地方人大常委会会议制度的确立及其存在问题的探讨

郑广永

地方人大常委会会议是落实常委会各项权力的主要途径,具有极其重要的地位,发挥着不可替代的作用,具有鲜明的特点。地方人大常委会会议是常委会行使职权的主要方式。常委会会议的召开主要是行使宪法和法律所规定的四项职权。立法权(县级以上人大常委会)、监督权、人事任免权、重大事项决定权是宪法和法律赋予地方人大常委会的权力。这四项权力的行使必须通过会议。地方人大常委会会议综合地反映了常委会的全部工作。在一定意义上可以说,常委会的各项工作都是围绕着常委会会议开展的。地方人大常委会会议是人民行使国家权力的集中体现。

一、地方人大常委会会议制度的确立过程

人民代表大会制度是我国的根本政治制度,而会议是各级人民代表大会及其常委会行使职权的基本方式,所以,地方各级人大常委会的会议制度是人民代表大会制度的重要组成部分。简单地说,地方人大常委会会议制度就是指地方各级人大常委会为行使职权而依据宪法、法律和法规召开的各种会议的制度体系。

(一)地方人大常委会会议制度的探索

地方人大常委会会议制度不是伴随着地方人大常委会的建立一蹴而就建立起来的,这个制度的完善是一个过程。地方人大常委会会议制度最初是1979年通过的地方组织法规定的。这个制度比较笼统,直到1986年修改过的地方组织法才在第二十九条中规定常务委员会会议由主任召集,每两个月至少举行一次。常务委员会的决议,由常务委员会以全体组成人员的过半数通过。常务委员会主任、副主任组成主任会议,处理常务委员会的重要日常工作。1987年11月全国人大常委会议事规则颁布实施,各地比照这个常委会全体会议议事规则制定了本地人大常委会的议事规则后,地方人大常委会会议制度才逐步健全。当然,各地对地方人大常委会会议制度的探索从没有停止过,这可以从各地不断修正本地的人大常委会议事规则就能得到证明。

地方人大常委会首先比照了全国人大常委会的会议模式召开会议。比如1979年12月24日,北京市七届人大常委会第一次会议在人民大会堂北京厅召开。据时任北京市人大常委会代表室副主任的李源富回忆说,当时,这个会到底怎么开法,主任们也不清楚。市人大常委会主任贾庭三决定一切程序照全国人大常委会会议方式办。李源富还专门到全国人大常委会办公厅秘书局要来一套会议工作程序文件[1]。黑龙江省人大常委会的同志也曾专门来到北京,向全国人大常委会办公厅请教。于是全国人大常委会办公厅决定,请地方来列席全国人大常委会的会议,并召开座谈会。1980年4月8日,省级人大常委会负责人第一次列席了全国人大常委会会议。在这次座谈会上,地方人大常委会如何行使职权,如何开展工作也成为议题之一。在1980年4月18日所作的《关于地方人大常委会的工作》报告中,彭真同志第一次把地方人大及其常委会的主要职权概括为四个方面:立法权、重大事项决定权、人事任免权、监督权。人们对于地方人大常委会的职权有了初步的认识。但是对于地方人大常委会如何行使这些职权,如何开展工作,许多人并不十分清楚。同时各地也开始了积极的探索。

1979年8月,我国成立了第一个地方人大常委会——西藏自治区人大常委会。西藏自治区率先开始探索了主任会议制度。其实,就全国而言,主任会议的设置和发展有一个逐步完善的过程。1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过的地方组织法,没有规定地方人大常委会设立主任会议。1982年修改地方组织法时,从完善人民代表大会制度出发,增设了主任会议。1986年修改地方组织法时,明确规定了主任会议的组成和职责。迄今,法律未对其性质、地位、具体职责以及行权方式作出明确规定。据十届全国人大常委会副委员长,时任西藏自治区人大常委会第一副主任的热地回忆说:“当时确实是摸着石头过河,在实践中逐步探索、摸索经验。”[2] “主任会议制度”是当时人大常委会工作的第一个规范。热地回忆说,西藏自治区三届人大常委会第一次主任会议是在自治区人大常委会成立10天之后召开的,会议由人大常委会主任阿沛•阿旺晋美主持。会上阿沛•阿旺晋美宣布,由于自己经常在北京,因此委托热地全权负责西藏自治区人大常委会的日常工作。这次主任会议决定设立常委会办公厅办公室、秘书处等机构,还决定建立主任会议制度,从此每周一召开一次主任会议。

黑龙江省人大常委会探索了常委会的列席制度。1980年4月28日,黑龙江省五届人大常委会第三次会议通过《黑龙江省人大常委会同委员和人民代表的联系制度(试行稿)》,明确规定:“省人大常委会召开的会议,按照会议内容,可邀请部分有这方面工作经验或专门知识的代表列席。”这是地方人大关于代表列席常委会会议制度的最早规定。这一开创性做法,使常委会会议既了解实情又增加专业性。

山东省潍坊市人大常委会探索了公民旁听人大常委会会议制度。1985年8月,山东潍坊市人大常委会邀请公民旁听常委会会议[3]。这是最早的公民旁听实践。目前,全国已有20多个省级人大常委会实行了这项制度,实行公民旁听制度的市、县级人大常委会更加普遍。

比照全国人大常委会的会议模式,各地人大常委会结合本地的实际情况,开始以召开会议的方式履行自己的职责。据不完全统计,北京市人大常委会从1979年12月成立至2009年5月共召开了238次会议[4]。

(二)各地通过制定本级人大常委会议事规则完善地方人大常委会会议制度

1982年通过的地方组织法对地方人大常委会如何行使职权,如何开展工作有一些笼统的规定,但是,地方组织法是一部实体法,对于地方人大如何召开会议这样一些程序性的问题,不可能作出详细的规定。2004年最新修订的地方组织法也只是在第四十五条、四十六条和四十八条中规定:常务委员会会议由主任召集,每两个月至少举行一次;常务委员会的决议,由常务委员会以全体组成人员的过半数通过;县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会主任会议可以向本级人民代表大会常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案,由常务委员会会议审议;县级以上的地方各级人民政府、人民代表大会各专门委员会,可以向本级人民代表大会常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案,由主任会议决定提请常务委员会会议审议,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再提请常务委员会会议审议;省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会主任、副主任和秘书长组成主任会议;县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会常务委员会主任、副主任组成主任会议。主任会议处理常务委员会的重要日常工作。也就是说,地方组织法对地方人大常委会的会期、发言、表决、列席、旁听等内容均未作出明确的规定。

这就需要一部程序性的法规。于是,地方各级人大常委会议事规则就应运而生。1987年11月24日,《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》由六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过。全国人大常委会议事规则的颁布和实施,不仅是全国人大常委会会议制度完善的一个根本性标志,它还对地方人大常委会会议制度的完善起到了积极的促进作用。因为在这之前,地方人大常委会的会议制度基本上是复制了全国人大常委会的会议模式。无论是全国人大常委会的会议程序模式,还是地方人大常委会的会议程序模式,都不是在法律和法规层次上,基本上是一个时期以来的惯例。正是因为有了全国人大常委会的议事规则,各地纷纷结合本地实际制定了本地人大常委会的议事规则,从而使地方人大常委会的会议制度开始逐步完善起来。

各地在实践中都对地方人大常委会议事规则进行了多次修订和完善,就会议的召集和主持、听取和审议工作报告、列席、质询、发言、表决和旁听等程序问题作出了比较详细的规定。各省、自治区、直辖市、辖区的市、县(县级市)制定的议事规则虽各有特色,但规定的基本内容大体是一致的。与会议有关的内容具体是:常委会会议每两个月至少举行一次,会议由主任召集并主持;举行会议时,常委会组成人员除请假外,必须出席,并建立签到制度;必须有全体成员过半数以上出席,会议才能举行;会议举行15日前由主任会议决定将开会日期、建议会议审议的议程通知常委会组成人员及列席人员;政府、法院、检察院的负责人,常委会副秘书长,各工作委员会的负责人、有关委员,设区的市人大常委会主任或副主任1人列席会议,邀请有关的人大代表列席会议;常委会小组或联组审议议案和工作报告时,应通知有关部门的负责人到会,听取意见,回答询问;政府及5名以上的常委会组成人员均有权提出议案,是否提交会议审议由主任会议做出决定;常委会委员5人以上可联名以书面形式向常委会提出对政府、法院、检察院的质询案,对答复不满意的,可继续质询并要求再作答复;常委会全体组成人员过半数赞成方能通过;等等。可以讲,以议事规则为主要标志,地方人大常委会会议的制度建设有了明显的进步,法制化、规范化、程序化水平有了很大提高,在发扬民主、科学决策、提高效率方面发挥了一定作用。

许多地方的人大常委会还制定了主任会议议事规则。比如江西省新余市人大常委会制定的主任会议议事规则就与会议有关的内容作了如下规定:市人民代表大会常务委员会主任、副主任、秘书长组成主任会议;主任会议由常务委员会主任召集并主持。常务委员会主任可以委托1位副主任召集并主持主任会议;主任会议每月至少举行1次;主任会议必须有全体组成人员的过半数出席始得举行;主任会议讨论决定问题,实行民主集中制。主任会议的决定,必须由全体组成人员的过半数同意;主任会议决定常务委员会会议举行的日期,拟定常务委员会会议议程草案和日程草案,决定常务委员会会议列席人员;主任会议的议题,由秘书长征求常务委员会主任、副主任和市人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构的意见后提出,常务委员会主任或者受其委托的副主任确定;在主任会议举行之前,常务委员会办公室应将会议议题、开会日期和地点通知主任会议组成人员。

现在,人们对地方人大常委会会议制度重要性的认识越来越深刻了。经过30年的努力,地方各级人大常委会的会议制度已经基本形成,会议的程序已经法定化了。需要指出的是,人们除了自觉遵守常委会会议程序外,对于围绕常委会会议进行的会前调研和会后监督反馈也都认真展开。会前充分而认真的调研是正确确定常委会会议议题的保证。在地方人大常委会成立之初,常委会会议议题的确定往往是根据党委和政府的工作随机确定的。关于工作制度和工作方法问题,彭真同志根据人大工作的特点,十分强调人大代表和人大常委会、人大专门委员会组成人员做好调查研究工作的重要性。彭真同志认为,人大代表、常委会委员还要加强同选举单位、与群众的联系。与群众的联系紧密了,了解的情况就会比较客观、全面,决定问题就会比较正确。对于常委会会议决定的执行情况进行反馈和监督也是非常重要的。监督权本来就是地方人大常委会的一项重要职权。如果常委会只作决定,而不管决定的执行情况,那就是失职。毋庸讳言,不仅是地方人大常委会成立之初,就是时至今日,地方人大常委会的监督权行使也是不够充分和有效的。好在我们看到越来越多的地方人大常委会日益重视常委会的监督权,并努力实施,监督不再是走过场。

总之,县级以上地方人大常委会自1979年设立以来,常委会会议制度经历了一个从无到有,逐步完善的过程。这个过程始终是在党的领导下进行的,因此,党关于地方各级人大及其常委会工作的方针政策就是我国地方各级人大及其常委会工作的最高政治准则。具体说来,地方各级人大常委会会议制度的政治原则就是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。尽管坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一的论述不是改革开放之初就提出来的,而是江泽民在十六大的政治报告中首先提出的,但是,这个思想在邓小平、彭真等老同志那里已经有了,并且贯穿了改革开放以来社会主义民主和法治建设的整个过程。

二、地方人大常委会会议制度存在的问题及建议

目前,地方人大常委会会议制度虽然基本成型,但仍然存在一些问题。这些问题不解决将会影响常委会功能的发挥,从而影响人民群众行使当家作主的权力。

(一)地方人大常委会需要进一步提高会议质量。目前,有两个方面的原因影响了地方人大常委会的会议质量。第一,地方人大常委会会议次数少、会期短、议题多,对议题的审议不充分,从而影响会议效果。很显然,在很短的会期里,要审议众多的议题,审议的效果肯定不会太好。第二,会前准备不足和会后对决定、决议落实不够也影响了会议效果。一般来说,在确定了会议议题后应该针对议题进行充分调研,但是,目前由于各方面的原因,很难做到对议题的充分调研。许多地方对常委会会议的决定和决议落实得不够有力,缺乏必要的反馈和监督,从而使得一些人对常委会会议的审议质量并不重视。经过充分审议后形成的决定和决议同未经充分审议后形成的决定和决议,其落实情况是一样的。因此地方各级人大常委会的会期制度,以及与其相关的问题绝不是无关紧要的,而是关乎人大常委会能否依法履行职权的大问题。

全国人大组织法、全国人大常委会议事规则规定的全国人大常委会每年开会的次数相对严格一点,每两个月召开一次。而地方组织法规定的地方人大常委会开会的次数相对灵活一点。所谓每两个月至少召开一次,就是可以根据当地的实际情况和工作需要,多召开会议。一律每两个月召开一次会议,缺乏灵活性,并不完全符合地方组织法的立法原意。

另外,除召开人代会前后的个别常委会开会的时间较短,只开一天外,有些市州、县(市、区)人大常委会正常例会的会期也太短,仅开一天,甚至仅开半天。在短暂的时间内,要审议许多议题,结果只能是走过场。这使组成人员很难充分发表意见,人大常委会也很难真正发挥作用。

地方组织法的出发点是:我国幅员过于辽阔,各地的实际情况差别很大,因此,法律给地方各级人大常委会实事求是地安排会议次数和会期留下了空间。所以,需要根据地方组织法的立法原意,提倡地方各级人大常委会从当地的实际情况和充分发挥人大常委会的作用出发,安排会议的次数、议题、会期和议程。

(二)地方人大常委会主任会议的权力要规范化。目前,一些地方人大常委会主任会议的权力有实体化的倾向,主任的权力有行政化的倾向。从主任会议、主任的职权可以看出,主任会议、主任只有程序权力,没有实体权力;它们最大的权力就是召集和主持会议,在会议期间处理与会议程序有关的一些问题,并没有决定立法、监督、任免和其他与人代会、人大常委会职权有关的重大事项的权力。这同人大及其常委会集体行使职权、集体讨论和决定问题的根本特点是一致的。但是,我们也看到个别规定有使主任会议的权力实体化的倾向。这牵涉国家机构之间的关系,已经不是程序权力,而是实体权力了,是应该由地方人大常委会行使的权力。当然,地方人大常委会授权主任会议行使某项职权,不是不可以,但是,应该注意符合人大及其常委会集体行使职权、集体讨论和决定问题的根本特点,符合法理。

目前,有些地方性法规,还授权给地方人大常委会主任会议一些实体权力。例如,主任会议可以就人民群众对“一府两院”和国家工作人员的重要申诉和意见,听取“一府两院”的专题工作汇报,提出处理意见;可以听取人民政府及其所属部门、人民法院、人民检察院的专题工作汇报,提出处理意见。立法法规定,各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权,只能由法律规定。这种授权,一不符合人大及其常委会集体行使职权、集体讨论和决定问题的根本特点,二不符合立法法确定的立法原则。

现在,有些地方的人大常委会主任甚至工作人员的工作出现行政化倾向。例如,按法律规定,召集会议是人大常委会主任的权力,处理人大常委会的日常工作则是主任会议的权力,有些地方是人大常委会主任说了算;有些地方的人大常委会主任,自己就面对“一府两院”的负责人,“代表常委会”听取汇报,“发号施令”;有些地方在处理来信来访时,多头对“一府两院”,甚至把个人意见当成常委会意见批给“一府两院”等。这也是不符合人大及其常委会集体行使职权、集体讨论和决定问题的根本特点的。

面对上述情况,必须贯彻宪法及法律的意图和规定,使包括常委会主任在内的所有常委会人员清楚地知道,人大常委会是在法律允许的范围内集体行使职权,主任会议和主任个人均不能代替常委会行使职权。

(三)地方人大常委会会议内容应该进一步向社会公开。地方人大常委会召开会议,行使各种法定的权力,就是代表人民行使当家作主的权力,因此,地方人大常委会会议的内容应该向全社会公开。监督法对此也有相应的规定。目前,许多地方仅仅是公开会议的议程和议题,对于会议内容公开不够。现在媒体技术发达,完全可以完整、准确、及时地公开会议内容。

(四)地方人大常委会的旁听和列席制度需进一步健全。程序性、规范性、法律性是人大及其常委会工作的基本特点。就旁听而言,它是人大及其常委会十分重要的议事程序,但是,到目前为止,却没有法律、地方性法规或其他规范性文件来规范。由于无章可循,在实际工作中,存在很大的随意性、不确定性,无法依法操作;而各地已有的规定也很不一致,造成法制的不统一。所以,建立和完善旁听制度是完善人大常委会会议制度、工作程序和议事规则的重要内容,应该引起重视。

目前,地方人大常委会的旁听制度多数是公民旁听人大常委会会议的办法。对地方人大常委会的旁听绝不仅仅是公民旁听,旁听主体还有很多,应该把地方人大常委会现在比较成熟的可行的做法,规定在旁听办法里。

(五)地方人大常委会列席制度要严格执行。为了扩大常委会会议的参与面,确保常委会职权的行使,除了法定列席之外,一些地区还结合当地的实际情况,邀请了一些人员列席常委会会议。但是,一些被邀请的代表、公民对议题不了解,或者被邀请的代表、公民不具有代表性。另外,法定的“一府两院”的列席人员把列席常委会会议当作是参加一般性会议,甚至当成一种负担。有的法定列席人员让副手参加,甚至让秘书代替。有的迟到,有的早退,致使会议失去了严肃性,使建议、意见得不到应有的重视和解决,挫伤了常委会组成人员审议发言的积极性。

为此,必须严格执行法定列席制度,尤其是要把旁听和列席从制度上明确区分开来。首先制定旁听和列席办法,然后统一制定旁听法和列席法。

经过30年的建设,地方各级人大常委会基本上建立起了比较规范的会议制度。但是随着实践的发展变化,地方人大常委会的会议制度仍然需要不断完善。只有不断完善地方人大常委会会议制度,才能更好地落实党的领导,落实人民当家作主的权力,才能实现真正地依法治国,而完善地方人大常委会会议制度的标准就是法制化、程序化。以法律法规的形式规定地方人大常委会的会议制度,使会议具有清楚的操作程序,任何人都要依据这些程序来召开会议,违背了这些程序就是违法,就要受到追究。这样,宪法和法律赋予地方人大常委会的各项权力才能得以落实,从而也就保障了人民当家作主的权力。

注释:

[1]《地方人大常委会诞生记:彭真写报告 邓小平作批示》,载《人民日报》2009年6月3日。

[2]http://tibet.news.cn/gdbb/2009-07/07/content_7016938.htm.

[3]吴兢:《盘点三十年地方人大常委会》,见http://www.npc.gov.cn/npc/zt/qt/dfrd30year/2009-07/02/content_1509033_2.htm http://www.npc.gov.cn/npc/zt/qt/dfrd30year/2009-07/02/content_1509033_2.htm.

[4]中国人大网2009年6月17日。

(作者系北京市政治文明建设研究中心博士、副研究员)