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建国60年来高等教育管理回顾

2009-02-25田虎伟

现代教育科学(高教研究) 2009年1期
关键词:人治经验教训法治

田虎伟 刘 阳

[摘 要]本文通过对建国60年来高等教育管理历程的回顾,揭示了依法治教是高等教育健康发展的根本保障。笔者以无法可依时期(1949~1980年)、法治起步时期(1981~1992年)、依法治教格局开始形成时期(1993年至今)三个时期进行划分,梳理依法治教的发展轨迹。

[关键词] 高等教育管理 人治 法治 经验教训

[中图分类号] G640 [文献标识码] A [文章编号]1005—5843 (2009)01-0105-05

[作者简介]田虎伟,河南科技大学经济与管理学院;刘阳,河南科技大学图书馆(河南洛阳 471003)

江泽民同志在党的十五大报告中指出:“依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法治国,是党领导人民治理国家的基本方略,是发展社会主义市场经济的客观需要,是社会文明进步的重要标志,是国家长治久安的重要保障。”①这是对邓小平民主法制思想的继承和发展,是我国治国方略的重大进步,是我党在政治上进一步成熟的标志,对推进我国政治制度和法律制度的发展具有重大的现实意义和深远的历史意义②。

众所周知,长期以来我国高等教育与政治的关系极为密切,高等教育主管部门对所属高校直接进行行政管理。“高等教育宏观管理体制是国家行政管理体制的一个组成部分,是国家管理高等教育事业的组织机制。” ③我国的政治制度改革必然对高等教育宏观管理体制提出相应的要求,使之成为政治体制改革的一部分。因此,依法治国的执政基本方略的提出不仅指明了我国政治体制改革的方向,而且指明了教育管理体制改革的基本方向,依法治教成为我国高等教育管理体制改革的基础。

笔者认为,依法治教就是广大教育工作者在党的领导下,依照宪法和教育法的规定,通过各种途径和形式管理教育事务,保证教育领域内的各项工作依法进行,逐步实现教育民主的制度化、法律化(这里的“法”主要指国家层面的教育法律及配套措施)。依法治教不仅是我国高等教育管理体制改革的基本方向,而且对如何认识和把握建国以来高等教育管理正反两方面的经验与教训提供了基本思路。如果以依法治教为标准来看待建国60年来的高等教育管理的经验与教训的话,那么我们可以这样说,从建国到1980年,我国高等教育经历了一个艰难曲折的历程,主要教训就在于我们的高等教育管理像政治领域一样没能做到依法管理;从1981年至今,特别是1999年以来,我国高等教育之所以能够稳步、快速发展,主要原因在于高等教育管理逐步走向法制化。

因此,笔者把我国建国60年来的高等教育管理大体划分为无法可依时期(1949~1980年)、法治起步时期(1981~1992年)、依法治教格局开始形成时期(1993年至今)三个历史阶段。

一、无法可依时期

1949~1980年这一时期,高等教育主管部门对所属高校实行直接的行政管理,政策规章是其管理的主要依据。在高等教育办学和管理过程中起主导作用的政策法规,主要是由中共中央、国务院和国家教育行政部门颁布的行政条例、部门规章以及各省、自治区、直辖市制定的高等教育地方性法规。各级行政部门制定的大量政策性文件实质上代替了“法”的职能。从总体上看,我国高等教育管理基本上处于无法可依的状态。

这一时期又可分为以下几个阶段:

1.1949~1957年

新中国建立伊始,1949年颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》和1954年通过的《中华人民共和国宪法》都包含关于教育的条款,对我国教育事业的根本问题作了明确的规定。但是,“由于认识上的原因,我国教育立法工作一直进展缓慢,基本上是用中共中央文件、中央政府及政府部门发布行政法规和规章代替了全部教育立法工作”④。这一阶段有关高等教育的重要行政法规有:1950年教育部发布的《高等学校暂行规程》、《专科学校暂行规程》,政务院1951年颁布的《关于改革学制的决定》和1953年颁布的《关于修订高等学校领导关系的决定》等。

在管理体制上,这一阶段实行的是中央高教部和中央各有关业务部门分工负责的分散管理体制。“建国初期,随着我国计划经济体制的建立,在学习当时苏联模式的基础上,我国在对旧中国的高等教育宏观管理体制进行改造后,逐步建立了中央统一领导、直接管理的新体制。”⑤其中,政务院发布的《关于修订高等学校领导关系的决定》标志着这一管理体制的基本形成。

高等教育管理在这一阶段存在的主要问题是:“在管理体制上,对高等学校实行高度集中的领导,并且由业务部门直接管理一大批高等学校;在院校结构上,实行文理科和工、农、医科分设,设置过多的单科性院校,加上部门所有、条块分割,造成学校和专业的重复设置;在教育思想上,片面强调实用性和过分注重功利性,设置口径很窄的专业,培养专业对口的‘现成的专家;在人才培养模式上,用统一的教学计划,按一个模式培养各种专门人才,不重视发展学生的个性。另外,高等学校以教学为主,科学研究主要在另设的科学院系统里进行”⑥。

2. 1958~1960年

自从1956年毛泽东在《论十大关系》中严厉地批评了学习苏联活动中“一切照抄,机械搬运”的错误做法后,我国教育领域开始了“以苏为鉴”、总结自己的经验、寻求适合中国国情的高等教育发展道路的探索,但仍然采用行政命令方式管理高等教育:1958年中共中央、国务院发布《关于教育工作的指示》和《关于教育事业管理权力下放问题的规定》,1960年国务院发布《关于高等学校教师职务名称及其确定与提升办法的暂行规定》和《关于全国重点高等学校暂行管理办法》等。在《关于教育工作的指示》中指出:“教育工作在一定时期内曾经犯过教育脱离生产劳动、脱离实际,并且在一定程度上忽视政治、忽视党的领导的错误。”为此,在1958~1960年发动了一场急风暴雨式的“教育革命”,在高等教育领域里开始了突破“苏联教育模式”的艰难曲折的探索历程⑦。

在这一阶段,由于国家实行了以扩大地方管理权力为中心的行政和经济管理体制的改革,与之相适应,为调动地方举办高等教育的积极性,国家将高等教育宏观管理权限大部分下放到地方,形成了地方分权管理的体制。其中,在《关于教育事业管理权力下放问题的规定》中,将教育部和中央业务部门主管的大部分高等学校下放给地方管理,地方可以对国务院或教育部颁布的教育规章制度自行决定存废、修订,或另行制定地方制度⑧。“应该说,从1958年到1960年三年‘教育革命的探索,在一些方面对‘苏联教育模式是有所突破的。但是,由于在指导思想和政策上犯了‘左的错误,带来了严重的后果。三年‘教育革命的主要问题,一是违反了党的知识分子政策,造成党和知识分子的关系紧张,影响了一部分教师和学生的积极性;二是劳动过多、科学研究过多、社会活动过多,打乱了教学秩序,降低了教学质量。”⑨

3. 1961~1965年

在这一阶段,由于“大跃进”的结束,“教育革命”也随之停止。在总结前一时期经验教训的基础上,1961年9月,中共中央印发《教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》(简称《高教六十条》),从1961年到1963年在全国各高校进行以试行《高教六十条》为主要内容的大幅度调整。《高教六十条》共10章60条,涉及高等学校工作的各个方面,比较全面地总结了三年“教育革命”的经验和教训,用条例的形式规定了高等学校应改革和必须坚持的各个方面。通过试行《高教六十条》,恢复和稳定了高等学校的教学秩序,逐步提高了教学质量⑩。

这一阶段在管理体制上以1963年中共中央、国务院颁布的《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定(试行草案)》为标志,初步确立了中央与地方两级办学、两级管理的高等教育宏观管理的新体制B11。存在的主要问题表现为:第一,在管理体制上仍然强调高度集中,教育部对直属高等学校实行直接的行政管理,仍旧回到了“教育革命”前按照统一的教学计划和单一的模式培养专业人才的局面。第二,规定“专业的设置、教学方案、教学计划等要力求稳定,不得轻易变动”,不但在院校设置上仍然坚持了建国初期院系调整形成的理工分家的格局,而且专业的设置越来越多、划分越来越窄,使人才培养模式的改革根本不可能进行。第三,不分层次、不加区别地规定高等学校都“必须以教学为主”,把科学研究放在次要地位B12。

《高教六十条》)“试行”了二十多年,直到1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》发布以前,高等学校是以《高教六十条》为基本行动准则来开展工作、进行建设的,实际上起到了高等教育法的部分作用,但未经过正式立法B13。

4. 1966~1976年

“文革”十年中,“社会各项事业都受到政治运动的严重冲击,高等教育宏观管理的正常秩序遭到破坏,从中央到地方的高等教育行政管理机构几经变更,几乎丧失了对高等教育的宏观管理职能。1969年10月,中共中央发布《关于高等学校下放问题的通知》,将中央管理的绝大部分高等学校都下放到地方‘革委会,从而使高等教育宏观管理处于极度的分散状态”B14。这一阶段的管理体制基本上属于地方分散管理。

5. 1977~1980年

1976粉碎“四人帮”后,社会各个领域处于百废待兴、恢复正常秩序阶段。1979年9月,中央重申并进一步明确了统一领导、分级管理的高等教育宏观管理体制,继续实行中央与地方分级管理B15。

邓小平曾说:“中国社会从一九五八年到一九七八年二十年间,实际上处于停滞和徘徊状态。”B16高等教育领域也是如此。

二、法治起步时期

自1981年始,我国高等教育宏观管理领域开始进入法治的起步阶段。具体体现在:1981年全国人大常委会颁布了新中国历史上第一个关于教育的专门法律——《中华人民共和国学位条例》。1982年12月,第五届全国人大第五次会议通过了修订后的《中华人民共和国宪法》,在其“总纲”第19条、第23条、第46条、第47条中,对教育作了非常具体的规定。

《中华人民共和国学位条例》对各个层次学位授予标准、学位主管部门、授予机构、授予程序等作了基本规定,为促进我国高等教育各门学科学术水平的提高和教育、科学事业的发展提供了法律依据和保障B17。

修订后的宪法确立了我国教育法律法规的基本指导思想和立法依据,直接规定了教育教学活动的基本法律规范,为制定《高等教育法》提供了重要的法律依据B18。但是,这一阶段涉及高等教育的专门法律仅有一部《中华人民共和国学位条例》,在高等教育管理上依靠的仍然是政府部门出台的政策规章。1980年以来,国务院相继制定了《高等学校管理职责暂行规定》、《普通高等学校设置暂行条例》、《中共中央、国务院关于教育体制改革的决定》、《高等教育自学考试暂行条例》、《教学成果奖励条例》、《教师资格条例》等多项教育行政法规;另外,国家教育行政部门也出台了一系列涉及高等教育管理的相关规章制度。这些涉及高等教育的行政法规和规章制度成为这一时期国家管理高等教育的主要依据和手段,基本上保证了我国高等教育的宏观管理秩序,基本上保证了高等教育事业与社会经济发展水平一定程度上的相互适应。

三、依法治教格局开始形成时期

在这一阶段,我国高等教育的立法工作取得了突破性进展,不仅陆续出台了一系列涉及高等教育的法律,而且颁布实施了新中国第一部专门的高等教育法——《中华人民共和国高等教育法》,标志着我国高等教育开始进入了依法治教的新阶段。与依法治教进程相对应的是,自1993年以来,高等教育规模逐年稳步增长,质量不断提高,高等教育的毛入学率从1997年的7%左右发展到2004年底的19%,2007年达到23%,实现了我国高等教育发展的历史性跨越。

1993年2月,中共中央、国务院颁发了《中国教育改革和发展纲要》,总结了我国建国45年来,特别是党的十一届三中全会以来教育改革和发展的经验;分析了教育工作面临的形势,特别是分析了经济体制的变化对教育的要求;提出1990年代,乃至21世纪初我国教育事业的奋斗目标、发展战略、改革思路以及一些重大的政策措施,为我国1990年代的教育事业顺利发展绘制了一幅宏伟的蓝图。从立法的意义上说,它虽然只是国务院发布的行政法规,实际上成为指导我国1990年代教育改革和发展的纲领性文件,成为1990年代高等教育系列立法的前奏B19。

在这一阶段,涉及高等教育的法律有:1993年10月全国人大常委会通过的《中华人民共和国教师法》;1995年3月第八届全国人大通过的《中华人民共和国教育法》(1995年9月1日起施行),它是我国教育的基本法,对涉及我国教育的全局性重大问题作出了基本规范,是我国教育法律体系的“母法”,是制定高等教育法的直接立法依据;1996年5月全国人大常委会通过《中华人民共和国职业教育法》;2002年全国人大常委会又通过了《民办教育促进法》。这些立法都或多或少地涉及到高等教育的各个方面。特别是1998年8月全国人大常委会颁布的《中华人民共和国高等教育法》,对高等教育的全局性重大问题作出了基本规范,是政府实施高等教育管理的基本依据B20。

《高等教育法》作为我国高等教育法规体系中的“母法”,着力构建了新时期高等教育管理秩序的基本框架,为全面实施依法治理高等教育提供了基本依据。该法共有八章69条。第一章为总则,共计14条。第一条开宗明义地回答了立法的目的及其依据,即“为了发展高等教育事业,实施科教兴国战略,促进社会主义物质文明和精神文明,根据宪法和教育法,制定本法”。第三、四、五条回答了我国举办高等教育的指导思想、目的和任务。第六至十二条,在对国家、高等学校、领导机构等提出基本义务的同时也赋予其基本的权利,另一方面赋予了公民“依法享有接受高等教育的权利”。在第十三、十四条中对实施中央与省(市)两级办学和管理体制作出了明确规定:“国务院统一领导和管理全国高等教育事业。省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业,管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。”“国务院教育行政部门主管全国高等教育工作,管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校。国务院其他有关部门在国务院规定的职责范围内,负责有关的高等教育工作。”B21

《高等教育法》第二章至第八章从高等教育基本制度、高等学校的设立、高等学校的组织和活动、高等学校教师和其他教育工作者、高等学校的学生、高等教育投入和条件保障、附则等七大方面对我国高等教育进行基本规范,以保证高等教育的有序实施。《高等教育法》不但全面构建了新时期我国高等教育宏观管理的新秩序,而且对涉及高等教育改革与发展的重大问题也有针对性地加以明确,如高等学校的法律地位、大学生的权利义务、办学经费来源、大学生缴费制度以及国家设立奖学金、勤工助学金、贷学金等。

《高等教育法》在规范高等教育宏观管理秩序的同时,也对高等学校内部秩序作出了基本规范,为发展高等教育事业、缓解高等教育供需之间的矛盾和尊重高等教育规律、实现办学形式多样化、倡导高校面向社会依法自主办学提供了法律依据。首先,该法将“高等学校应当面向社会,依法自主办学”列入“总则”第11条。其次,用第四章“高等学校的组织和活动”一整章篇幅,重点规定了高校的办学自主权和内部领导体制问题。第30条“高等学校自批准之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任”,在法律上为高校获得办学自主权奠定了基础;第32条至第38条分别从招生、学科专业、教学组织、科技开发与社会服务、对外交流与合作、内部组织机构与用人制度、财产管理等七个方面对高校自主权作了具体规定。

当然,在我国现有的政治体制下,政府的行政管理仍然是支撑高等教育不可或缺的手段之一。国家对高等教育的管理是否符合依法治教的目标,一方面在于政府部门出台的行政法规是否符合法律精神,另一方面在于政府自身能否严格执法。在这一时期里,国务院及其教育行政部门发布了《中国教育改革和发展纲要》、《普通高等教育学历证书管理暂行规定》、《普通高等学校招生暂行条例》、《高等学校培养研究生工作暂行条例》、《普通高等学校教育评估暂行规定》、《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》、《普通高等学校本科专业设置暂行规定》、《中外合作办学暂行规定》、《民办高等学校设置暂行规定》、《社会力量办学条例》、《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》等数十件行政规章。这些行政法规不但对维护我国高等教育的正常运行起到了重要的作用,而且为高等教育法的立法工作打下了较好的基础。B22

自《高等教育法》颁布实施至今,我国高等教育发展中面临的突出问题有三:一是《高等教育法》自身存在的问题,例如,从立法角度上,对受教育者的自由受教育权的规定不但过分狭窄、笼统,而且缺乏保障措施;在管理体制上留下了部门办学的后遗症;从立法技术上看,缺乏对违法责任的追究条款;从执法角度上看,目前还缺乏相应的教育程序立法与之配套。二是教育行政主管部门没能按照《高等教育法》的规定下放高等学校办学的自主权,即政府自身有法不依;三是政府的投入没能与高等教育的规模扩张同步增长,致使多数高校背上沉重债务,运营举步维艰,影响了高等教育质量的提高。据国家教育发展研究中心主任张力调查统计:我国高校校均学生规模从1998年时的不到5千人,上升到了当前的1.4万人。生均高等教育经费支出迅速下降,2000年为7 310 元,2005 年降到了5 376元;另外,2006年中国高校总经费中,政府投入占42.6%,非政府投入占57.4%。中国高校90%是公立的,政府是投资主体,政府应该担负起主要投资责任B23。

我们必须看到,法治毕竟是对人治的否定,我国高等教育管理已经走上了依法治教的轨道,这就可能从根本上避免人治带来的大起大落,甚至是灾难性的后果。目前存在的问题毕竟是发展中的问题,随着法治的深入,我们有理由期待上述问题能够得到妥善解决。

注释:

①江泽民.高举邓小平理论伟大旗帜,把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪[R].人民出版社,2006.

②胡恩华:依法治国探析[M].理论与改革,1998,(5):92-94.

③⑤⑧B11B14B15别敦荣:略论我国高等教育宏观管理体制改革[J].华中师范大学学报(哲社版),1995,(3):83-85 .

④⑥⑦⑨⑩B12B13B20姚启和,石火学.五十年回顾:我国高等教育法的形成[J].高等教育研究,1999,(6):42-47.

B16邓小平.邓小平文选(第三卷)[M].北京:人民出版社, 1993:237.

B17中华人民共和国学位条例[DB/OL].htpp://www.bookonline.com.cn/Show_isbn_5085688.

B18中华人民共和国宪法[DB/OL].htpp://www.baike.baidu.com/view/9353.htm

B19中国教育改革和发展纲要[DB/OL].htpp://www.law.baidu.com/pages/chinalawinfo/0/61/a81 ... 38K

B21中华人民共和国高等教育法[DB/OL].htpp://www.people.com.cn/item/faguiku/jy/F44-102 ... 17K 2003-6-9.

B22全书编委会:最新高等院校评估与管理实用全书[M].延吉:延边人民出版社,2001.

B23张力:高校扩招10年政府投入不足制约质量[EB/OL].http://edu.cyol.com/content/2008-09/24/content_2370499.htm

(责任编辑:刘新才)

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