从政府预算文本看预算工作的规范化

李卫民

政府提交人大的各种预算文本,是人大审查监督预算的材料基础,也是政府预算工作情况的文字载体。政府预算文本的规范程度,一定意义上可以体现预算工作的规范程度。

(一)

政府提交人大及其常委会审议的“上年预算执行情况及当年预算草案的报告”、“上年决算报告”,反映的是政府编制预算的情况、执行预算的情况以及决算的情况,它们是政府向人大及其常委会报告预算工作最常用的基本文本。笔者通过对近年来福建省各设区市政府的相关预算文本进行比对,发现各地使用的预算文本,在内容上,特别是收支概念的运用上,存在大量不统一、不规范的地方。

1. 在使用预算指标方面。一是使用收入预算指标不统一。政府编制收入预算一般涉及三个指标:总收入、地方级收入、财力。各市在具体使用上并不完全相同,除了“地方级收入”各市统一都有使用外,“总收入”、“财力”两个指标有的市则是有选择地使用。二是对全市预算与市本级预算的指标列示上也不统一。按照预算法的规定,市人大批准的预算为市本级预算,全市预算只需汇总报告、不必经过批准。据此,有的市把报告的重点放在市本级上,对于全市的收入指标只作简单列示;而有的市则对全市预算与市本级预算作相同的处理,都列出“地方级收入”、“上划中央收入”、“总收入”、“财力”等指标。

2. 在使用收入概念方面。一是有的收入概念内涵相同或基本相同,但使用的名称不同。如对于财力的表述,有的市用的是“一般预算财力”,有的市用的是“可支配财力”,还有的市使用“经常性财力”。二是有的收入概念名称相同,但外延却有所不同。如关于财力概念,很多市的预算文本中都有涉及,但在具体构成上,一般的市是指“本级地方级收入”,加上“上级净补助收入”、减去“净补助下级支出”后,得到的可以自主安排用于当年支出的财力规模;而有的市使用的财力概念,除了上述因素外,还包括了“调入资金”、“上年净结余”等因素。

3. 在具体内容上。一是文本内容详略不一。有的市预算文本内容较翔实、具体,有的市预算文本则较简单。如大多市的决算报告,不仅说明市本级收支的决算情况,也说明全市收支的决算情况;而有的市则只对市本级收支的决算情况进行说明,对于全市情况只字未提。有的市的决算报告保持传统的内容结构;有的市则根据监督法的要求作了充实,对审查的几项重点内容分别作出具体说明。二是表格内容不一致。有的市预算表格的收支科目列到类级,有的市则细化到款级;在表格的制作提供上也有所不同,有的地方向人大提供的表格数量较多,有的地方则提供得较少。

4. 在预算编制与执行、决算的对应关系上。当前我国预算体制下,年初编制预算时,地方政府无法全面、准确测算当年财力规模,而实际执行中,支出资金不可避免地包含上年结转收入与上级专款补助收入等,造成编制预算时使用的支出概念,与执行结果时使用的支出概念,在外延上存在很大不同。因此,实际工作中,很多地方未将年初编列的支出指标与执行、决算结果进行比较。但也有少数地方,如厦门市在预算执行报告中,明确说明支出“完成预算x%”。

综合而言,当前地方政府预算文本中的不统一、不规范,既包括各市间对比上的不一致,如使用预算指标不同、财力构成口径不同等,这会影响各地间财政、预算工作比较、考核的准确性;也包括各市预算本身的不规范。如预决算数间缺乏可比性,这将限制预算作用的发挥。因为作为一种制度设计,预算应当是执行的依据,年初预算数与执行数、决算数应当是可以比较的;也应当进行比较,由此分析、评价预算执行的状况好坏。

(二)

据笔者了解,福建省各设区市间政府预算文本不够统一、规范的现象,在全国各省、市、区之间也同样存在。理论上,我国实行的是统一的财政、预算制度,相关的制度规定是统一的,反映到预算文本上,预算指标、概念的使用也应当是一致的、或者基本一致的。现实中各地预算文本的不一致、不规范,多少反映出地方预算工作的不统一、不规范;换言之,造成预算文本不够规范统一的原因,正是源于财政预算工作不够规范统一。

1. 国家法律法规的相关规定不够具体。我国现行预算法及其实施条例规定了预算收支的构成、预算收入的分类、预算编制的内容等,但在规范各地政府编制预算上还不够具体、细化,特别是对编制预算具体使用哪些指标、各个预算指标的具体构成等未作出统一的明确规定。这么一来,从单一的某地政府预算文本看,其包括的预算内容、使用的预算指标,可能是符合预算法的规定;可是,如果对各地政府的预算文本进行横向比较的话,就能发现不一致、不统一的问题。

2. 地方政府落实上级的规定不够到位。一是编制预算未包括上年结转收入。预算法实施条例第十九条规定,地方各级政府预算的编制内容包括 “上一年度结余用于本年度安排的支出”。此处的“结余”应当既包括“净结余”,也包括“结转结余”,执行中预算支出的资金来源也包括了“上年结转收入”,但实践中地方政府往往未将“上年结转”纳入年初预算编制范围内。二是编制预算未完整包括上级专项补助收入。为提高地方预算编报的完整性,财政部专门下发“通知”(财预[2008]435号),要求“各地要将上级对本地区(包括本级和下级)的返还性收入、财力性转移支付收入和专项转移支付收入,按规定列入本级预算”。其中,专项转移支付收入要“依据上级提前告知的预计数分科目逐项编报,在收支预算中进行反映。”但实际工作中,地方政府编制预算基本未包括“上级专项转移支付收入”。

3. 地方政府对于预算与执行结果的比较不够重视。实践中,在预算执行报告中,地方政府一般对执行的收入数,都有报告“完成预算的x%”;而对于执行的支出数,因为口径上的不可比,一般不报告“完成预算的x%”。这种“预算、执行两张皮”的状况多年来一直存在,期间虽然也有人大代表提出质疑,但始终得不到解决,反映了地方政府工作中往往重预算安排、轻执行评估。

(三)

不断推动预算工作的规范化、科学化,是预算管理改革的方向;实现预算文本的规范化,则是预算工作规范化的一个标志。因此,促进各地政府预算文本日益统一、规范,是做好预算工作的基本要求。

1. 健全法律法规的相关制度规定。建议修订中的预算法细化相关规定,对全国各级政府预算文本使用的预算指标、概念作出统一明确的规定。考虑到各级、各地政府财政工作的差异性,可以允许各地在具体使用预算指标时有所不同;但从规范化角度要求,建议由各省在国家法律法规规定的范围内,统一作出具体规定,以实现同级地方政府的预算文本,其结构、格式、指标、概念等保持基本统一。

2. 地方政府应严格执行法律法规规定。坚持全面性,把各项政府收入完整地纳入预算,是预算制度一项基本要求。为此,国家法律法规、财政部规章作出明确规定,要求将国有资产经营收益等非税收入、上年结转收入、上级补助收入等完整地编入年初预算。对于这些规定,省及省以下各级地方政府应当认真加以落实。同时,中央财政也应及早下达专项补助等转移支付的数额,以便于各地将专项补助收入等纳入预算。

3. 不断完善预决算制度。鉴于目前预决算数差异较大的状况,有必要进一步规范预算制度建设,强调预算的法律性质,坚持“先有预算、后有支出,严格按预算执行”的预算原则。年初编制预算,应努力做到科学、准确。预算一经人民代表大会批准,就具有法定效力,必须严格予以执行,非经法定程序,不得变更。执行中,确须调整变更的,必须依照有关规定履行相应的报批、报告程序。预算变更的有关情况应予全面、细致反映,实现年初预算数、执行变动数和决算数之间可对照、可分析,以便于人大代表和社会各界对预算执行情况作全面了解和准确评价,也有利于促进政府预算的科学安排和规范执行。

(作者单位:福建省人大常委会财经工委预算审查监督处)