School of Finance and Taxation, Hebei University of Economics and Business, Shijiazhuang 050061, China）

Abstract: Recently, China fastens the construction of the public service system, which makes the supply condition of basic public service of the vast people improved remarkably. But, the conflict of lack of public products is still outstanding. To adopt and satisfy the demand of the people and decrease the difference between town and country, we must realize the equality of the basic public service, which is also one of the important aims of constructing the harmony society.

Key words: public service; equality; system construction