对建国60年人大制度发展的认知与探索

翟 峰

人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是人民当家作主的根本途径和最高实现形式。新中国成立60年来,我国各族人民对人民代表大会制度不断发展的认知有一个循序渐进的过程。而人们对人民代表大会制度不断发展的探索,更为人民行使当家作主的民主权利提供了有效途径。

一、对建国60年人大制度发展的认知

2009年是新中国成立60周年。作为中国的根本政治制度,在中国共产党执政60年来,人民代表大会制度也经历了55个春秋。从1954年至今,全国人民代表大会已经制度化更替了11届。人民代表大会制度虽然正式确立于1954年,但其前身却产生在革命年代。第一次国内革命战争时期的工农兵代表大会、抗日战争时期的“三三制”参议会制度、第二次国内革命战争的人民代表会议制度,是人民代表大会制度的早期样态。在这种意义上,人大制度并不是凭空想象的,而是有着相对丰厚的历史基础和经验积淀,具有历史的传承性。它是马克思主义政体学说与中国实际相结合的产物,是中国共产党人立足于中国社会、历史和文化而做出的制度创新,是对人类政治文明的贡献。

然而,一项重大制度的发展和成长并非一帆风顺。在“文革”的灰色年代,作为公民政治参与的制度化渠道,人民代表大会制度几近瘫痪。“文革”带给我们的深刻教训之一,即大众的政治参与必须纳入制度化和理性化轨道,否则即会天下大乱。可喜的是,1977年以后,中国的人大制度逐步得到了恢复和发展。

随着中国社会的变迁,历经55年的人民代表大会制度在实践中不断摸索、不断成长——例如,人大常委会定期的学习制度、人大监督制度、人大代表履职培训制度、差额选举制度等等。这些制度细则丰富了人大制度的内涵,使人大制度在具体化、细化、可操作化方面迈出了重要一步。又如,人大的组织结构和人员的构成,不仅其各专门委员会自身的组织结构及其效率得到不断优化,而且其人大代表的整体队伍亦呈现出年轻化、知识化、平民化的态势;特别是新一届全国人民代表大会的人大代表,一改过去官员型人大代表过多的局面,大大增加了生产一级的工人、农民人大代表的比例,从而使人大代表的人员结构得到了改善。再如,随着人民代表大会55年来在功能上的不断提升,过去被比喻为“橡皮图章”的人大,随着社会经济的深入发展和人大代表素质的提高,人大正变得愈来愈“有所作为”。其中一个鲜活的现象就是,群众有事开始找人大代表反映了。各级人大对“一府两院”的监督也由过去的“程序性监督”发展为“实质性监督”,特别是近年来不少针对政府相关部门的质询案的出现,更说明了这一点。虽然,人民代表大会制度在现实中确亦还存在某些不足,但它自身的广阔制度生长空间,一定能使这一中国土生土长制度的社会主义民主政治优势得到进一步充分发挥。

那么,人民代表大会制度的民主政治优势到底表现在哪里呢?

55年来,人民代表大会制度不断得到巩固和完善,显示出强大的生命力和巨大的优越性。它保障了人民当家作主,动员了全体人民以主人翁的精神投身社会主义建设,保证了国家机关协调高效运转,维护了国家统一和民族团结。从对人民代表大会制度产生过程的认知来看,这一制度既是符合我国基本国情的具有中国特色的政治制度,又是同我国人民民主专政的国体相适应的政治制度。而这一国体的实质和核心即在于:人民当家作主。国体决定政体,而政体又在一定程度上体现了国体。我国人民民主专政的国体,在客观上要求作为政权组织形式的政体,只能是在民主集中制基础上的人民代表大会制度。正因如此,所以在民主集中制基础上发展起来的人民代表大会制度,具有如下三个较为突出的优越性。一是其国家人民民主权力的特点保障了人民意志可以得到充分体现。即人民不仅有权选择自己的代表,并随时可向代表反映自己的要求和意见,而且对其选择的代表还有权监督,有权依法撤换或罢免那些不称职的代表。二是其民主集中的特点保障了中央和地方国家权力的统一。即该特点确定了在国家事务中,凡属全国性的、需要在全国范围内作出统一决定的重大问题,都由中央决定;属于地方性问题,则由地方根据中央的方针因地制宜地处理。这既保证了中央集中统一的领导,又发挥了地方的积极性和创造性,使中央和地方形成坚强的统一整体。三是其民族区域自治的特点有利于保证我国各民族的平等和团结。依照宪法和法律规定,在各级人民代表大会中,都有适当名额的少数民族代表;在少数民族聚集地区实行民族区域自治,设立自治机关,使少数民族能管理本地区、本民族的内部事务。如自1954年9月一届全国人大代表普选以来,人大代表的广泛民族区域性即开始逐步增强,结构亦逐步优化。到2007年底,随着十一届全国人大代表的产生,不仅首次有了农民工代表和大幅增加了一线工人和农民代表,而且至此全国56个民族都有了自己的代表。 这样的广泛性有利于保证人大作出的决定能够真正反映各民族最广大人民的根本利益。

当然,我们在对建国60年来人大制度发展的不断认知过程中,还必须明确这样一个基本事实:世界上确实没有完全相同的政治模式,即使社会制度相同的国家,也存在着差异,根本没有也不可能有一种放之四海而皆准的政治发展道路。因此,我们在选择适合自己国情的道路时,确实不可照搬“三权分立”的模式。事实上,我们在对“三权分立”和“议行合一”做理论上的分析时,我们都会觉得两者作为特定的政治模式,并非在其存在的形式上完全矛盾,而其争论的核心完全取决于何以看待中国共产党的领导地位。中国共产党在我国是执政党的特定事实,使我们明白中国共产党的执政地位是通过党对政权机关的领导来实现的。而党对国家事务实行政治领导的主要方式,又是经过人大制度的法定程序来使党的主张变成国家意志的。如以全国人民代表大会为例。它是国家的最高权力机关,具有法律赋予的有关国家事务的决定权、立法权、监督权和人事任免权。它所制定的法律、法规,作出的决议、决定,其他国家机关和全社会必须认真执行。因此,执政的中国共产党只有把党的主张由全国人民代表大会通过法定程序变成国家意志,即变成法律、法规、决议和决定,才能对全中国的社会产生强制力和约束力,才能更好地贯彻到全中国的社会生活的各个方面,从而实现中国共产党对国家事务的有效领导,才能巩固其执政地位。可见,若舍弃人民代表大会制度,实质上就是否定了中国共产党的领导。

由此可知,坚持中国共产党的领导,就是坚持和完善人民代表大会制度的根本。而坚持中国共产党对人民代表大会制度的领导,就是要把中国共产党的思想、政治、组织领导贯穿于人民代表大会制度建设的始终,使人民代表大会制度永远沿着中国共产党指引的航向前进。同样的道理,中国共产党要把依法执政作为其治国理政的一个基本方式,就必须不断改革和完善领导方式和执政方式,就必须愈来愈重视运用国家权力机关来处理好国家的重大事务,亦就必须不断发挥人民代表大会的作用,不断完善人民代表大会制度。发扬人民民主是坚持和完善人民代表大会制度的本质要求、重要基础和重要动力。因此,中国共产党要坚持和完善人民代表大会制度,就必须通过积极倡导充分发扬人民民主,推进民主选举、民主决策、民主监督,切实维护人民及人民选出的人大代表的民主权利,充分反映人民的意志和利益,最大限度地吸纳、实现和发展人民群众包括人大代表的民主观念、民主要求、民主实践、民主创造,真正体现人民群众在国家中的当家作主地位。

二、对进一步发展完善人大制度的探索

新中国成立60年来,特别是改革开放30年来,我国的人民代表大会制度不断巩固和发展,显示出强大的生命力和巨大的优越性。站在新的历史起点上,继续探索推动人大制度及人大工作与时俱进的途径,仍然是各级人大工作者的光荣使命,也是中国共产党全党和中国全社会的共同责任。

那么,继续探索推动人大制度及人大工作与时俱进的途径应何以做起?

其一,各级人大及其常委会应把推进社会主义民主法制建设、建设社会主义法治国家作为其根本的政治任务。各级人大及其常委会切实发挥职能作用,最有利于把最广大人民群众的根本利益保护好、实现好,把其他各方面的群众利益协调好、兼顾好,最有利于调动方方面面的积极性、主动性和创造性。实践证明,人民代表大会制度本身是最适合我国国情的好制度,在中国共产党执政和共和国建设的历史上有着不可磨灭的贡献。但由于目前这一制度与不断发展的新形势还有一些不适应之处,因而要把人大制度坚持好,就必须不断改变这些状况,开拓人大工作的新局面。

其二,各级人大及其常委会应把中国共产党中央的政治胆识和政治谋略作为人大制度及人大工作不断与时俱进的根本保证。由于中国共产党坚定地把发展社会主义民主政治作为自己始终不渝的奋斗目标,因而中国共产党中央的政治胆识和政治谋略为人大制度及人大工作的与时俱进提供了广阔前景和坚实保证。因此,各级人大及其常委会要在紧紧依靠中国共产党的领导和全社会大力支持的牢固基础上,密切与人民群众的血肉联系,打牢更加扎实的群众基础和社会基础,进一步明确人大制度及人大工作与时俱进的目标任务;在正视改革开放以来不断出现的新情况、提出的新课题的前提下,从各地的实际出发,积极探索推动人大制度及人大工作与时俱进的思路和办法,不断开拓人大工作新局面。

其三,有立法权的各级人大及其常委会应把完善立法作为社会主义法治建设的前提。我们知道,截至2009年8月底,全国人大及其常委会共制定了现行有效的法律229件,涵盖宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼及非诉讼程序法等七个部门法律;而地方人大及其常委会共制定了现行有效的地方性法规7000余件;民族自治地方人大共制定了现行有效的自治条例和单行条例600余件。可见,以宪法为核心,以法律为主干,包括地方性法规在内的中国特色社会主义的人大立法体系已经基本形成,国家经济、政治、文化、社会生活的各个方面基本做到有法可依,为依法治国、建设社会主义法治国家、实现国家的长治久安提供了有力的法治保障。然而,我们必须看到,法律体系不是抽象的数字或者指标体系,它是由特定国家法律制度的发展路径和社会对法律的需求所决定的。在我国社会主义制度下,法律是党的主张和人民意志的统一。从党和国家发展的大局和实际需要出发,把亟须法律调整、立法条件比较成熟的领域制度化、法律化,再通过国家的强制力保障实施,这既是我国法律制度发展的成功经验,也是做好人大立法工作,发挥人大立法在社会生活中作用的基本前提。因此,从人大立法有利于保障人民当家作主民主权利这个层面来看,我国要完成到2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标,尚需在人大立法方面突出三个重点。一是抓紧制定和修改在法律体系中起支架作用的法律,在继续完善经济、政治、文化领域立法的同时,着力加强社会领域立法。二是抓紧完善民生立法。如针对劳动就业和社会保障、收入分配、教育卫生、公共服务等方面存在的一些新问题和需求,有立法权的各级人大及其常委会应把立法的重点更多地转向民生立法,通过法律法规手段来调节社会矛盾、平衡社会关系、保障社会公众特别是弱势群体的经济、社会和文化权利。三是完成法律清理工作。即对已经明显不适应发展社会主义市场经济的需要、前法与后法不尽一致或者不够衔接、操作性不强的法律规定,可通过废止、修改、解释、配套等方式进行分类处理,促进法律体系的科学、统一、和谐,保障其实施。

其四,各级人大及其常委会应进一步加大监督权实施的力度。我们知道,监督权是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要而又运用最多的职权。几十年来,人大监督从起步探索到全面实践,监督的内容和形式不断得到拓展,监督的实效也不断加强。特别是近几年来,诸如保障性住房建设、教育卫生等民生工程、农田水利建设……针对我国及其各地经济发展面临的严峻形势和艰巨任务,各级人大及其常委会通过启动专题调研或执法检查等活动,对各级政府重大公共投资建设项目实施情况进行了检查监督,并收到了一定实效。而笔者认为,人大监督工作因涉及方方面面,要增强实效,很重要的一条就是要使人大监督工作与党和国家工作大局紧紧相扣、与人民群众普遍呼声息息相应。为此,各级人大及其常委会就应做到,既要把执法检查等监督工作摆到与立法工作同等重要的位置,又要把务求取得监督实效作为监督工作的关键,从而通过各级人大及其常委会的有力监督,推动社会主义民主法治建设的发展。

其五,各级人大及其常委会应始终坚持让国家的权力永远掌握在人民手中。中国共产党执政60年来,千百万各级人大代表55年来肩负人民的重托,积极履行自己的职责。据初步统计,仅十届全国人大及其常委会共办理的代表议案就达3772件,而代表建议更是高达29323件,内容涵盖了经济、教育、卫生等领域,推动了社会各方面的发展。而全国人大及其常委会每年所通过的法律,绝大多数出自代表提出的相应的议案之中。可以说,一件件议案,是人民代表大会制度发展完善的一个个脚印,也是中国民主政治前进的足迹。选举权和被选举权,是人民行使国家权力的重要标志。从间接选举到直接选举,从等额选举到差额选举,选举法的修改完善,充分记录了我国人民民主不断扩大和深入的发展历程。据悉,十一届全国人大常委会已将选举法的修改列入了立法规划,因而人大代表选举向“城乡等比例”方向实现已为期不远。

总之,中国共产党执政60年的历史表明,坚持走中国特色的社会主义民主政治发展道路,就必须坚持和完善人民代表大会这一根本政治制度,正如胡锦涛总书记在十七大报告中强调的“要坚持中国特色社会主义政治发展道路,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,不断推进社会主义政治制度自我完善和发展”。

(作者系四川省人大代表、四川省广元市人大常委会委员、城环资工委主任)