对现行民事执行监督制度的反思及改进

曹普卿

近年来，法院“执行难”、“执行乱”被广为关注，也是每年全国人大会议上的热点议题。最高人民法院为此也出台了大量民事执行监督的规范性文件。包括执行局实行垂直领导体制和引入对抗机制，但实践中收效甚微，似乎成为无法治愈的顽症。我们认为，首先我们需要对现行监督体制冷静把脉，客观地进行利弊分析，然后方能找出对策。

一、执行监督的必要性分析

按照通说，执行权兼具司法权和行政权的双重性质，执行权属于司法权，执行实施权则属于行政权。民事执行权的这种双重属性使得它在运行的过程中更具有攻击性和随意扩大的危险，如果不加以有效的监督和规制，民事执行权则有可能演变成合法的暴政。事实上，这种担心绝非臆想，现实中执行人员动辄以拘留作为强制执行的手段，任意追加第三人、故意错误执行案外人财产的情形屡见不鲜。一般意义上的行政权尚需受到严格的制约监督，民事执行更应该如此。

近年来，在民事执行领域暴露出来的“执行难”、“执行乱”主要表现为：(1)违法执行，执法不公。如，滥用执行权力，强迫当事人和解；执行案外人的财产，造成重大经济损失等等。(2)民事执行中职务犯罪时有发生。如，执行人员私分或者变相私分执行款项；执行中索取或者收受当事人贿赂等等。(3)民事执行中地方保护主义、行政干预客观存在。在中国特殊的国情下，地方领导片面理解本地区经济发展，为了本地区、本部门的利益，以“讲政治”、“稳定压倒一切”的名义直接干预案件执行，甚至不惜动用行政权力阻挠法院执行，使得法院执行部门和执行人员面对重重压力只能徒唤奈何。

为破解上述执行难题，人民法院进行了重大的改革。一是建立上下统一领导的执行局管理体制；二是在执行程序中引入对抗机制。以当事人主义重塑执行程序。垂直领导的执行局管理体制固然有利于克服司法地方保护主义和部门保护主义，对解决执行方面最为棘手的“执行难”问题有所裨益。但这种垂直领导的体制从根本上突破了《宪法》和《人民法院组织法》对上下级法院审判监督关系的定位，合宪性方面值得商榷。执行中贯彻当事人主义是本次民事诉讼法修改中治愈执行顽症的一个新思路。集中体现在《民事诉讼法》新增设的第202条、第203条和第204条。上述新内容赋予当事人、利害关系人及案外人相应的执行异议权、复议权和诉讼权以对抗法院执行部门的拖延执行、胡乱执行行为。应当说新修改的民事诉讼法中对于执行程序的细化和完善在一定程度上有助于破解执行难的困境，但仍然存在一定的制度隐患：第一，原203条虽然赋予当事人以督促权，但由于并未就责任主体作出规定，难以杜绝在原法院执行部门和上级机关产生相互推诿、踢皮球的情形；第二，第204条对于执行确有错误的生效判决、裁定且无法执行回转的情形下，当事人、案外人除事后毫无意义的再审程序外缺乏及时救济手段：第三，由于对提出异议、复议和申诉的理由的审查、裁定是由本院执行部门或其上级法院作出的，这种排斥外人监督的关门审查是否会蜕变成一种认认真真走过场的形式主义，值得思考。

客观地说，人民法院对于执行工作的决心不可谓不大，组织不可谓不严密，监督规范不可谓不多。但令人遗憾的是，执行中的违法违规甚至职务犯罪现象并未得到有效的遏制。人民法院对于执行监督工作的努力已经在很大程度上为司法权威的日益削弱所消解。执行者自己事先制定制度、事中独立执行、事后自我监督，是根本无法获得逻辑上的兼顾，这是目前监督方式一出生就携带的自身无法克服的致命基因。

令人沮丧的现实需要我们目光越过现有的监督方式自身进行重新审视。

二、检察机关对民事执行进行监督的正当性分析

(一)体制内外监督的比较分析

上文已经对民事执行进行外部监督的必要性作了分析和论证，但由于外部监督主体的不明确，导致外部监督主体泛化，在一定程度上對人民法院的执行工作形成了不当的干预，削弱了执行部门的权威。外部监督依照监督来源、监督方式可以分为体制内监督与体制外监督。体制内的监督是法律监督机关按照法定的程序进行的事后监督。具体到我国，体制内监督专指人民检察院对民事执行的监督。其监督方式则多以提起抗诉、现场监督、发出检察建议、暂缓执行、纠正违法等方式进行。体制外的监督是行政机关、社会团体、个人等以非法定的方式进行的事中、事后的监督。体制外监督主体在我国现行的司法实践中主要表现为各级人民代表大会、党政首长、工青妇联、新闻媒体等，监督方式通常以批示、情况反映、检举信、新闻报道、媒体曝光等形式对个案进行的监督。

体制外监督主体在对司法公正起到积极促进作用的同时，其负面效应也相当明显。首先，各类监督主体在职能和性质上的不同，决定了其所秉持的标准也必然有所差异。判断主体和判断标准的多元化，容易对司法本身造成混乱；其次，各种监督主体在进行监督的过程中，经常对执行中的案件作出批示，有的内容可能对当事人造成误导。这种状况，会影响公众对执行工作的认同和遵守，促使人们把注意力转移到通过非司法程序解决冲突的途径上来。

不难看出，与体制外的监督相比较，体制内的监督由于其运行方式受到法律程序的严格规制和保障，具有规范性的特征，克服了体制外监督易于表现出来的监督情绪化、随意性强的弊端，同时由于监督者与被监督者同属法律共同体，专业化的禀赋促使其在监督运行时能够加以适当的自我克制，监督效果也是显而易见的。与体制外监督相比是一种更为成熟、理性的监督机制。

在一个民主、法制社会里，体制内监督与体制外监督存在一种此消彼长的关系。在体制内监督缺位或者渠道不畅的情况下，体制外监督便以各种形式表现出来。在现阶段，法院执行部门无法通过内部监督解决自身存在的根本问题，人民检察院作为体制内的监督的缺位，遂使游离于体制之外的社会监督填补外部监督空缺。其结果是，看似广泛全面的监督非但不能有效地解决固有的问题，反而使其更加混乱。

(二)人民检察院行使民事执行监督权的正当性

应当说，人民检察院对于民事执行监督是有充分的法律依据的。《宪法》第129条明确规定：“人民检察院是国家的法律监督机关，对法律适用和实施进行监督。”宪法在赋予人民检察院法律监督权的同时，并未对监督的范围作任何限制性的规定。所以，应当以此为基础对民事诉讼法和其他相关性规定进行正确解读。根据《民事诉讼法》第14条的规定，人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督，这是民事诉讼法的一项基本原则。既然是基本原则就应当成为统率性规范，贯穿于民事诉讼活动的始终。问题的关键在于对该条文中“审判”二字的理解。这也是对民事执行进行检察监督持反对态度者的主要的理论前提。

反对者以最高人民法院于1995年作出《关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》为代表。该批复排除了人民检察院对民事执行中裁定的抗诉权，显

然是基于以下理由：一是《民事诉讼法》第14条既然规定人民检察院只能对民事审判活动进行监督，而执行不属于审判程序。按照“法未授权即禁止”的公权力行使原则，检察监督权理所当然不应涵盖执行领域；二是从体系解释的角度，关于检察监督的规定列入民事诉讼法第二编，执行程序中并未见类似规定，故认为检察机关对于民事执行进行监督于法无据。

赞成者认为以上述理由排斥人民检察院的执行监督权是站不住脚的：其一，《民事诉讼法》第14条中的“审判”与第二编中的“审判”是位阶不同的两个概念。前者是上位的概念，包括审判程序之外的执行活动。最有力的依据是：1991年4月2日，时任全国人大常委会副委员长王汉斌所做的《关于民事诉讼法<试行>修改草案的说明》中，明确提到“执行是审判工作的一个十分重要的环节……”。显然，作为立法者的意图已经非常明显，第14条所指“审判”与第二编中的“审判”相比显属上位概念，对后者应当进行扩充解释；反之，如果仅对总则中的“审判”二字作狭义解释，《民事诉讼法》第6条所规定的“人民法院独立行使审判权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉”，人民法院行使执行权也就于法无据了；第二，民事诉讼法把所有人民法院使用裁定的范围都规定在第二编审判程序第140条，然后又在第187条(修改前第185条)规定人民检察院有权对生效判决、裁定按照审判监督程序提起抗诉。从法律条文的安排来看，也从侧面反映了立法机关在立法时已然把人民法院在执行中作出的裁定列入人民检察院监督抗诉范围。

我们认为人民检察院对民事执行的抗诉权是不容置疑的。之所以出现上述错误的理解，是与片面对待法律解释的方法分不开的。就法律解释的方法而言，文义解释是首要的和基本的解释，但绝非唯一的解释。“法律条文，经文义解释或者其他解释方法，得出两个不同的意见，各个解释意见均有合理的理由，则应当采立法解释以探求立法者原意”。前已述及，立法者对于审判的含义已经通过对立法草案的说明的形式予以明确化，无需探究。

需要指出的是，全国人民代表大会常务委员会早在1981年发布的《关于加强法律解释工作的决议》中明确指出：最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性分歧，报请全国人民代表大会常务委员会解释或者决定。在事涉检法两家对同一法律规范存在重大争议的情况下，在关乎人民检察院的法律监督权行使的问题上，人民法院单方面以批复的形式作出规定，显然超越其职权。严格地说，是一种违宪行为。

三、人民检察院对民事执行进行监督的可行性分析

人民检察院作为国家的专门性法律监督机关，有效地对上述两种监督方式进行了优化组合，既保证了体制内监督的有序化，同时又避免了外部监督泛化对正常执行工作的干扰。有助于从制度上解决执行中的诸多问题。

(一)专门性的法律监督机关地位决定了其监督的权威性

为了防止权力的腐败，西方宪政国家一般是通过党派对立竞争和三权分立来实现权力的制衡的。我国是人民民主专政的社会主义国家，同这种国体相适应的政权组织形式是人民代表大会制度。人民代表大会作为国家的最高权力机关。有权对其产生的诸多权力实施监督，但这种监督是宏观的和对国家、社会重大事项的监督，而不可能是经常的、具体的监督，因此人民代表大会授权人民检察院对国家权力运行中的有关法律实施、适用进行监督，以保障国家权力运行的合法性。人民检察院的法律监督权取得了宪法性地位，最高层次的监督地位不仅使人民检察院行使民事执行监督权名正言顺，而且保证了监督的权威性。这与目前民事执行内部监督停留在低层次的内部操作程序上相比，其优势是不言而喻的。

(二)人民检察院法律监督的专业性决定了监督的有效性

人民检察院严格按照法律程序行使监督权，具有较强的规范性特征，避免了随意性、主观化。该监督运行方式符合法治社会权力运行的常态和规律，同时民事行政检察人员的专业性和专门化保证了监督的有效性。

(三)各级人民检察院的领导关系保证了灵活的协调机制，与法院执行部门的领导机制较好地衔接起来

《宪法》和《人民检察院组织法》规定各级人民检察院之间是上下级的领导关系，这有利于检察机关整合全国资源、形成纵向指挥有力、横向协调紧密、反映迅速灵敏、运转高效有序的工作机制；更重要的是，它能够与人民法院民事执行部门垂直领导关系相互协调，将检法两家的改革有机衔接起来，形成协调统一的法律执行机制和法律监督机制。

(四)有利于及时发现和查处民事执行中的职务犯罪行为

执行中的问题背后往往隐藏着法院执行人员的违法行为甚至职务犯罪行为。与执行难、执行乱的表面现象相伴随的另一种现象则是执行工作中职务犯罪相当突出。一个明显的例子是，虽然执行人员占法院审判人员总数的比例较低，但执行人员涉嫌职务犯罪占法院审判人员职务犯罪总数的比例较高，有的地方甚至接近一半。加强民事执行的检察监督，有利于及时发现和纠正民事执行中的违法行为，把执行人员的腐败行为控制在违法阶段，防止损失的扩大；同时，加强民事执行的检察监督，有利于及时发现和固定執行人员贪赃受贿的线索和证据，带动和促进职务犯罪的初查工作。

实践证明，检察监督对法院的执行工作并没有负面影响，检察机关通过对违法执行人员的纠正和职务犯罪的查处，有利于维护审判的权威和人民法院的执法形象、重新恢复人民群众对司法的信心。因此，检察监督是民事执行制度改革这一系统工程的重要环节，对于保障民事执行活动的依法进行具有不可替代的作用。