突发性自然灾害下应急物流组织系统模式的建立研究

朱　辉　钱仲威

[摘要]本文以“5.12”大地震救援为背景，通过对现有的应急物流组织系统模式的分析，指出其组织结构松散。组织系统间信息流通阻塞，从而导致救灾工作出现了统一的协调配合不力，监察难度增大等难题。在此分析基础之上提出新的应急物流组织系统模式，即建立以政府为主导的直线组织结构，以信息流的方式将各慈善机构和民间临时组织纳入整个救灾系统之中，保证信息流的双向性，使信息流和物流形成环状回路，规范物资发放环节。从而增强救灾工作及其监督的有效性。

[关键词]应急物流；组织系统；模式

[中图分类号]F252.2[文献标识码]A[文章编号]1673—0194(2009)19—0086—05

近年来，我国突发性灾难事件的密度、强度和规模等呈上升趋势。国家对突发性灾难事件的应急管理给予高度重视，政府相继出台多项关于应急管理的法律、法规和条例。在应急管理中，对应急物流的研究尤为重要，它直接关系到对突发性灾难事件的应对、援救和控制。在“5.12”汶川大地震的灾后营救工作中，各级政府和广大民众都积极参与，但是营救工作依然出现不和谐的音符，集中到应急物流领域则表现为物资的运输与配送低效，对物资和筹款的监管不力。监察部部长、国家预防腐败局局长马歇在答记者问中曾坦言，在抗震救灾初期，在这次灾害突如其来的情况下，有一些款物的发放账目不细、发得不够规范。有一些地区和部门征集的救灾资金还没有完全能够规范使用，现在渠道还不太畅通，还在手里。而这些问题的解决，有赖于建立一个系统化的应急物流组织模式。本文以“5.12”大地震为背景，详细阐述如何建立一个有序的应急物流组织系统，与地震中物流组织系统的现状形成对比，进而指出建设新的应急物流组织系统的难点。

1应急物流研究的现状

1.1应急物流的涵义

应急物流最初与军事物流紧密联系。在战争时期，有一套完善周密的物流系统和物流计划为后勤保障物资提供保证。随着人们对突发性灾难事件的认识的深入，应急物流被引入解决突发性灾难事件的系统中。

欧忠文等学者认为，应急物流是指以提供突发性自然灾害、突发性公共卫生事件等突发性事件所需应急物资为目的，以追求时间效益最大化和灾害损失最小化为目标的特种物流活动。何明坷认为应急物流是指由于突发性因素导致的物流活动，包括由突发性因素产生的应急物流需求和满足这些物流需求而进行的应急物流供给活动。雷玲认为，应急物流是指为应对重大疫情、严重自然灾害、军事冲突等突发事件而对物资、人员、资金的需求进行紧急保障的一种特殊物流活动。应急物流与普通物流一样，由流体、载体、流向、流量、流程、流速等要素构成，具有空间效用、时间效用和形质效用。但是应急物流又与普通物流不同，普通物流既强调物流的效率，又强调物流的效益，而应急物流在许多情况下由于自身的特殊需要是通过物流效率来完成其物流效益的实现。

1.2应急物流的特点

高东椰和刘新华提出应急物流的4个特点：突发性、不确定性、弱经济性和非常规性。沈建国和熊坚指出，相对于平日物流量比较平稳的特点而言，应急物流则是高峰物流，物流量显著增加，服务功能进一步增强，要求做到更加及时、准确、保质保量，应急物流呈现出物流量大幅增加、时效性增强和服务功能突出的特点。王旭坪、傅克俊和胡祥培从系统工程的角度对应急物流进行了研究。提出应急物流具有以下特点：突发性或非正常性、应急物流需求的随机性、应急物流需求的事后选择性、流量的不均衡性、时间约束的紧迫性和应急物流的社会公益性等6个方面。从以上学者的分析可以看出。突发性、时间的紧迫性是应急物流最基本的特征。

1.3应急物流的资源调配研究

国内学者缪成、许维胜、吴启迪研究了具有多货物、多起止点、多种运输方式的应急救援物资运输问题，构建了该问题的多目标数学规划模型，提出了解决该问题的一种基于拉格朗日松弛法的启发式算法，并使用网络流算法求解分解后子问题。最后，通过计算实例验证该解法的效率与收敛性。刘春林、何建敏、施建军研究了物资需求约束条件下多出救点的紧急物资调度问题，并且根据连续应急问题的特点，给出了应急时间最早前提下出救点数目最少以及限制期条件下出救点数目最少的应急模型，从理论上证明了模型求解方法的正确性。Jiuh—Biing Sheu应用模糊聚类多目标动态规划模型研究了不同时间的救援需求预测，受灾区域分类，调配优先权的决定，基于群体的救援调配，动态的营救供应。此模型基于一个假定的3层救援网络，能够预测与给定受灾区域相联系的不同时间的救援需求。Linet Ozdamar等人用拉格朗日松弛的启发式算法建立一种模型。此模型整合了两个多货物网络流的问题，即线性货物流和整数车辆流。整数的多货物网络流提出了与加于载重能力约束弧上的线性子问题相联系的车辆路线问题。而且他们提出当网络庞大的时候这两个子问题都难以解决。

以上这些学者都在资源调配的具体的方案方面建立了量化的模型，但是这些模型的顺利实施有赖于应急物流组织系统的建立，而鲜有学者对应急物流组织系统模式进行研究，因此应急物流组织系统模式的建立对于应急物流的实施具有重要意义。

2现有应急物流组织系统模式及其缺陷

本文以汶川大地震为背景，叙述此次地震中我国现有应急物流组织系统模式(见图1)。

2.1现有应急物流组织系统模式特点

图1中实线表示物流，虚线表示信息流。由图l可以看出，从各种渠道组织得来的物资和资金，通过各种不同的渠道分配到受灾点上，各个物流传递的途径彼此独立，少有交叉，几乎没有信息的交流，难以完成对受灾点物资分配的最佳安排。这种组织系统有以下两个特点：

(1)组织结构松散，难以发挥整体合力。因为对受灾点的救助是多点对多点的模式，即多点救援点对多点被救点，为了发挥一方有难，八方支援的作用，救援点的行动并没有得到统一的协调指挥，而是在各自的系统之内完成调度。对于图1中前3种组织方式还有一定的信息发布和反馈，能够追踪到物资的来源和去向。而对于第四种组织方式，民间团体自发地来到灾区发放物资，这些物资基本没有经过任何政府相关部门的程序，流向不明，统计不便。这样一种松散的组织结构，显然难以发挥各系统“1+1>2”的功用。

(2)组织系统问缺乏横向交流，信息流通不畅。从图1中可以看出，前面两个系统由国家政府部门建立，它们之间的信息交流较后两者更为容易，暂将其归为一个系统。在收集灾区的受灾情报资料时，后面两个系统显然可以得到第一个系统的帮助，但是由于没有建立一种正式的组织关系，使得情报的获取较为困难。

2.2现有应急物流组织系统模式缺陷

这样的组织系统模式必然带来诸多问题。在此次汶川大地震的营救工作中，就暴露出以下缺陷。

(1)缺乏统一协调指挥。在现有的应急物流的组

织模式中，整个系统基本分为3个子系统：一是以政府为主导的系统，二是以慈善机构为主导的系统，三是民间临时的组织系统。这3个系统各自为政，缺乏沟通，在应急救援的初期或许能够有一定的效用，但是当救援物资大面积扩展的时候，其局限性立即显现出来了。应急物流的无序性、盲目性降低了应急物流的有效性，一些急需物资的地方只有很少救援队伍到达，另外一些地方却堆积了大量的救援物资，救援物资的结构也出现不匹配。一些地方应急物流的交通负荷过重。而另外一些地方交通负荷较轻。这些问题的发生都是由于3个系统间缺乏统一的协调指挥。

(2)信息流通不畅。由于缺乏统一的协调指挥。在一些地方出现重复接受捐款捐物的现象。3个系统间沟通不善，一些地区在向上级汇报受灾情况之后。得到了红十字会等慈善组织或者民间组织的帮助，而红十字会等慈善组织并没有将其救灾的信息传递到相关的政府部门，这样就造成了个别地区的重复得利。为抗震救灾中出现不和谐音符埋下了隐患。

(3)统计口径不一，物资发放不规范。3个系统对物资的统计口径并不尽相同，即使同一系统内统计口径也不同。国家审计署审计长刘家义在答记者问中说，在抗震救灾的初期，一些一次性消耗物资的发放很不规范，物资折价不准确，标准不统一，捐赠物资的交接手续不规范。在一个系统内尚且出现这么多漏洞，3个系统更难以实现协调。

(4)监管难度增大。监察部部长、国家预防腐败局局长马馼在答记者问中说，截至2008年6月20日，中纪委、监察部和四川、甘肃、陕西等省的纪检监察机关共收到群众举报10 804件，反映违法违纪行为的1178件，已查处1 007件，其中绝大多数是反映在抗震救灾初期违规搭建帐篷的和食品等物资发放不够规范的。这类被查处的违法违纪行为是有可查记录，还有一些物资的信息没有被录入，其来源和去向皆难以查明，国家对这些物资的监管基本无能为力。

3新的应急物流组织系统模式

本文提出新的应急物流组织系统模式，如图2所示。图2中实线代表物流，虚线代表信息流。信息流决定物流是整个组织系统模式中的一个重要原则。单单从应急物流角度，其组织系统模式的建设思路如下：

3.1建立以政府为主导的直线制组织结构

如图2所示，建立各级抗震救灾指挥中心。部级抗震救灾指挥部由中纪委、监察部、民政部、财政部、审计署等部委共同组成，中央军事委员会也在其中起重要作用。县级及以上的抗震救灾指挥中心由各级人民政府主要负责人、相关部门负责人及驻当地的中国人民解放军和中国人民武装警察部队相关负责人组成。这种组织结构权力清晰，责任分明，有利于命令的有效执行。在地震救灾的背景中，灾情就是命令，每一层的抗震救灾指挥中心应当对手中掌握的资源有清楚的了解，对灾情的程度也必须了如指掌，这样才能做出全面的部署。这种组织结构保证了信息的直线传播，减少干扰源，保证更高一级的抗震指挥中心能够对自己所负责的区域有更清晰的把握，进而更好地分配资源。

3.2通过信息流将非政府系统组织内部化

非政府系统组织主要包括各地慈善组织和民间临时组织。各地慈善组织一般已经建立了自身的组织结构，如中国红十字总会和各省红十字分会，他们对于接受捐款捐物已经形成一套较为完备的体制。民间临时组织更多地表现为一种小规模的运输团队，他们自发筹集物资运抵受灾区域，对于灾区的详细信息了解较少，更多的是凭借热心来完成。对于这两个系统，政府部门应该完善相应的法律法规和体制，加强与这两个系统的联系，尤其是通过信息流的方式与政府所掌握的灾区情报资料实行对接。具体的实施办法是，慈善机构按照自己的层级分别向各自对应的政府递交受捐物资信息，各级政府将通过行政途径收集的受灾信息经过分析后，了解到各个灾区紧缺的物资，然后与各慈善机构所递交的信息实行匹配，决定这些物资的去向，然后将此信息反馈到各慈善机构，由各慈善机构执行或政府部门代为接管。民间临时组织由于所筹集物资的数量和品种较为有限，可令其直接将物资运抵灾区，由设在灾区第一线的政府部门接受其捐赠的信息，简化验货程序，然后让原运输团队将物资运往受灾物品发放点直接发放即可。在整个实施的过程中，信息流是保证应急物流有效性的关键，这也体现了信息流决定物流的原则。

3.3信息流的双向化，物流的单向化

从图2中可以看出，信息流是双向的，即信息的流人必须对应信息的流出，而物流则是单向的，即物资的流向是直接面对灾区，不必一定需要流向政府主管部门，中间可以减少卸货重装的时间，从而为抗震救灾赢得时间。从物流和信息流的整体来看，在非政府组织系统中，物流和信息流共同构成一个闭环。这样可以保证来自非政府组织系统救灾物资信息的完整性，有利于政府部门对救灾物资使用的监督和审计，查处贪污腐败的不良现象。在政府组织系统内部的物流和信息流则遵循行政命令的路线传播。最终所有的信息流都必须能够汇总到最高一级的抗震救灾指挥部，以便最高指挥部对整个救灾工作有全面的掌握。

3.4物资发放环节的规范化

物资发放是应急物流的终端环节，但是作为应急物流组织系统的一部分，物资发放环节还有重要的一步，即信息的反馈。在抗震救灾的初期，一些款物的发放不尽规范，这就给意图违法违纪的人员留下漏洞。此外，作为物资发放的环节，各受灾点是整个组织系统中物流实现双向交流的环节，其余环节均是单向物流。其原因很简单，从各受捐点可以得出救援物资的原始信息，这个信息传递到相关的政府救灾指挥中心，政府救灾指挥中心将得到的物资信息与受灾点所缺乏的物资信息实行匹配，得出救援物资的分配方案，为了节约时间，从受捐点开始，对物资的验收通过简化程序来实现，物资此时并不需要实行分拣，而是直接发往受灾点(对于民间临时组织更是如此)，这些已经装货的车辆的目的地可能有多个，各个受灾点的物资发放不是以整车为发放单位，而是以货物为单位，于是出现了图2中的物流的“双向性”。

4新组织系统模式建设急需解决的问题

4.1强化民政部的领导作用

民政部是国务院救灾救济工作职能部门、抗震救灾总指挥部和群众生活组牵头部门，面对法律赋予民政部的权力，其理应在此次抗震救灾工作中起领导作用。但是实际工作中，在向国务院相关领导汇报工作进度时，民政部相关负责人却仅仅掌握从政府渠道发放的救灾物资的情况，对于从非政府渠道发放的物资情况却无法掌控。在我国现行的《破坏性地震应急条例》中，民政部所担当的职责相对较少，这样造成了权责不对等，有权而无实，暴露了我国法律的不足之处。在物资管理，特别是物资的分配、运输，灾民点的安置等一系列环节中，民政部都扮演着不可或缺的角色，因此强化民政部的领导作用是十分必要的。

4.2信息技术平台的建设

整个新应急物流组织系统赖以运行的基础是一个良好的信息技术平台。离开了这个平台，这个系统的工作就无法有效运转。应急物流技术平台包括通信平台、信息平台、电子商务技术平台、应急物流包装技术、装卸运输技术和物资养护技术等，从而有效缩短应急物资的采购和供应时间。应急物流包装技术、装卸运输技术和物资养护技术要充分体现简洁、快速、稳妥、实用、方便的原则。此外，针对毁灭性的自然灾害，还必须有相应的专业技术人员队伍来参与和指导，保证应急物流系统安全、高效、有序地运行。

4.3相关法律法规的完善

经过多年的法制改革和发展，我国在突发事件应对的立法方面取得了明显的进展，除了在宪法中对紧急状态制度作了原则性规定外，我国现行的一些法律、行政法规和部门规章中也有一些涉及突发事件应对的法律规范，在应对地震这一突发事件时，制定了《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》等法律法规。各地方根据这些法律、规范又制定了适用于本行政区域的地方立法，从而初步建立了从中央到地方的突发事件应急法制体系。但是我国应急法制建设依然存在不少问题，如缺乏一部指导突发事件应对的共性问题的权威性法律，应急的专门立法太少，且效力性不强；在涉及突发事件应急制度的单行法中还存在规定不足或规范空白的地方；现有的应对突发事件的法律和法规具有很强的部门特征，各个单行法中应急的规定参差不齐、分布零散，存在规范性不强、整体协调性差、对政府可以采取的应急措施规定不够具体、相互之间缺乏衔接甚至相互矛盾的情况；现有法律对突发事件应对的法律责任规定得不够明确，内容过于笼统，重原则轻规定。由于相关法律法规不完善，造成民政部的领导职能不能充分发挥。在此次救灾的过程中，一些民间临时组织受到一些不公正的待遇，而这些问题也可以通过制定法规来避免。