独立学院合法化合理化的措施

2009-02-25林修凤

现代教育科学(高教研究) 2009年1期

［摘要］要使独立学院合法化、合理化，应当采取以下措施：为营利性寻找合乎逻辑的新论述，使独立学院的营利成为一件正当的事情；将独立学院明确为公益性企业法人；将独立学院分为私立高校和公立民营高校两大类，明晰产权关系；规定独立学院参与者资质，并按规模对投资额提出具体要求；明确申办高校抽取的学费分成的性质；规定确保独立学院教学质量的最低保障条件；采取有效措施，保障独立学院学生的合法权益。

［关键词］独立学院合法性合理性

［中图分类号］ G648.7 ［文献标识码］ A ［文章编号］1005—5843 (2009)01-0005-04

［作者简介］林修凤，福建农林大学知识产权管理处处长、科技开发总公司总经理、副教授（福建福州 350002）

独立学院发展至今，其合法性、合理性问题凸显出来。其根本原因在于政府的投入及管理严重不到位。为今之计，只能千方百计为独立学院解困。本文就此提出了几项措施，旨在推动独立学院合法化、合理化进程。

一、对“营利性”给出新的解说，使独立学院的营利成为一件正当的事情

公益性与营利性之所以纷争不断，是因为一直以来误将公益性、营利性两种性质表述于同一个主体身上，因而无法自圆其说。传统的逻辑是：教育事业是公益性事业；教育机构是非营利性的，不得以营利为目的。关于第一句话即“教育事业是公益性事业”，是完全正确的，笔者甚至认为教育事业是第一公益性事业。教育事业的权利主体是老百姓，义务主体是各级政府。政府不得将这个义务转嫁给政府之外的社会组织和个人，政府履行义务的主要方式是确保财政性教育经费的投入。关于第二句话，即“教育机构是非营利性的，不得以营利为目的”则不完全正确。用政府财政性教育经费设立并维持运转的教育机构，由于在拨款范围内全部承接了政府的公益性义务，因而是非营利性的，必须不得以营利为目的；用政府之外的社会组织和个人的资本（不是捐款）设立的教育机构，由于没有责任承接政府的公益性义务，因而必然是营利性的（否则不会有资本来投资），没有理由被强加“不得以营利为目的”的义务。简单地说，公立教育机构是公益性（非营利性）的，私立教育机构是营利性的。为了防止私立教育机构不择手段、唯利是图，政府可以而且应当通过提供有附加条件的财政补助来加以限制，这些附加条件可以是限制学费水平、提出为确保教学质量的最低保障条件等。因此，有必要修改《教育法》第二十五条，将“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”修改为“国家举办的学校及其他教育机构不得以营利为目的。国家对政府之外的社会组织和个人依法举办的学校及其他教育机构以适当的方式给予补助”。

二、将独立学院明确为“公益性企业法人”

我国的法人类型有机关法人、事业法人、企业法人、社团法人、民办非企业法人等。独立学院属于哪种法人呢？没有文献对此作过明确说明。其根本原因在于相关法律规定的模糊化。1997年7月31日国务院颁布的《社会力量办学条例》第十八条规定：“教育机构取得办学许可证后，应当依照有关社会力量举办非企业单位登记的行政法规登记，方可开展教育、教学活动。”第三十四条规定：“教育机构应当依法建立财务、会计制度和财产管理制度，并按照行政事业单位会计制度规定设置会计账簿。”这两个条款自相矛盾，竟然要求按非企业单位登记却又实行事业单位会计制度。1998年10月25日《民办非企业单位登记管理暂行条例》生效后，民办学校按民办非企业法人登记。2002年12月28日全国人大常委会制定的用以取代《社会力量办学条例》的《民办教育促进法》回避了民办学校的法人类型，只在其第十八条规定：“民办学校取得办学许可证，并依照有关的法律、行政法规进行登记，登记机关应当按照有关规定即时予以办理。”没有规定应依什么类型法人进行登记。2003年4月23日教育部的教发〔2003〕8号文要求独立学院必须具备法人资格，但没说是什么法人。2008年2月22日教育部的《独立学院设置与管理办法》第二十三条第二款规定：“依法设立的独立学院，应当按照国家有关规定办理法人登记。”但没有明确何种法人性质。

在学术界，学者的认识也有分歧。有的学者认为独立学院是事业法人①；有的学者认为独立学院是公益性企业法人②③；有的学者认为，利用国有资产举办的是事业法人，利用非国有资产举办的是民办非企业法人④；有的学者认为，公办类型的独立学院应登记为事业法人，利用民间资金设立的独立学院应登记为民办非企业法人⑤；也有学者认为独立学院是一个具有营利性和公益性双重属性的特殊法人⑥。在实践上，有的独立学院登记为民办非企业法人，有的独立学院登记为事业法人，显得很随意。

笔者认为，独立学院只能是企业法人，一定条件下是公益性企业法人。这是因为：（1）独立学院不是政府机关法人。（2）独立学院也不是事业法人。1998年国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》第二条定义指出，事业单位是“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”⑦。此定义的关键词是“公益目的”、“国家机关举办”，独立学院因其营利性以及非国家机关举办而不符合该定义。（3）独立学院不是民办非企业法人。1998年国务院颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二条定义的民办非企业单位是指“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”⑧。此定义的关键词是“非国有资产”、“非营利性”，独立学院因具有营利性而不符合该定义，有的独立学院还含有国有资本或者政府财政性资金。(4)独立学院不是社团法人。1998年国务院颁布的《社会团体登记管理条例》第二条定义的社会团体是指“中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”⑨，独立学院不符合该定义。(5)独立学院只能是企业法人，一定条件下是公益性企业法人。独立学院的参与各方投资举办独立学院，目的是为了让资本增值，因此独立学院只能是以营利为目的的企业法人。当政府为了履行公益性义务向独立学院提供有附加条件的财政补助时，独立学院就以履行附加条件的方式承接一部分公益性义务，此时的独立学院是公益性企业法人。若政府没有向独立学院提供财政补助，则独立学院不承担任何公益性义务。

三、将独立学院分为“私立高校”和“公立民营高校”两大类，明晰产权关系

在我国，“民办”、“民营”的含义一直含混不清，有时在所有权层面被使用，有时在经营权层面被使用；有时与“私有”是同义词，有时又不完全相同。以“民办高校”为例。1993年教育部颁布的《民办高等学校设置暂行规定》第二条规定，民办高等学校是指“除国家机关和国有企业事业组织以外的各种社会组织以及公民个人，自筹资金，依照本规定设立的实施高等学历教育的教育机构”⑩。因国家机关、国有企业、事业单位被排除在举办者之外，这里的“民办”等于私有。1997年国务院颁布的《社会力量办学条例》第二条有了新的说法：“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性教育经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本条例。”B11这里只有国家机关被排除在举办者之外，国有企业、事业单位只要使用“非国家财政性教育经费”也可以举办教育机构，此时的“民办”与私有已不完全相同了。2002年全国人大常委会制定的《民办教育促进法》第二条、2008年教育部颁布的《独立学院设置与管理办法》第二条也都沿用《社会力量办学条例》的说法。

独立学院是民办高等教育的重要组成部分。虽然法律从未规定各级政府作为国家机关可以用国家财政性教育经费单独或者参与举办独立学院，但在实践中却不乏其例。例如，成立于2001年的浙江大学宁波理工学院是由宁波市人民政府举办的B12，成立于2002年的北京师范大学珠海分校是由珠海市人民政府举办的B13，成立于2004年的南开大学滨海学院是由天津市大港区人民政府举办的B14。这样一来，参与举办独立学院的主体就包括地方政府、公立高校、国有企业、事业单位、混合所有制企业、举办高校所属的全资或者控股企业、私有企业、个人、外国投资者等。投资来源既有国家财政性教育经费，又有国有资本、私有资本等非国家财政性教育经费。

独立学院发展了十几年，其产权问题异常复杂，事后规范也面临重重困难。为了明晰独立学院的产权关系，有必要根据原始资本是否来源于国家财政性教育经费，将独立学院分成私立高校和公立民营高校两大类，并在校名中分别标注“私立”、“公立民营”字样。公立民营高校的特征是：原始资本来源于国家财政性教育经费，产权全部国有，利润不许分配，靠学费维持运营；私立高校的特征是：原始资本来源于非国家财政性教育经费，产权可以国有，也可以私有，还可以混合所有（按原始投资的比例确定），利润可以分配，靠提高学费标准维持运营。私立高校因需要向股东分红，其运营成本通常高于公立民营高校。独立学院的贷款在资产负债表中表现为既增加资产也增加负债，因而不影响所有者权益。有贷款的独立学院因需偿还贷款本息，其运营成本明显高于没有贷款的独立学院。为了防范经营风险，有必要控制独立学院的负债水平，禁止“零资本全负债”的经营模式。学费属于独立学院的经营收入，只有在经营纯利润没有被分配时才会增加所有者权益。参与举办的公立普通高校以校名许可使用费的名义及师资获得收益，该许可使用费从运营成本中开支，与独立学院的所有权无关。

公立民营高校包括：（1）由地方政府与公立普通高校合作举办的独立学院，如北京师范大学珠海分校等。珠海市政府一次性向该分校行政划拨5000亩校园用地，并帮助该分校向银行贷款8.5亿元用于基本建设B15。(2)由原来的公立大专（中专）学校改造的独立学院，如中国石油大学胜利学院、浙江工业大学之江学院、浙江大学城市学院等。中国石油大学胜利学院是胜利油田师范专科学校与中国石油大学合作举办的B16，虽然胜利石油管理局是国家特大型企业，但在统计口径上，国有企业所属学校的支出是当作财政性教育经费的。浙江大学城市学院则是由杭州市政府投资6 000万元、浙江大学以无形资产折6 000万元、浙江省邮电管理局以其所属的杭州市邮电学校折5 000万元共同组成的B17。（3）由公立高校挂靠名牌高校形成的独立学院。如电子科技大学中山学院，其前身为成立于1986年10月的中山大学孙文学院，1995年实行独立建制，更名为中山学院，实行省市共管、以市为主的管理体制，2002年10月经教育部批准成立电子科技大学中山学院，由电子科技大学与中山市人民政府共建B18。（4）由合并高校原来相对独立的旧校区形成的独立学院。（5）由全资或者控股校办企业担任形式投资者的独立学院，如厦门大学嘉庚学院，其合作方是厦门大学的全资公司厦门嘉庚教育发展有限公司B19。这类独立学院很多，应恢复其本来的面目，允许申办高校为单独的举办方。独立学院本来就是一种低原始资本、高负债经营的办学形式，为什么非要去找一个形式上的所谓的合作者呢？

四、规定独立学院参与者资质，并按规模对投资额提出具体要求

在最近十几年时间里，教育部对独立学院（或者民办二级学院）的参与方从未提出过任何资质上的要求。2008年2月22日教育部颁布的《独立学院设置与管理办法》第八条规定：“参与举办独立学院的社会组织，应当具有法人资格。注册资金不低于5 000万元，总资产不少于3亿元，净资产不少于1.2亿元，资产负债率低于60%。参与举办独立学院的个人，应当具有政治权利和完全民事行为能力。个人总资产不低于3亿元，其中货币资金不少于1.2亿元。”第九条规定：“独立学院的设置标准参照普通本科高等学校的设置标准执行。”这个第一次对参与方提出资质要求的部门规章存在两大漏洞：（1）没有规定参与方对独立学院的投资额要求。对参与方自身的财产额提一定的要求是很有必要的，因为一旦参与方自身财务恶化或者破产，就会影响到参与方投入独立学院股份的安全。但如果对参与方的投资额不提要求的话，参与方对独立学院的投资额就可能很小，独立学院被迫负债经营，导致其抗风险的能力极低。（2）对个人资产的要求不科学。假设一个人没有任何净资产，总资产3个亿（其中货币资金不少于1.2亿元）、负债也3个亿或者更多，他完全会符合“个人总资产不低于3亿元，其中货币资金不少于1.2亿元”的条件，但其作为投资方实际上是不够条件的。因此，有必要对参与方的投资额提出要求。由于独立学院规模不同，规定一个绝对值金额是不合适的，投资额必须与办学规模挂钩。建议以省级行政区为单位，按照2004年2月5日教育部颁布的《普通高等学校基本办学条件指标(试行)》规定的生均用地、教学行政用房、学生宿舍、教学科研仪器设备值、图书等标准测算出生均投资额（报教育部备案），然后乘以规模数得总投资额。参与方的原始投资最少要达到总投资额的一半。

五、明确申办高校抽取学费分成的性质

公立普通高校申办独立学院的收益，多数以学费分成的方式体现，少数以独立学院股份或者股份加学费分成的方式体现。如华南理工大学从华南理工大学广州汽车学院收取学费的18%，并拥有8%的股权B20。申办高校抽取的学费分成到底属于什么性质？迄今尚未有一致的说法。有的认为属于“进贡”B21；有的认为是“管理费”，并且认为巨额管理费“人为地增加了学生负担”，“制约了独立学院的发展”B22；有的认为“任何一方都不应从学费收入中直接预收回报”B23。

笔者认为，申办高校抽取的学费分成应当是校名许可使用费（含师资整体许可使用费，不含课酬）。在2003年独立学院获得教育部追认以前，公立普通高校投入的是本科办学特许权和师资使用权；在独立学院自身获得本科办学许可证之后，公立普通高校投入的是校名使用权和师资使用权。校名使用权和师资使用权是互相联系、密不可分的。公立普通高校的办学能力、声誉主要来源于师资（包括教学人员和管理人员），校名使用权和师资使用权必须捆绑起来使用。若只投入校名使用权而不投入或者极少投入师资使用权，那是对学校权益的侵害。但令人忧虑的是，公立普通高校本身的师资也很短缺，根本没有富裕的师资可出借，有时甚至还要外聘相当数量的教师。这导致申办高校对独立学院的师资支持力度呈递减之势，如某高校对其独立学院的师资支持比例从1999年的72.9%已降至2002年的28.2%24。对此笔者建议，必须规定一个申办高校对独立学院师资支持力度的最低要求，一旦达不到这个最低要求，独立学院不得再使用申办高校的校名，申办高校也不得再收取学费分成。

六、规定确保独立学院教学质量的最低保障条件

教发〔2003〕8号文指出：“独立学院应具备必要的办学条件。初办时一般应当具备：校园占地面积不少于150亩（艺术类院校和国家另有规定的除外），为了保证今后发展需要，应预留发展用地，校园规划占地面积不少于300亩。教学行政用房建筑面积不少于4万平方米，教学仪器设备总值不少于1000万元，图书不少于4万册。独立学院还应具备不少于100人的、聘期一学年以上的、相对固定的专任教师队伍。专任教师中具有副高级以上职称的比例应不低于30%。独立学院正式招生时生均各项办学条件应基本符合国家规定标准。”对照《普通高等学校基本办学条件指标(试行)》就会发现，这个“初办”条件是很低的。即便如此，很多独立学院连这样的条件都达不到，更不要说“基本符合国家规定标准”了。应该按生均标准制定确保独立学院教学质量的最低保障条件，教育主管部门要负责督促落实。

七、切实保障独立学院学生的合法权益

《民办教育促进法》第二十七条规定：“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。”第三十三条规定：“民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待以及参加先进评选等方面享有与同级同类公办学校的受教育者同等权利。”但实际情况远不是这样。比如国家助学贷款，只有京、沪、鲁等少数地方的独立学院和民办高校的学生能享受到。应该采取有效措施保障独立学院学生的合法权益，使独立学院学生也能够享受到国家助学金、奖学金、助学贷款；教育主管部门要督促独立学院从学费中拿出4-6%用于设立本校的奖助学金。

注释：

①杨帆.改革与完善我国独立学院治理结构的思考［J］.黑龙江教育（高教研究与评估版），2005，（10）：4-6.

②邹先云.独立学院发展中的四方责任问题［J］.中国高等教育评估，2007，（1）：73-75.

③齐凤和.民办独立学院的四大困惑及解决途径［J］.现代教育科学•高教研究，2005，（6）：53-56.

④董孟怀.防止独立学院国有资产流失对策研究［J］.国家教育行政学院学报，2005，（5）：71-76.

⑤郭丽君.独立学院产权制度的分析［J］.高教探索，2007，（3）：91-93.

⑥余小波，孙晶.独立学院法人属性探析［J］.理工高教研究，2007，26（2）：120-121.

⑦国务院.事业单位登记管理暂行条例［D］.1997-7-31.

⑧国务院.民办非企业单位登记管理暂行条例［D］.1998.

⑨国务院.社会团体登记管理条例［S］.1998.

⑩教育部.民办高等学校设置暂行规定［S］.1993.

B11国务院.社会力量办学条例［S］.1997.