推进人大对财政资金使用绩效的监督评价工作

粟绿墙

财政资金使用绩效开始成为人大关注的重点,人大财政监督理念由此发生转变,即由财政资金分配监督转向财政资金使用绩效监督,并通过绩效监督反作用于财政资金分配,达到绩效监督与分配监督的双重目标。

我国宪法和地方组织法、预算法等法律法规赋予了各级人大财政监督职能,但长期以来,人大财政监督由于刚性不足、实际效果差,社会形象地评价人大监督是“三味药”:半夏(下)、甘草(干吵)与白芍(说)。面对社会的质疑与渴求,各级人大不断探索创新监督手段,致力于加强监督力度、改善监督实效,但与人民群众的需求仍有较大差距。现在,各级人大开始重新思考财政监督工作着力点。科学发展观的第一要义是发展。发展靠什么——项目支撑,项目靠什么推进——资金,尤其是财政资金的引导作用;有了资金作支持,就解决了发展问题,但要做到科学发展,就需要讲求资金使用效益,包括经济效益和社会效益。于是,财政资金使用绩效开始成为人大关注的重点,人大财政监督理念由此发生转变,即由财政资金分配监督转向财政资金使用绩效监督,并通过绩效监督反作用于财政资金分配,达到绩效监督与分配监督的双重目标。从全国各地人大财政资金使用绩效监督的工作实践看,这项工作发展极不平衡,除了沿海少数几个经济发达的城市比较超前,开始了实践探索外,其他各地人大仍处于理念构思阶段。为此,笔者对人大如何做好财政资金使用绩效监督评价工作做了如下思考:

一、开展财政资金使用绩效监督评价的重要作用

长期以来,我国财政支出以规模而不是以效益为基本目标取向。人们普遍认为,财政的主要任务就是要最大程度地满足各部门的资金需要,为经济建设筹集和投入更大规模的资金,以保证经济发展的速度,而对财政支出的绩效不够重视。从政府的工作实践来看,政府部门在很大程度上存在不顾财力可能,盲目制订发展计划的倾向,财政给多少花多少,在财政资金使用上存在权责脱节、责任不明等弊端,浪费比较严重;不少地方政府变相发债筹措资金,使用中也不计成本、不讲效益。开展财政资金使用绩效监督评价工作,有利于增强财政资金管理的科学性与公开性,提高政府理财的民主性与社会参与性,提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性;有利于促进财政资金供给理念从供给保障向“有效供给”的实质性转变,进而更好地满足区域经济社会发展的财力需求。概言之,开展好财政资金使用绩效监督评价工作,既是对党和国家负责,也是对纳税人和老百姓负责。

(一)有利于强化对财政资金使用的约束,有效地提高财政管理水平。顾名思义,公共财政是公众的财政,公众有权知道财政的钱都用到哪里去了。同时,公众不仅希望有一个廉洁的政府,更希望有一个高效的政府。高效使用纳税人的钱,是纳税人对政府的要求,也是政府自身提高行政管理水平的需要。通过对财政资金的使用情况进行综合评价,判断钱花出去有没有达到预期的目标,有没有取得较好的政治效果、社会效益和经济效益,发现并分析资金使用上和管理上存在的问题及其原因,将目标主要锁定在提高部门的服务质量和挖掘潜力上,有利于控制预算规模,防止预算支出膨胀。寻求以最低成本最大限度地满足公共需要,最合理、最有效地促进经济社会协调发展,从而有效地提高财政管理水平,完善财政政策。

(二)有利于增加财政支出的科学性和透明度,实现财政资金有效供给。通过对财政资金投入情况进行绩效评价,把评价结果作为预算安排的重要依据,从资金分配源头上予以规范,进一步管理好财政资金支出的闸门,体现了以结果为中心的理财思想。这对那些“只想要钱,不想办事”的机关肯定是有压力的,至少它们先得想想要办成哪些事,然后才去要钱。部门单位向财政申请款项,不能再像以前那样,报一个文件说要多少钱就行,而是从一开始就要把资金的绩效目标以及评价结果与预算结合起来,实现绩效与预算的匹配,彻底改变预算单位申请预算随意要价的做法,硬化预算的约束。

(三)有利于转变财政支出管理理念,提高财政资金使用效益。财政支出和管理的全过程应该是:从预算的编制到执行再到决算,到最后的追踪问效。而我们常说的财政三部曲只是预算、执行、决算,缺少了问效这一环节。长期以来受传统管理模式的影响,财政资金管理中普遍存在着“重收入轻支出、重分配轻管理、重项目轻效益”的问题,造成财政支出效益较低,行政成本加大和公共资源的浪费。实施财政资金使用绩效监督评价,将支出控制的重点从投入转到了产出或结果,突出强调财政支出的责任和效益,要求资金使用机构承担起对于产出或结果的管理决策的责任,有利于提高财政资金的使用效益。

(四)有利于强化财政资金分配导向作用,进而优化社会资源配置。财政资金特别是财政专项资金,不仅体现政府投向对经济社会发展的直接作用,而且是引导社会资源有效配置的重要杠杆。因此,财政专项资金投入决策的合理性和科学性,不仅直接关系到财政在经济社会发展中的作用,而且直接影响社会资源的合理配置和投入方向。通过财政支出绩效监督评价指标体系和评价方法,对财政专项支出的经济性、效率性和有效性进行科学评价,不仅可以提高财政支出项目本身绩效和配置效率,而且可以使财政资金更好地发挥“四两拨千斤”的作用,从而优化社会资源的配置。

二、财政资金使用绩效监督评价工作的现状及面临的困难

目前,由于受限于财力弱、财政基础管理水平较低和社会意识等原因,人大实施财政监督工作的重点主要是:预算编制中的公用经费标准确定、部门项目经费预算、预算科目法定增长比例,预算执行及决算时的收入完成及超收收入使用情况。从广义看,这些监督都或多或少涉及了财政资金绩效的内容,但这些行为主要是以监督财政资金分配为主要目的,而不是财政资金使用效益。这种监督还不能算是真正意义上的财政资金使用绩效监督。全面建立和完善财政资金使用绩效监督评价制度还需要经历较为漫长的过程。

(一)绩效监督评价的社会氛围还未形成。一方面,长期以来,在财政资金分配和使用及其监督过程中,存在“重预算轻管理、重分配轻监督、重使用轻效益”等问题。部门预算也只是将预算分配进一步细化形成支出刚性,许多部门没有从源头上控制无绩效和低绩效的投入项目,在项目投资责任上未形成监督和追究机制,导致资金使用单位对支出绩效不够重视。与此同时,绝大部分单位和官员对绩效监督工作的重要性和意义没有引起足够的重视,对有关财政资金使用绩效监督评价的基本理论认识不清晰,缺乏开展财政资金使用绩效监督评价的社会共识。

(二)绩效监督评价法律法规不够健全。我国目前还没有一部全面系统规范财政监督活动的法律法规,相关的一些规定散见于监督法、预算法、会计法、财政违法行为处罚处分条例等法律法规之中,缺乏整体性、系统性。财政支出绩效监督评价的法律规范更是明显空白。有关财政支出绩效监督评价主体、组织实施、工作程序、财政资金分配和使用效果的责任追究、跟踪问效等方面均没有相应法律规定,没有形成制度化和系统化的监督工作机制,使整个绩效监督评价工作缺乏法律约束与制度保障。

(三)绩效监督评价指标体系及标准难以建立。绩效监督评价的核心是建立起一套完整的能够反映政府公共活动效能的指标体系、评价标准和计量方法,使项目的绩效目标能够量化、具体化,为评价各项目的绩效提供技术支持。由于政府追求的公共目标是多元的,这些目标处于不断变化之中,并且很多内容难以量化,导致公共部门及公共支出绩效指标和标准很难设定。

(四)绩效监督评价资料取证困难。实施绩效监督和其他检查工作一样,必须收集能证实被监督单位完成目标的各种方法及目标完成程度的有关数据,为有效完成目标而采取的程序和控制措施等资料载体,绩效监督的具体分析评价工作建立在所收集资料的基础之上才具说服力。现实工作中,监督调查取证面临两方面的困难。一是财政资金使用的公开力度不够。总预算只是几个或十几个简单的大项,一般不涉及细化项目金额;部门预算虽有具体项目,但报到人大也只是一个项目名称及金额,没有项目实施的具体内容,导致许多资金实际使用时灵活度较大;加之财政资金的使用过程对外界一般不会公开,财政资金使用的账务处理较为灵活。二是被监督单位主观逃避和财务管理水平较低的客观原因,造成证据难以准确、充分的收集。

(五)绩效监督评价主体能力差距较大。财政资金使用绩效监督评价的专业性、技术性比较强,涉及的内容广泛,开展此项工作必须拥有一批具有较高专业知识的财会或审计人员。现实工作中,政府财政部门尚未设立专门的绩效监督评价机构,审计监督主要是资金使用的合法性、合规性审查,绩效审计涉及不多。人大的财政监督工作主要由财经工委负责,而财经工委承担的工作范围较宽,具备专业知识和足够能力的人员甚少,在具体监督中不可避免地流于形式,很难进行实质性监督。

(六)绩效监督评价可借鉴的经验不多。组织开展绩效监督工作,还有一个较为突出的问题就是绩效监督领域的经验明显不足,全国各地可以学习借鉴的成果也不多,基本上是一种“摸着石头过河”的状况。诸多问题,如如何确定监督重点,如何搜集证据,如何多角度有效分析等等都缺乏经验。这些难点如果得不到实质性的突破,必然直接影响绩效监督质量,影响财政支出绩效监督工作的开展。

三、积极推进财政资金使用绩效监督评价工作的对策与思考

上述困难与问题,是绩效监督评价工作难以开展的主要原因,要改变这一被动局面,应从以下方面做出努力:

(一)营造绩效监督评价氛围,树立绩效监督评价理念。财政资金绩效是衡量我们理财能力和水平的重要标准。用好纳税人的钱,千方百计把钱用在刀刃上,努力提高使用绩效,是公共财政的本质要求。要通过新闻媒体、网络等形式,将绩效监督评价工作的重要性和必要性进行广泛宣传,争取党政领导的重视,提高各主管部门、项目单位使用财政资金的绩效意识。要使主管部门和项目单位树立一种意识,那就是财政资金不是那么好拿的,拿了财政资金,必须要有一个说法,必须要拿出对等的效益,通过绩效评价,使主管部门和项目单位改变“会哭的孩子有奶喝”的思维习惯,树立“要钱不能再随意,花钱必须讲效益”的绩效理念。

(二)合理划分绩效监督评价层次。根据开展绩效监督评价工作的主体和客体的不同,可将绩效监督评价工作分四类:财政支出项目绩效监督评价、单位财政支出绩效监督评价、部门财政支出绩效监督评价、财政支出综合绩效监督评价。财政支出项目绩效监督评价的主体是财政部门、项目实施单位及其主管部门,评价对象是财政支出项目的效益。单位财政支出绩效监督评价的主体是财政部门和主管部门,评价对象是主管部门所属二级和基层预算单位的财政支出效益。单位财政支出绩效评价是部门财政支出绩效评价的基础,单位作为财政部门预算管理的基层单位,其支出效益直接反映为财政支出的总体效益。部门财政支出绩效监督评价的主体是人大常委会、政府和财政部门,评价对象是各政府部门(使用财政经费的一级预算单位)的财政支出效益。部门财政支出绩效评价是财政支出综合绩效评价的基础。财政支出综合绩效监督评价的主体是人民代表大会等,评价对象是财政支出的整体效益,是部门财政支出效益的综合反映。综合绩效监督评价对象具有整体性,其范围可以是整个地区的财政支出,也可以是某一行业领域内的财政支出。

(三)探索建立科学规范的监督评价指标体系。学习借鉴全国各地已有的实践成果,探索建立切合本地实际的指标体系,并在绩效监督实践中,不断修正绩效标准,绩效监督评价体系才能更好地建立,绩效监督评价也才能更好地实施。首先,要建立一套科学合理的绩效监督评价分类体系。按财政支出的功能将单位和项目支出进行分类,并且根据监督评价工作的具体情况可以进一步细分为若干小类。如教育支出按用途分类可以分为办公楼建设项目、校园建设和改造项目、教师工资、学生补助等。其次,要制定一套评价标准。通过各种渠道广泛收集整理各类分类标准数据,可以效仿企业绩效评价,定期发布有关评价标准。再次,完善监督评价体系。在财政支出分类的基础上,分别建立财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价指标。从指标的适用性角度考虑,各类指标均可划分为通用指标、专用指标、补充指标和评议指标四种类型,并且根据指标的性质不同,可以将各类财政支出绩效评价指标划分为定量指标和定性指标。

(四)着力构建较为完善的绩效监督评价制度体系。对绩效监督评价项目实行事前绩效目标申报、事中绩效跟踪、事后绩效评价的全过程绩效监督评价。事前实行财政支出项目预期绩效目标申报制度。财政支出项目的预期绩效目标是对财政支出项目进行绩效监督评价的依据。在预算安排中,实行预算编制、执行、评价相结合的原则,建议对专项安排50万元以上的所有项目,要求部门在上报预算时必须明确项目的预期绩效目标和阶段性绩效目标,在以后对该项目实施绩效评价时围绕预期绩效目标而进行评价,可以使绩效监督评价报告更具说服力。实行预期绩效目标申报制度,将绩效监督评价前置到预算编制环节,以有效地促使各主管部门和项目单位增强绩效监督评价理念与使用财政资金的责任意识,对于提高财政资金的使用效益发挥积极作用。事中绩效跟踪,根据项目的阶段性绩效目标,对项目的阶段性情况进行绩效监督评价。事后绩效评价,根据项目的预期绩效目标,对项目的完成情况进行绩效评价。

(五)推进绩效监督评价的配套改革。一是深化财政支出管理方式改革。扎实推进部门预算、国库集中支付、政府采购、收支两条线等,健全公共财政制度。在推行部门细化预算的基础上,将各部门所有预算内、外收入和直接性政府债务纳入部门综合预算,不断扩大国库集中支付范围,逐步将预算安排的所有资金统一实行国库集中支付。二是逐步推动“绩效预算”模式的建立。应在继续推进部门预算改革的基础上,尝试将绩效监督评价结果与部门预算编制相结合,逐步将绩效预算的理念引入到财政支出管理中,使预算管理模式从投入控制预算转到效果导向预算,提升财政效率。三是建立财政资金使用绩效问责制。重视财政支出绩效考评结果的应用,建立绩效考评责任制,强化考评工作力度,将考评结果与责任人的业绩考核以及后续资金安排挂钩,对绩效优良的项目单位,安排预算时优先考虑;对无正当理由、又没有达到预算绩效目标或绩效差劣的项目单位,安排预算时从紧考虑或不予安排;对个别性质恶劣的,应该对责任人严肃处理。四是学习广东省的做法,实行人大、审计与财政部门共同联网建立财政收支查询监督网络系统,建立财政资金使用绩效监督评价的信息收集网络,增强财政运行透明度。

(六)健全绩效监督评价工作机构设置。一是政府财政部门应建立专门的财政支出绩效评价管理工作机构。二要强化人大财政监督工作力量。当前学术界主要有三种设计:第一种是充实现有的人大常委会财经工委;第二种是新成立隶属于人大常委会的专门的监督机构——预算审查工作委员会;第三种是将审计机构从政府部门分立出来,并入人大实行对人大负责。笔者认为,从长远的发展来看,建立专门的预算审查工作委员会更有利于人大财政监督权的行使。该机构应直接隶属于人大常委会,由经济、法律、财会方面的专家组成,作为人大的审计职能机构,实施具体的预决算监督。此举有利于把人大财政监督推向专业化、科学化、综合化的轨道,真正落实人大的财政监督权。

(七)采取循序渐进的实现方式,由易到难、由点到面逐步推开。在先搞试点的基础上,进行大量实践与探索,逐步扩大监督范围。试点阶段确定具体的监督项目时,把握好三原则:一是可行性原则,即能够获得被审单位支持和配合的项目;二是重要性原则,重点选择以往合规性投入要求较多的项目,如一些需要法定增长考核的支出,以从新的视角加强管理性监督;三是实效性原则,尽可能选择那些从合规性监督来看并没有问题,但却存在严重绩效缺陷的项目,加强监督,扩大宣传,引起更多人对财政资金使用绩效的关注。

(作者系重庆市合川区人大常委会副主任)