民事检察监督亟待解决的几个问题

石 晶

编者按：民事检察监督作为检察机关法律监督的一项重要内容，但由于现行法律规定的不完善和检法两家理解上的分歧，导致民事检察监督的弱化。本期专题结合现行法律规定和相关司法解释，从民事检察监督的范围、程序、方式、职权及改进途径等几个方面做一些有意探讨，以期对民事检察监督工作有所裨益。

基于实证分析，近年来出现的司法不公或司法腐败主要产生于民事案件。究其原因，在民事案件的审理和执行中难以发挥体制外的监督制约(特别是民事检察监督)当为其症结所在。因此，强化并完善民事检察监督应为司法体制改革的重中之重。我们认为，要强化并完善民事检察监督，既要澄清认识上的一些分歧和误解，也要解决实务中的一些具体问题。概而言之，目前完善民事检察监督亟待解决下列问题。

一、民事检察监督的范围和程序的界定

按照修订后的《民事诉讼法》第187条的规定，民事检察监督的范围应是各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定。对于人民法院业已生效的判决和裁定，只要存在着《民事诉讼法》第179条列举的所认定事实的主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序等十三种情形和徇私枉法裁判的事实，不仅当事人有权申请再审，而且检察机关也有权提出抗诉。因此，对于民事检察监督的范围既不能做扩张解释，不能将完善民事检察制度视为为检察机关争权；同时也不能做缩小解释，缩小解释就是对法定职权的不行使和不作为，实质上就是失职。

在实践中，对于民事检察监督的程序也有着不同的认识。有人认为，民事检察监督应当是诉讼程序中的事后监督；有人则认为民事检察监督与刑事诉讼检察监督一样，都应当是对诉讼全过程的监督，可分为事前监督、事中监督和事后监督三个阶段。我们赞成事后监督的主张，因为全过程监督的观点并无法律根据。根据现行法律的规定，民事检察监督的范围已被限定为法院的生效判决和裁定，这就意味着民事检察监督只能在法院生效判决和裁定做出后方能启动，是对生效判决和裁定的评价和监督。法律做出这样的规定和限定是有法理依据的，其目的在于确保法院审判活动的独立进行。至于在案件审理过程中因法官违法而引起的检察机关的介入，在实质上不属于民事检察监督，而是检察机关在行使其他法律监督职能，即职务犯罪侦查职能，不能将二者混为一谈。

二、民事检察监督应当的方式

按照现行法律规定，民事检察监督的主要方式应是对业已生效的判决和裁定提起抗诉。对此，有人认为民事诉讼的特点决定了采用刑事诉讼中的抗诉方式进行监督并不科学，提出了应当采用“再审令”或“再审决定权”等概念或方式，不再使用抗诉概念。我们认为，民事检察监督仍应采用抗诉概念和方式，而不宜用其它概念取而代之。这主要是因为抗诉概念和制度经过几十年的实践，已经为民众所接受和熟知，成为较为成熟的监督方式和制度。而采用“：再审令”或“再审决定权”等概念或方式，不仅无益于准确界定检法关系，而且还可能导致新的无法解释的制度障碍。尽管检察机关的抗诉必然导致再审程序的启动，但就法理而言，绝不是检察机关对法院再审的命令，也不是检察机关对法院再审的决定，须知按照法律对检法关系的规定，检察机关既无权对法院发号施令，更无权代替法院作出再审决定。检察机关的抗诉虽然可以引起再审程序的启动，但再审仍是法院自己的决定。因此，我们主张民事检察监督应当坚持抗诉概念、方式和制度，而不应以可能引起更大歧义的“再审令”或“再审决定权”取而代之。

三、应否赋予检察机关调阅审判卷宗的权利

检察机关对于抗诉的案件应当有权调阅审判卷宗。这本来是一个不证自明的问题。却又是困扰民事检察实践多年而长期未能解决的问题。对此，我们认为既然法律赋予了检察机关民事检察监督的权力。理所当然就应当赋予检察机关调阅民事案件卷宗的权力。这不仅是检察机关决定是否提出抗诉的基础，也是民事检察监督的前提条件，直接决定着案件抗诉的质量。至于以审判卷宗的安全、保密为由拒绝调阅卷宗，都没有合法的依据和正当的理由。因为在明确检察机关有权调阅审判卷宗的同时，法律自然会对由此所产生的责任和后果作出相应的规定，在赋予检察机关这一权利的同时。当然也要对检察机关和检察官的保管、保密义务等作出规定。

四、应否赋予民事检察部门初查权或侦查权

在民事检察监督的过程中，如果发现法官有贪污受贿或徇私枉法等行为，民事检察部门能否直接立案进行初查或侦查，是一个至今仍有争议的问题。对此，我们的基本认识是：职务犯罪侦查权是法律赋予检察机关的权力，至于在检察机关内部该项权力如何行使，应由检察机关基于职能行使的需要自行决定。因此，最高人民检察院赋予民事检察部门初查权或侦查权是有依据也是必要的。但是，在该项权力由民事检察部门行使的过程中，也出现了一些问题。据了解，确有部分案件，因民事检察部门未能正确处理。从而导致案件久侦不破、久拖不决甚至无法继续办理的尴尬局面。在這种情况下，又有一些人对由民事检察部门行使该项权力提出了质疑。我们认为，对此既不能因噎废食，彻底否定由民事检察部门行使该项权力；同时也要认真反思，实事求是地评价本院民事检察部门初查或侦查的能力，根据案件情况、侦查能力等统筹协调，既不宜千篇一律、不加分析地一律赋予，也不宜不分青红皂白地一律废止。

五、应否将执行环节纳入检察监督的范围

检察机关能否对民事执行实施法律监督。也是一个一直有分歧、有争议的问题，同时也是现行法律未加明确的问题。而现实的实际情况是：许多违法行为都发生于执行环节，因民事执行环节缺乏必要的法律监督，导致个别执行法官在执行过程中恣意妄为，甚至唯利是图，将执行变成敛财、受贿的途径。对生效判决，有利可图的或不择手段地执行，或想方设法地不予执行；无利可图的或千方百计地予以拖延、搪塞，或以种种借口归之为“执行难”。司法实践业已证明，对于民事执行是否实行检察监督，实际上已不是一个理论判断的问题。而是一个价值判断问题。在目前执行环节案件频发的情形下，已经无需更多地去论证或探讨实行检察监督的理由，而是要毅然决然地实行对执行环节的检察监督。应当强调的是，检察机关对执行环节的监督应是对执行违法案件的监督，如执行程序违法、执行人员徇私枉法等。因此，这种监督并不涉及对生效判决和裁定正确与否的评价，也无需采用抗诉手段，而是对执行法官违法行为的监督。这种监督在实质上就是对职务犯罪行为的侦查活动，因而是检察机关的法定职权，是有明确法律依据的，而无需法律另行授权。当然，为使该项权力得到更进一步的明确，在民事诉讼法的执行程序部分增加检察机关执行监督的规定仍有必要。

六、检察机关能否提起民事公诉

检察机关能否提起民事公诉，首先取决于对检察机关在此类诉讼中的角色定位。有人认为，检察机关提起民事公诉就是把自己沦为政府律师，而这种定位是与法律监督机关的定位相悖的，检察机关不应将自己作为政府律师或民事诉讼当事人，因此检察机关不能提起民事公诉。我们认为这种认识是有问题的，实际上检察机关在民事公诉中的地位完全取决于法律定位，如同刑事诉讼一样，检察机关提起民事公诉也完全可以由法律将检察机关定位为国家公诉人，而并非政府律师。只要做出这样的法律规定，检察机关在提起民事公诉时的地位就与提起刑事公诉时的地位完全一致，均为国家公诉机关，并不存在角色的错位。

其次，检察机关能否提起民事公诉还取决于对公益诉讼是否实行垄断主义。就刑事诉讼而言，主要有公诉垄断主义和公诉分散主义两种模式。在实行公诉分散主义的国家，有权提起刑事公诉的不仅有检察机关，还有海关、税务机关、环境机关和警察机关等；而在实行公诉垄断主义的国家，除极少数自诉案件外，刑事公诉由检察机关垄断进行，只有检察机关有权代表国家提起公诉。我国在刑事诉讼中采取的是公诉垄断主义，检察机关是唯一的国家公诉机关。如果在民事公诉案件中也实行公诉垄断主义，就应明确规定检察机关有权代表国家提起民事公诉。

最后，检察机关能否提起民事公诉，还取决于如何界定民事公诉案件的范围，以及如何处理检察机关与其他国家机关之间的分工和关系。对于检察机关有权提起民事公诉的案件，我们主张应限于国家利益诉讼和社会公益诉讼两类案件。除这两种案件外，应当排除民事公诉的可能。就是这两类案件由谁做公诉人，也可实事求是地做出分析。如果采取公诉垄断制度，就应将公诉权赋予检察机关；如果实行公诉分散制度，就应明确规定税务机关、国资委、环保局等是此类案件的公诉机关，在涉及国家利益和社会公益的案件中，应当由这些机关代表国家提起诉讼。为了确保国家利益和公共利益，就是在实行公诉分散的制度下，也应规定检察机关在上述机关怠于履行职权时，有权代为提起公益诉讼。以此作为公诉分散制度的必要救济或补充。