全面提升地方人大预算监督能力

裴志江

加强人大对政府预算的监督,更好地实现人大的受托责任和维护公共利益,关键要提升人大对政府预算的监督能力。

加强人大对政府预算的监督,更好地实现人大的受托责任和维护公共利益,关键要提升人大对政府预算的监督能力。从长期来讲,加强人大预算监督能力需要政治体制、经济发展以及政治文化等宏观性因素发生相应变化。在短期这些宏观因素都不太可能变动的情况下,可以考虑通过加强预算法制建设、规范政府预算行为、提高人力资源水平及改进监督方法和手段等方面来进一步提升人大预算监督能力。

一、加强预算法制建设,实现预算监督由程序到实质的转变

人大的地位是法律赋予的,要行使其监督权还需要法律的支持和保障,完善的法律体系是保证人大预算监督效能充分发挥的法律基础。根据监督立法的现状,完善预算监督法律需强调以下几点:一要以宪法为依据,不能违反宪法精神及具体规定,以强化监督为立法宗旨,将宪法的原则精神加以细化,加强国家权力机关的预算监督职能和最高权力地位。二是要对预算监督主体、监督客体、监督对象、监督方式、监督程序、监督结果、监督效力、责任追究等作出详尽的规定,使之具有可操作性。三是尽快修订预算法,清理和完善与预算法相关的法律法规的规定,并加快制定计划法和投资法、审计监督条例等配套法律法规。四是人大的监督工作也需要法律来规范,尤其要完善全国人大常委会议事规则等程序性规定,使人大预算监督规范化、制度化、常规化,以提高预算监督的实效。

二、规范政府预算管理,为预算监督奠定基础

人大对预算的监督能力不仅取决于自身,还有赖于政府预算的管理水平。如果政府预算水平较高,为人大提供的预算比较全面、真实、详细、透明,那么相应的人大监督也就细致和全面,预算监督的能力就会提高。否则,即使是人大代表和常委会组成人员水平再高,监督能力再强,面对随意估算、透明度不高和“内行人说不清、外行人看不懂”的预算文件也会无从入手。目前,我国政府预算管理各环节,从预算编制、审批、执行到决算都处于较低的水平,这也直接导致人大预算的监督处于较低水平。虽然1999年以来,我国进行了包括部门预算、国库集中收付、政府采购等一系列预算改革,但这些改革大多数是技术性取向,并非监督和控制取向。因此,未来可以考虑按照预算完整性、透明性、具体性、绩效性等监督和控制取向的思路来设计预算改革,为人大监督奠定良好的基础。

预算完整性体现为所有预算收入支出都要包含在预算文件中,并在同一时间递交人大审查和批准。地方人大应该要求和支持地方政府坚定不移地推行复式预算和部门预算,为实现全面预算打下基础。全面预算是实现良好人大预算监督的基础;否则,人大只能行使部分预算监督权。

预算透明性是现代公共预算的基本要求,其意义在于保障公民的知情权、为预算监督提供前提条件和督促政府更好履行受托责任等三方面。尽管我国的公共预算正在变得越来越透明,但仍有进一步提高的空间。一方面,人大应积极督促和支持政府进一步提高预算的透明度,从过去那种“给什么看什么”转变为主动要求政府向人大和社会提供财政信息。另一方面,人大也可以对社会开放自身的预算监督过程,吸纳公民参与,倾听人民的需要和对政府预算的意见。提高预算透明度有助于政府依法理财,有利于进一步加强人大的预算监督能力。

预算具体化或者说预算细化是人大预算监督的前提,过去“看不懂”的主要原因就是预算过粗,全年预算收支仅列出20多个“类级”科目,300多个“款”级、500多个“项”级科目则无法体现,完全由政府主导分配,人大代表根本无法充分知情,甚至不知道哪个部门用多少钱,用来做什么,何谈监督。那么,预算应该具体到什么程度呢?从理论上讲,政府作为纳税人的代理人,有必要将每一笔预算收入和支出的依据及其来源去向和效果通过预算反映出来。鉴于目前的预算管理能力所限,现实中不容易做到这一点,但起码应做到:按预算收支科目细化到“项”级,逐步取消有关部门的预算资金的二次分配权,最终实现财政外部由财政部门一家对预算单位,以利于人大代表及预算工作机构能够对预算进行实质性的审查。

绩效预算就是把增加资源分配与提高绩效紧密结合的预算管理制度。绩效预算是公共财政题中应有之义,它强调政府对全体纳税人的责任。预算支出的各项资金,经过预算执行单位的使用,应为公务提供有效的公共产品和公共服务,而且要力求高效。支出绩效不高是我国预算长期存在的一大问题。目前,中央已开始实行支出绩效考评,越来越多的地方政府也开始进行这方面的试点。这一方面为进一步加强人大预算监督创造了条件,使得人大在审查政府预算时可以将绩效审查纳入人大预算审查的范围,对支出进行追踪问效。另一方面也对人大预算审查监督提出了新任务,人大既要督促和支持本级政府的支出绩效评价,又要在支出预算的审查过程中,逐步将支出安排与绩效联系起来。

三、提升人大代表监督水平,充分发挥人大代表的作用

近些年来,随着我国人大代表素质的不断提高,尤其是知识结构的不断优化,人大代表在预算审查监督过程中的作用越来越明显。因此,提高代表的监督水平是地方各级人大充分发挥地方国家权力机关作用的基本条件。第一,从源头上讲,提升人大代表水平需要把好代表“入口”关。如何选拔出符合条件的人大代表并让他们积极、有效地发挥作用直接关系人大的监督能力。“其所要求的法律、经济乃至其他方面的知识都应当达到专业方面的水平,否则你就看不出问题,做不出判断,提不出意见,监督就难以到位。”第二,加强代表的责任感和使命感。人大代表代表人民的利益和意志参与行使国家权力,包括对政府预算的监督。人大代表要意识到自己的责任与使命,不断加强对政府“钱袋子”的监督意识,要以对人民高度负责的精神,认真、深入地审查预算,积极发表意见,行使好代表的神圣职权。第三,逐步实现各级人大常委会的专职化。宪法和人大组织法规定,各级人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关的职务。至于其他职业,法律没作限制。从实际情况看,地方人大常委会委员大多数是兼职委员。对他们来说,职业工作才是“主业”,而委员是“副业”。实现人大常委会委员的专职化,可以使委员们抛开其他事务,全身心地投入参政和监督工作中来,可以更充分地接受和处理人民群众的意见和建议。建立地方人大常委会成员“专职化制度”,逐步实现委员专职化,既是国内多数专家学者的共识,也符合国际代议民主制的一般原则,更是完善人民代表大会制度、推进社会主义民主政治的需要。第四,提升代表的预算监督能力,还必须加强对代表的培训,特别是加强关于人大制度与代表职责的培训,加强代表关于人大预算审查监督知识的培训,给代表们提供较多的参与财政预算方面调研检查的机会。通过培训,提高代表的预算监督能力。

四、改进监督方法和监督手段,增强预算监督实效

监督方法和监督手段对于人大的监督能力非常重要,它已成为国际上衡量一国立法机关预算监督能力的重要标准。可以说,只有采取适当有效的监督方法和监督手段,人大才能充分行使其监督预算的职权。因此,加强人大的预算监督能力,必须考虑监督方法和监督手段的选择。在深化行政管理体制改革、加快社会主义法制建设的大背景下,改进人大预算监督方法和手段可从四个方面入手:

一是注重调查研究,坚持实事求是。对预算的监督,是法制性、政策性、技术性很强的工作,是直接服务于人民代表大会、人大常委会和本地区经济社会发展的。解决好依法监督,就要按照人大赋予预算工作机构的职能职责,加强调查研究,围绕经济建设、社会发展、人民生活等了解资金供需情况;针对人大及其常委会通过的决议,了解预算执行情况;针对调查中发现的问题进行科学分析,实事求是地归纳总结,客观地作出评价,如实地反映,促进财政改革,促进依法理财,维护法律尊严,维护预算的权威。

二是充分发挥审计作用,强化审计监督。回顾我国财政收支审计工作的发展道路,主要经历了从试点到全面铺开,由浅入深,从“上审下”到“同级审”与“上审下”并举的发展过程。1986年以前,审计覆盖面在10%左右,财政审计处于打基础阶段。1987年到1994年财政审计重点是“上审下”,审计覆盖面在30%左右。1995年审计法颁布实施,改变了以往单一的“上审下”制度,财政收支审计开始实行“同级审”和“上审下”相结合的审计监督制度,审计覆盖面基本达到100%,增强了财政收支审计力度,使我国财政收支审计工作由此进入一个新的历史发展时期,预算执行审计成了人大监督政府预算的必要方式和有力手段,向人大提交的审计工作报告成了人大评价政府预算执行工作的一个重要依据,人大可以通过审计工作更好地行使对政府预算的监督职权。各级人大要特别注意监督和推动审计机关提高审计监督的独立性,推动审计机关加强对财政公共资金、政府投资项目、国有资产运营等的审计监督,强化对领导干部的经济责任审计,积极推行对政府部门和重点项目的绩效审计,推进部门审计报告审签、审计结果公告等制度的落实,加大审计监督力度。在实际工作中,人大应进一步加大对审计机关的支持力度,为它们开展工作创造良好的环境,同时也要依法做好对审计工作的监督,推动审计机关不断规范审计行为,提高审计质量,为人大预算监督服务。

三是引导并发挥社会监督作用。社会监督是不可忽视的预算监督力量,是人大预算监督的重要补充。社会监督是促进预算领域廉政建设和政府自我监督的必要形式,特别是广播、电视、报刊、网络等新闻媒体的监督,其影响之广、时效之快在预算监督中占有十分特殊的地位,能够发挥不可替代的重要作用。现阶段,在我国政府预算缺乏透明度前提下,发挥社会监督作用是十分必要的,也是人大发扬社会主义民主的重要途径。

四是注重硬性监督手段的使用。根据预算法、监督法、代表法等相关法律,人大拥有的硬性监督手段有询问、质询、特定问题调查、撤销不适当的决定命令决议、撤职、罢免等。有媒体称地方人大监督存在“软骨病”,就是指人大很少使用或根本不启用硬性监督手段。在当前人大预算监督力度较差的情况下,有必要在适用情况下启用约束性强的硬性手段,这样才能够建立并提升人大监督的权威性。

五、加强队伍建设和基础建设,全面提高预算监督能力

监督预算,是一项专业性很强的工作,要求做具体工作的人员必须懂财政,具有经济法律法规的理论和专业知识,有较高的思想素质和专业基础。目前,县(市)这一级人大常委会不同程度地存在着机构不健全、工作人员少、办公条件差、信息资料缺乏、基础建设薄弱等问题。在人大设立预算工作机构,充实力量,专门负责预算监督工作,是加强预算监督工作的重要途径。同时人大从事预算监督的同志,要更加努力学习,增长才干,提高素质。只有学好预算知识,熟悉法律法规,练好内功,才能做到对预算的实质性监督。此外,支持和保证人大预算监督工作的有效进行,人大常委会有必要吸收一些精通财政、审计、财务的专业人士,建立预算监督的专家咨询机构,辅助人大监督预算,提高人大预算工作机构专业审查监督的能力,提高人大预算监督的民主性和科学性。这也是加强人大预算监督能力的一个重要方法。

(作者系河南省南召县人大常委会预算工委副主任、高级会计师)