３０年来中国农业经济政策及其效果分析

陈建成　刘进宝　方少勇　李　强

摘要 回顾了我国农村基本制度的变革和农产品流通体制的改革，以及国家对农业进行宏观调 控的历史，认为从农地制度变迁开始，最终建立的农村市场经济制度，奠定了农业持续30年 的发展基础。21世纪以来以新农村建设为主线的惠农政策进一步突出了“发展现代农业”的 主旨，从农村财税、文化教育、社会保障、基本建设、生态建设等各方面，制度变革成果带 来的政策效应逐渐深化，产生了农产品供应充足，人民生活改善，农民负担减轻、收入提高 ，农村经济综合发展能力提高的效果。在此基础上，分析了我国“三农”问题的基本形势， 认为我国“三农”政策会在现有基础上继续强化，将加大粮食生产扶持力度，进一步加强农 业基础设施建设，建立促进农村经济社会发展的长效机制，进一步完善城乡统筹发展制度框 架。

关键词 农业经济政策；新农村建设；“三农”问题

中图分类号 F310 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2008）05-0001-06

中国的改革开放，始于农村改革，始于农地制度的自发变迁和自下而上的需求诱致性制度变 迁。从十一届三中全会开始到现在，中国改革已经走过30年的历程，从农地制度的变迁开始 ，根本上变革了新中国成立以来的人民公社制度，逐步向市场化方向迈进，并最终建立了农 村市场经济制度。在这一过程中，与这种农地制度变迁为核心的国家农业和农村经济政策也 在不断变迁和完善，逐步形成了一套政策体系，推动了中国农业和农村经济的发展，而且为 今后中国农业和农村经济向更高的水平迈进，打下了坚实的制度基础。

1 2000年以前农村经济政策回顾

1.1 农村基本制度的变革

1.1.1 农地制度变迁

农村改革是从实行家庭承包责任制开始的。1978年，安徽省凤阳县农民自发实行包产到户的 农业生产责任制开始，在《全国农村人民公社经营管理会议纪要》（1980年3月）、《关于 进一步加强和完善农业生产责任制几个问题的通知》（1980年9月）和随后的连续4年中央一 号文件的引导、推动下，到1983年年底，94.5％的农户和99％以上的生产队实行了家庭联产 承包责任制。以后，通过不断实践和完善，最终形成了农村土地制度的家庭承包经营为基 础、统分结合的双层经营体制。

1.1.2 人民公社体制改革

1979年秋，四川省广安县向阳公社率先进行人民公社体制改革试点，撤销了人民公社，实行 政社分设，成立乡人民政府，代表人民公社行使农村基层政权的职能，同时成立乡经济联合 社；生产大队改为村，设村民委员会；生产队成为独立核算、自负盈亏的农业生产合作组织 。1982年12月，第五届全国人民代表大会第五次会议通过新宪法，明确规定乡政府为农村的 基层政权。这就为撤销人民公社，设立乡政权，制定了法律依据。1983年10月12日，中共中 央、国务院颁布了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求全国一律改人民公社为政 企分设。到1984年年底，全国99％的公社改为乡，成立乡人民政府；99％的生产大队改为村 ，建立了村民委员会；生产队一级名称不同，多称为生产组或村民小组，成为独立的生产合 作经济组织。1985年6月，全国各地建立乡政府的工作全部结束。

1.1.3 稳定农村基本经营制度[HT]

进入20世纪90年代后，各地15年的土地承包期已陆续到期。为此，中共中央、国务院于1993 年11月 下发了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，明确指出：在原定的耕地承包期 到期之后，再延长30年不变；开垦荒地、营造林地、治沙、改土等从事开发性生产的，承包 期可以更长；提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法，允许土地的 使用权 依法有偿转让。在1998年10月召开的党的十五届三中全会上，中央再次明确指出，要坚定不 移地贯彻土地承包期再延长30年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的 法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。

1.2 农产品流通体制改革

在农村实行承包责任制的同时，政府放松了对农产品流通的严格限制，恢复了农村集贸市场 ，粮、棉、油以外的其他农副产品开始了在城乡集贸市场流通。与此同时，政府大幅度提高 了农副产品收购价格，以改变长期以来存在的工农产品剪刀差。

1.2.1 农产品流通体制改革[HT][HJ*3/5]

1985年1月，中共中央、国务院在《关于进一步活跃农村经济的十项政策》中规定：“除个 别品种外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务，按照不同情况，分别实行合同定购和 市场收购。”定购以外的产品，允许自由上市。蔬菜、水果、生猪、水产品等，一律退出派 购，自由交易，价格放开。

1985年以后，随着农产品流通的市场化，我国农村在市场发育、逐步挣脱计划经济的束缚方 面取得了重要进展。这主要体现在3个方面：一是直接受国家计划控制的农产品越来越少， 市场调节范围日益扩大。二是农村市场体系得到初步建立。1990年年底，在郑州市创建了全 国第一家粮食批发市场，尔后又相继在粮产区、粮食传统集散地办起了7个区域性粮食批发 市场。三是农村市场主体的初步成长。

陈建成等：30年来中国农业经济政策及其效果分析中国人口•资源与环境 2008年 第5期1.2.2 粮食流通体制改革

随着农产品流通体制的改革，粮食购销制度也开始了渐进的变革。1985年国家决定取消粮食 统购政策，实行“合同定购”，但在1985年底，国家赋予合同定购以国家任务的性质，1990 年国务院正式决定把合同定购改为国家定购，明确规定完成国家定购是农民应尽的法律义务 。1993年，在十四大推动的全面推进社会主义市场经济建设号召下，粮食流通体制改革也加 大了改革的力度和步伐，核心内容是实行“保量放价、购销同价”政策。国家决定从1994年 开始，国家定购的粮食全部实行保量放价，即保留国家定购粮食的数量(500亿公斤)，而收 购价格完全由市场供求形势决定。至此，国家实行了40年之久的粮食统购政策宣告结束，粮 食流通体制完全实现了市场化。

1.2.3 农产品最低收购价制度

针对农业的弱质性，特别是在加入WTO以后，面对国际市场农产品的竞争压力，政府为防止 农产品的“市场失灵”，加强了对农业的支持与保护，以保护农民的根本利益和维护国家粮 食安全，建立并逐步完善了粮食等大宗农产品最低收购价制度。从2004年起，国家对重点粮 食品种在粮食主产区实行最低收购价政策。

1.3 加强对农业的宏观调控，调整农村产业结构

1.3.1 农村产业结构调整

20世纪80年代中期，在农业生产责任制制度变迁的激励下，农业生产连续多年大幅度增产， 全国粮食总产量由1978年的30 476.5万t增长到了1985年的37 910.8万t，出现了粮食等农产 品结构性过剩和农村劳动力剩余的问题。在此背景下，中央政府提出了农村产业结构调整政 策。在种植业内部，提出适当降低粮食种植面积，增加经济作物面积；在大农业内部，改变 单一经营种植业的局面，全面发展农、林、牧、副、渔；在整个农村产业中，改变单一经营 农业的模式，实行农业、工业、商业、建筑业、运输业、服务业综合发展。1987年，农村工 业、建筑业、运输业、商业总产值达到4 594亿元，比1982年增长2.2倍，平均每年增长26.3 ％；占农村社会总产值的比重，也由32.5％上升到50.8％；而从事非农产业的劳动力，则占 农村劳动力总数的20％以上。

1.3.2 积极推进农业产业化经营

针对我国农业生产中长期存在的小规模生产和大市场之间的矛盾，提出了农业产业化经 营方式，以改造传统的自给半自给的农业和农村经济，使之和市场接轨，在家庭经营的基础 上，逐步实现农业生产的专业化、商品化和社会化。实践证明，农业产业化是我国小农生产 在市场经济条件下实现农业社会化大生产的有效组织形式，是农村资源和生产要素实现优化 配置的重要方式，是把农业和农民引向市场、加快农村市场经济发展的一种有效途径。

1.3.3 加强对农业的宏观调控

国家为确保农业的基础地位稳定，从1993年开始，国家建立了粮食等主要农产品的专项储备 制度和风险基金制度以及农产品收购保护价政策，进一步加强了农产品商品生产基地建设和 农业综合开发，实行了“米袋子”省长负责制和“菜篮子”市长负责制。进入20世纪90年代 后，我 国农业连续几年大丰收，出现了农产品卖难问题。针对这种情况，中央明确指出，在建立社 会主义市场经济体制的过程中，要继续坚定不移地贯彻以农业为基础的方针，坚定不移地把 农业放在经济工作的首位。尤其是在1998年洪涝灾害之后，中央大幅度增加了对以水利建设 为重点的农业基础设施的投资。这些政策的实施，对改善农业的生产条件和外部市场环境， 保持农业的稳定增长等，起到了重要作用。为保护生态环境，保持农业的可持续发展，在“ 九五”期间，国家启动了天然林资源保护工程，并开始实施中西部地区的退耕还林（草）战 略性结构调整。

2 新世纪以来以新农村建设为主线的惠农政策

新世纪以来，“三农”问题受到党和政府的高度重视。2002年，党的十六大提出全面建设小 康社会 的任务之后，中国先后提出了“五统筹”的发展战略、“以人为本的、全面协调和可持续的 科学发展观”和“构建和谐社会”等发展思想；党的十六届五中全会确定了建设“生产发 展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的目标，并提出了“建 设社会主义新农村”的任务，突出了“发展现代农业”在新农村建设中的地位，强调了“加 强农业基础建设”。在这些发展思想的指导下，2004-2008年连续5年出台中央一号文件支 持农业发展，制定了“少取、多予、放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的指导方针 及一系列惠农政策。

2.1 农村税费改革

农村税费改革的主要内容是取消各种收费和税收，即“四取消”，包括：取消城乡统筹；取 消 农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、资金；取消屠宰税；取消 统一规定的劳动积累工和义务工。2005年在全国范围内免征牧业税；从2006年开始，全国 范 围内取消了农业税和农业特产税（烟草除外）。终结了延续2600多年农民种田交税的历史。

2.2 加大财政支农力度，实行“四补贴”和“一奖励”政策

“四补贴”是对种粮农民给予直接补贴、良种补贴、农机购置补贴、农业生产资料综合补贴 ；“一奖励”是对粮食主产县和财政困难县乡实行奖励补助。良种补贴开始于2003年；种粮 直补开始于2004年，在全国29个省(市、区)对种粮农民直接补贴；农机补贴开始于2004年， 补贴范围涉及全国31个省、区、市的500个县。

2.3 加大农村教育投入

农村教育事关我国农村的长期全面发展，在“构建和谐社会”和科学发展观的指导下，2000 年以来，国家一方面减免农村义务教育收费，另一方面加大了农村教育投入。从2006年开始 ，全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，2007年这一政策在全国农村普遍实行， 同时对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费，并提出5年后我国农村义务教育 将实现全免费。

2.4 建立农村社会保障体系

为推进社会主义新农村建设，政府开始了全面构建农村社会保障体系。2006年12月23日，中 国政府在中央农村工作会议上首次明确提出，将积极探索建立覆盖城乡居民的社会保障体系 ，在全国范围建立农村最低生活保障制度。同时，农村新型合作医疗改革也在全国范围内迅 速展开，到2004年底，全国已有30个省、自治区、直辖市在310个县、市开展了新型农村合 作医疗试点，共有6 899万农民实际参加了新型合作医疗制度，全国共筹集资金30.21亿元。

2.5 加强农村基本建设投入

农业基础设施的投入主要体现在农村电网改造、农业综合开发投入、农村沼气、饮 用水、道路、通讯等方面。

1998年以前，中国农村电价普遍高于城市1倍左右。1998年10月，国务院确定了 农村电网建 设与改造工程作为扩大内需的重要投资领域，第一批农网改造工程覆盖了全国所有的2 400 个 县，共安排投资计划1 893亿元；从2002年开始，第二批农村电网改造工程已经启动，安排 资金约1 000亿元，到2004年底基本完成农村电网改造任务。农业综合开发是国家支持和保护农业、发展农村生产力、提高农业综合生产能力而设立 的一 项长期发展计划项目。1988年，为了改善农业生产条件，增加大宗农产品尤其是粮食的产量 ，增强农业发展后劲，国务院决定设立农业发展基金(后改为农业综合开发资金)，在全国进 行有组织、有计划、大规模的农业综合开发，通过改造中低产田，适当开垦宜农荒地，改造 农业基本生产条件，提高粮棉油等主要农产品的综合生产能力，实现农业增产，农民增收。 据统计，2002-2003年，全国农业综合开发共投入资金475．40亿元。

2.6 进一步强化生态建设工程

恶劣的生态环境是制约我国欠发达地区发展的瓶颈之一。为保护生态，防止自然环境条件的 进一步恶化，从1998年以来，中央政府实施了天然林资源保护、天然草原恢复和建设、重点 地区生态环境综合治理和京津风沙源治理等生态建设工程，2001年起设立“森林生态效 益补助资金”，2000年全面实施天然林保护工程，2002年全面启动了退耕还林、退耕还草工 程。2006年12月国务院通过的西部大开发“十一五”规划又明确提出了“巩固发展退耕还林 、退牧还草成果，强化资源节约和综合利用，加大环境保护力度，推进主体功能区建设。”

2.7 全面深化农村改革

2006年国家开始全面深化农村改革，着力推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革 ，巩固农村税费改革成果。农村金融机构将放宽对种粮农户小额贷款的担保条件和期限。进 一步深化以农村税费改革为主要内容的农村综合改革，创新乡镇事业站（所）运行机制，精 简机构和人员，5年内乡镇机构编制只减不增。有条件的地方可加快推进“省直管县”财政 管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式的改革。

2.8 加强农村精神文明

加强县文化馆、图书馆和乡镇文化站、村文化室等公共文化设施建设，继续实施广播电视“ 村村通”和农村电影放映工程。推动实施农民体育健身工程。进一步完善村务公开和民主议 事制度，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。到2010年，我国将基本实 现20户以上的已通电自然村全部通广播电视，全国农村将实现一村一月放映一场电影的目标 。农村影院、文化馆、图书馆等设施的普及也将把农民的传统日常生活大大拓展。

3 政策效果

30年来，以家庭承包责任制为基础的一系列农村制度变迁极大地促进了农村经济发展,在提 高农产品产量、增加农民收入、稳定农业综合生产能力等多方面起到了很大的作用。

3.1 改变了农产品长期的严重供给不足

农村改革极大地调动了农民生产的积极性，农产品产量大幅度增加，1978-2006年，粮食 总产量由30 476.5万t增加到了49 747.9万t，棉花由216.7万t增长到了674.6万t，油料 产 量由521.8万t增长到了3 059.4万t。到2000年以来，我国农业生产实现了较长时间的稳定 增长，农产品供求实现了总量平衡、丰年有余的历史转变，到1999年，我国粮食人均占有量 连续达到和超过400 kg的世界平均水平；肉、蛋、奶的人均占有量分别达到47.5 kg，17 kg和5.7 kg。

特别是20世纪80年代初期，在联产承包责任制的激励下，农业生产出现超常规增长。从1978 年到普 遍实行家庭联产承包责任制的第2年开始，到1984年，我国粮食产量连续登上3亿t，3.5亿 t，4亿t三个台阶，棉花产量增长近3倍，从217万t增加到626万t；油料从522万t增加 到1 191万t。

3.2 农民收入增长显著

我国农村居民家庭人均纯收入1978年为133.6元，到2006年达到了3 587元人民币。

农民收入增长最为显著的是1978-1984年，在联产承包责任制的激励下，农产品产量大幅 提高，农民收入显著增加。1978年末，全国农民人均收入仅为133.6元，到1984年末，达到 了355.33元，扣除物价因素，年均增长15.35%。随着农民收入的增加，农村居民生活普 遍得 到了改善，城乡差距迅速缩小，城乡居民收入比（以农村为l）1978年为1∶2.37，1984年缩 小为1∶1.73；同期，城乡居民生活消费水平比（以农村为1）也由1∶2.36缩小为1∶1.72。 这一时期，是新中国成立以来农业发展、农民增收最快的时期，被称为超高速增长时期。

1985-1993年期间，农民收入增长速度减缓，在扣除物价因素后，1985-1992年农民的实 际收入增长11.53%，年均增长率为1.57%。1993年以后，农民收入出现恢复性增长，但 后期增长乏力。

1993-2000年，扣除物价因素后，农民收入年均递增8.23%。这一时期，农民收入较前一 阶段有了较大幅度增加，但这一增长趋势主要表现在前期，从1997年开始，农民人均纯收入 年增长速度逐年下滑，1997年农民收入增长9.6%，到2000年仅增长1.95%，扣除物价因素， 只有1.54%。出现了前所未有的大幅度、快速、连续4年的增长速度下降。这一时期农民收入结构也发生了一定的变化，农民人均纯收入中第一产业收入占总收入比重 下降，由1993年的63.97%，下降到了2000年的50.42%；工资性收入所占比重增加，由1993年 的21.1%，增加到了2000年的31.16%。收入结构的变化说明农民收入来源多样化程度增加， 第 二、第三产业收入增长幅度超过了第一产业收入增长幅度；外出务工增加，务工收入增长快 速。

2000年以后，在中央政府“惠农”政策的激励下，农民收入又开始了较快增长，农民人均纯 收入由2000年的2 253.42元，增长到了2006年的3 584.04元。

3.3 改善了农村经济综合发展能力

由于长期以来对农业基本建设投入欠帐太多，农业基础设施陈旧老化问题日渐明显，水利设 施严重老化失修；而且农村目前水土流失严重，地下水过度开采，土地荒漠化加剧，再加上 生态环境破坏严重，农业面临资源和生态环境恶化的双重压力。以耕地为例，目前，全国有 666个县人均耕地低于联合国粮农组织确定的人均530 m²的警戒线；有463个县人均耕 地 不足330 m²，人口生存的压力导致毁林（草）开荒、围湖造田，造成了严重的水土流 失。

针对这种状况，2000年以来，政府加大了农村基础设施的投入，强化了农业的基础地位，极 大地改善了农村经济综合发展能力。

农业综合开发，特别是土地整治项目，有利于总体上提高农业综合生产能力，增加农村可耕 地数量，增加可灌溉耕地面积，改造了中低产田，提高了土地产出率，从而有效地促进了农 民农业生产收入的增加。

农村电网改造，极大地提高了农村居民的生活水平，家用电器在农村得到了进一步的普及； 同时促进了农村加工业的发展，有效增加了农民收入。到2001年底，第一批农村电网建设改 造工程完成，覆盖了全国所有的2 400多个县，使1 380万无电人口用上了电，全国农村低压 线 损率也普遍从改造前的20％～30％降到了12％以下，加上农村电价收费方面的大力整顿，全 国农村到户电价每千瓦时平均下降了0．13元。

道路、饮水、沼气、通讯等基础设施的建设，有效地改善了农民生产、生活条件，促进了贫 困地区经济发展，提高了农村人口的生活质量。

3.4 大幅度减轻了农民负担

1985年以前，由于中央对农民实行低赋税、减轻农民负担的“放水养鱼政策”，农民年人均 社会负担不超过当年个人纯收入总额的5％。而1986年以后，这种情况在实际执行中被改变 了。1989年对湖北某乡的调查表明，农民人均纯收入比1988年增长21％，而人均负担比1988 年增长18％，人均实际负担总额超过100元。在山东临沂地区，1992年，农民人均负担超过1 60元，占上年个人纯收入的20.5％。

21世纪以来，国家的一系列惠农政策大幅度减轻了农民负担。农村税费改革给农民带来了 “真金白银”的实惠，2006年在全国彻底取消农业税后，取消了336亿元的农业税赋，同时 取消了700多亿元的“三提五统”和农村教育集资等。

2006年，全国良种补贴规模达到40.7亿元；国家安排粮食直补资金145亿元；全国农机具购 置补贴资金6亿元。

2006年，全国财政安排农村义务教育经费1 840亿元，全部免除了西部地区和部分中部地区 农 村义务教育阶段5 200万名学生的学杂费，为3 730万名贫困家庭学生免费提供教科书，对78 0万名寄宿学生补助了生活费。这是一项具有长远战略意义的重大决策。

4 现阶段我国“三农”问题形势与政策走向

4.1 21世纪我国“三农”问题的基本形势

进入21世纪以来，我国农村经济改革进入新的阶段，首先，我国人均GDP进入1 000～3 000 美元 的新阶段，中国经济发展进入了一个快速增长期，城市化进程也开始了快速推进，全社会对 农产品、特别是商品农产品需求也出现了快速增加的局面。与此同时，我国农产品供给形势 仍然严峻，一方面，农业资源不足，耕地资源快速减少，1996年，我国耕地总面积为1.30 亿hm²，到2006年底，已降为1.22亿hm²，10年间净减少0.08亿hm²，人均耕地面积仅 为世界平 均水平的40%。水资源严重不足，我国人均水资源拥有量2 100m³左右，而全球人均水资 源拥有量是8 000 m³，我们是世界平均水平1/4多一点。另一方面，农业生产 资料价格出现较大幅度上涨，农民种粮效益严重低下，务农积极性下降。再有，国际市场对 国内供给影响严重，加入WTO后的5年（2002-2007年）间，农产品出口年 均增长14%，农产品进口年均增长27%。2006年我国大豆进口量已占国内需求量的2/3， 棉花进口量相当于国内产量的54%，进口原木、锯材分别相当于国内产量的70％，40％左右 。再有，农民收入增长长期缓慢，2002-2007年，农民收入5年增加1 500多元，而城镇 居民2007年1年就增加了1 500多元，农民5年增收赶不上城镇居民1年；城乡居民收入差距 拉 大，城乡居民收入之比由2002年的3.1∶1上升到2007年的3.3∶1左右，是改革开放以来 最高水平。

4.2 未来“三农”政策走向

针对我国“三农”问题的现状，本文认为，我国“三农”政策将会在现有基础上继续强化。 具体包括：

第一，加大粮食生产扶持力度。我国作为一个13亿人口的大国，粮食安全问题需要时刻注意 ，特别是在目前全球存在粮食危机的状况下，政府必将加大对粮食生产扶持，增加 农民种粮效益，提高农民种粮积极性。

第二，进一步加强农业基础设施建设，发展现代农业。近几十年来，我国农业基础设施投入 欠账太多，水利等基础设施老化严重。发展现代农业就必须继续加大农业基础设施投入，进 一步强化农业发展的基础。

第三，建立促进农村经济社会发展的长效机制。社会主义新农村建设是一个长期的过程，我 国政府正在努力建立一套促进农村经济社会发展的长效机制。包括“三农”投入稳定增长的 机制；购销市场化和经营主体多元化的农产品流通机制；农民就地拓展与外出转移相结合的 就业创业机制；村民自治和乡镇政务公开的乡村治理机制；防止农民负担反弹的监督管理机 制等。

第四，进一步完善统筹城乡发展的制度框架。这一制度框架包括：覆盖城乡的公共财政制度 ；城乡统一的税赋体制；城乡同等的义务教育制度；覆盖城乡的社会保障制度；城乡统一的 劳动力市场和公平竞争的就业制度等。

(编辑：王兴杰)

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