浅议ＷＴＯ框架下我国政府采购领域的开放

梁方云

摘要：随着经济全球化和贸易自由化的不断深入及我国加入WTO的承诺，当前我国面临着政府采购市场开放的形势。开放政府采购市场将给我国经济与社会发展带来机遇与挑战，需要我们尽快采取合理的保护政策，完善政府采购法规，提高采购队伍水平，提高企业国际竞争力，积极开拓国际政府采购市场。

关键词：WTO； 政府采购； 市场开放

中图分类号：F120 文献标识码：A 文章编号：1００4－０544（2００7）11－０147－０3

一、 开放我国政府采购市场是大势所趋

WTO《政府采购协定》（GPA）是由发达国家推动制定的在WTO框架下，所有成员遵循的用以指导政府采购实施的纲领性文件，它要求各国应该开放国内的政府采购市场，按照国民待遇和非歧视的原则开展政府采购活动，通过更大程度的自由贸易，来实现全球贸易的扩大。

由于《政府采购协定》（GPA）并未被纳入加入WTO必须接受的一揽子协议的范围之内，它是由世界贸易组织的成员方或《GATT》1947的缔约方自愿参加，因此该协定只适用于签字方，对世贸组织的其它成员方没有约束力。也就是说，政府采购市场尚未完全进入国际贸易自由化的领域，出于保护本国产业发展的目的和关贸总协定中国民待遇条款的例外规定以及《协议》的诸边协议性质，政府采购政策仍然是国际贸易中非关税限制进口的重要措施之一。

政府采购市场作为一个特殊的消费市场，它的封闭是暂时的，开放则是必然趋势。一方面，随着国际贸易自由化的发展，在WTO框架内推进政府采购自由化，扩大政府采购协议的成员数量，进一步推进各国政府采购的透明度，将是今后国际贸易发展的热点问题。这一点可以从多哈谈判以及2002年10月9日WTO在日内瓦举行的有关政府采购透明度的专题论坛得到证明。我国政府采购市场占据着世界贸易一大块比例，发展中国家在政府采购问题上如果继续坚持封闭和保护的政策，将受到来自国际组织和外国政府的越来越大的客观压力，各国普遍奉行的歧视性购买政策也将受到更多的限制。另一方面，作为WTO的成员国，我国只有加入《政府采购协议》（GPA）才算完整的入世。所以我国在加入世界贸易组织时，在提交的“中国加入工作组报告书”中也对政府采购方面做出了承诺：我国将在2007年底前提交政府采购市场开放清单，开始加入WTO《政府采购协定》（GPA）的谈判。由此看来，我国加入GPA并且开放政府采购市场将是大势所趋。

二、 开放政府采购市场的机遇与挑战

（一） 开放政府采购市场给我国带来的机遇

1． 政府采购市场的开放有助于资源根据市场规律进行合理的配置。GPA所构建的是一个开放透明、公平竞争和讲究纪律的采购制度体系。竞争性的采购方式，将使采购国可以获得更多的对外贸易的机会。我国政府采购市场的开放，不仅有利于我国产品进一步扩大对国际市场的占有率，而且使政府采购单位可以获得来自于世界各地的质优价廉的产品和服务，从而节省大量公共资金。

2． 政府采购市场开放有助于推进本国政府采购制度的发展和完善。一方面，通过国内与国际政府采购制度体系的统一与衔接，当前国内政府采购制度在管理、实施上的非统一性有望在GPA的框架下得以协调一致。另一方面，开放采购市场使整个采购过程处于全世界的监督之下，有利于消除采购过程中的腐败现象，实现优质、高效的财政制度。在政府采购市场封闭的情况下，上述制度体系只能实现全国范围的最优化，但是，在竞争、透明和开放的国际政府采购领域，则能实现国际领域制度的最佳效果。

3． 政府采购市场开放有助于提高成员国的产业发展效率。开放政府采购市场将面临着国际采购市场领域的竞争，不仅有利于促使国内供应商改进产品质量、改进技术、降低成本，也有利于一些优势产业发展的国际化。

4． 政府采购市场的开放有助于我国市场经济体制的完善。WTO框架下开放政府采购市场将给经济发展带来开放性、互融性和法治性的特点，这将促进我国政府采购市场的迅速发育，进一步健全市场经济体系，使社会主义市场经济最终发展成为完全意义上的市场经济，从根本上提高我国经济运行的质量。

（二） 我国在开放政府采购市场过程中面临的挑战

1． 政府采购立法滞后，体制不完善，不能满足政府采购市场开放的需要。GPA作为规范政府采购行为的诸边协定，其宗旨就是要求政府采购市场开放，以非歧视待遇原则作为政府采购行为的准则，以实现世界贸易的扩大和更大程度的自由化。GPA这种很高的目标使它要求每一个加入本协定的签署方都应有较高的经济发展水平，较完善的政府采购体制来实现开放的对等条件。我国政府采购法律体系是在加入WTO后才基本建立起来的。相关法制并不完善，政府采购国内法与作为国际法的GPA的政策目标有一致之处，也有冲突之处。

2． 国内产业基础薄弱，竞争力不强，难以适应政府采购市场开放后激烈的国际竞争。当前我国国内产业与国外的同行业相比还有很大的差距，表现在：整体竞争力还比较低，企业管理水平不高，技术创新能力不足，还缺乏国际竞争经验。若彻底地开放政府采购市场，长期处在保护之下的我国民族产业将受到强烈冲击，尤其是我国的电脑、软件、汽车等高新技术产业，将在国际竞争中处于劣势。这也是目前广大发展中国家对加入GPA一直都持谨慎态度的原因。

3． 国内采购结构单一，市场不成熟，难以满足采购市场开放的需要。近年来我国政府采购规模虽有所扩大，但由于政府采购的管理体制、主管机构和操作机构还存在着协同效率较低、透明度不高和公正性差的窘境，政府采购中还存在着采购规模不大，采购货物、工程、服务范围偏小，各地发展不平衡等问题。[1]比如具有较大乘数效应的工程采购在政府采购中比重不大，与《政府采购协定》接轨的一个重要内容——包含桥梁、电站等建设的工程采购一直未被纳入政府采购的领域，这不仅限制了采购政策的发挥，而且还难以满足采购市场开放的需要。

4． 专业化水平不高，采购队伍落后，难以适应国际化政府采购规范的要求。政府采购机构专业化水平不高是影响政府采购活动开展的重要原因之一。表现在：采购人员岗位设置不科学，岗位分工不明确，采购服务不规范，缺乏符合要求的具有全面素质的采购队伍。加入GPA和市场开放后，如果政府采购专业人员技能水平和专业化程度不加以提高，过分依赖招投标公司的现象不加以改变，不但将增加采购成本，而且也与政府采购活动本身的公共性质不相符合，势必会影响公平竞争秩序，从而难以适应国际化政府采购规范的要求。

三、 我国应对政府采购市场开放应采取的对策

（一） 对我国经济和产业进行适度有效的保护

我国在签署《政府采购协议》后，应参考国际上的一些成熟做法，充分利用《政府采购协议》本身的特点以及给予发展中国家的差别待遇与例外条款，并结合新颁布的《政府采购法》规定，对本国经济和产业进行适度有效的保护。

1． 在启动GPA的谈判时，可充分利用协议中“发展中国家的特殊与差别待遇”，加强对欠发达地区及民族产业的保护。可采取循序渐进的原则，参照发达国家经验，先选择一些经济发达地区及国际竞争力强的部门开放，积累了参与国际政府采购的经验后再逐步放宽限度，对不发达地区及薄弱产业采取排除在开放以外或者分阶段实施开放。

2． 运用政府采购政策为国内产业提供有效保护。很多协议成员国例如美国、匈牙利、哥伦比亚等国都有类似的要求，以便保护本国企业。例如美国的《购买美国产品法》给予本国厂商以极大的优惠，从政策上和法律上确保政府机关优先购买美国产品，歧视外国商品的进入。美国要求国际采购至少必须购买50%国内原材料和产品，同时对外国政府在政府采购中对美国产品的歧视性政策和做法规定了严格的报复程序。我国可以规定国际采购的本地含量，即规定在国际采购中本地产品和劳动的含量。这一措施的作用在于当国外产品不符合条件时，可以限制国外产品进入；或者当政府采购中购买的是国外产品时，可保证国外进口产品中我国劳动力和原材料的含量，从而间接地促进我国劳动力、原材料的出口和保护国内工业的发展。

3． 尽快出台国货的认定标准，实现自主品牌的认可，推动政府采购工作的重点向支持自主创新、自主品牌方向转移。在国际上，美、日和欧盟一些国家，都有政府采购法和各种细则来保护其国内政府采购市场，并支持企业自主创新。在我国，被称为“国货条款”的《政府采购法》第十条规定：“政府采购应当采购本国货物、工程和服务。”这一条款虽然确定了“国货优先”的原则，但对于什么是国货却缺乏明确地认定标准，由此导致“国货条款”失灵，无法对“国货”进行有效的保护。因此，必须尽快制定国货认定标准，在实施和操作细则上对《政府采购法》中的“国货条款”予以强化和细化，以有效支持购买国货，促进本国企业发展。2006年初，国务院公布实施的《国家中长期科学和技术发展规划纲要》“若干配套政策”第25条明确提出：要确立本国货物认定制度和购买外国产品审核制度。财政部会同有关部门制定本国货物认定标准。但是，在经济全球化、企业所有制多元化、产品生产全球化的复杂背景下，很多时候很难鉴定某一项产品是否属于国货，也很难鉴定工程或服务的供应商是否属于国内企业。尽管如此，我们仍应在借鉴国际经验的基础上，尽快地制定出符合我国实际并行之有效的国货标准，以完善我国的《政府采购法》，实现国货采购规范操作和管理。

（二） 统一国内政府采购市场

在政府采购市场面临开放情况下，国内市场的统一，对于提高国内产业在政府采购市场上的竞争力十分重要。因此，考虑到未来的国际竞争，当前政府采购的重要工作之一就是要整合国内市场，以改变当前分散政府采购市场的局面。一是要在统一机构设置的基础上，制定统一的法律制度，为建立统一高效的全国性市场奠定法律制度基础。二是在采购范围上，要变“分散的市场”为“统一的市场”。除了政府采购法规定相关内容，还应考虑将国家投资的大型公共工程及其重大装备采购、军事采购、国有企业使用财政性资金进行的采购等纳入政府采购范围。[2]特别是要提高工程类采购项目的比重，将工程采购逐步纳入采购的主体范围，进一步提高工程采购在政府采购中的比重。参照国际经验，应将国有企业纳入“公共实体”范畴，受政府采购规则的支配。如美国就将为了满足公共需要的营利企业划为采购实体，而我国规定政府采购单位仅限于使用财政资金采购的国家机关、事业单位和社会团体，不包括国有企业。由于国有企业资产由政府投资形成，带有公益性和垄断性，政府有责任促进其提高服务质量，降低社会公共服务成本。[3]因此，国有企业排除在政府采购项目之外不利于发挥其公共功能，也不利于国有资产的保值增值。此外，对于集中采购目录以外、采购限制额度以下的那部分政府采购，虽然不能适用《政府采购法》，但也应作为政府采购整体市场的重要组成部分予以规范，建立起相应的公众监督和强制竞争机制。

（三） 完善政府采购法规和制度

完善政府采购法规与制度，为政府采购市场的开放提供制度基础。首先要对当前存在的法规进行修改完善。主要是修改当前与协议冲突的、不符合国际法的法规制度。其次，要加强开放条件下我国政府采购的相关立法。一是建立起以竞争为特色的高效、廉洁的政府采购制度，提高政府采购资金的利用效率，推进国内的廉政建设。二是构建合法的贸易壁垒，在我国加入GPA之后为民族产业提供合法的保护，推动和扶植相关民族产业，尤其是稚嫩产业和关系国计民生的基础产业的发展。三是完善配套规章制度，主要是完善法律需要而尚未制定公布的规则。当前需要尽快制定政府采购原产地规定，政府采购原产地规则是确定国货与外国货的依据，它的缺失是外国产品大举占据国内政府采购市场的重要原因。

（四） 提高政府采购队伍的专业化水平

政府采购是一项政策性、专业性很强的工作，要求有一支专业化的政府采购队伍。这也是发达国家政府采购的成功经验之一。如美国政府采购主要实行“签约官员制”，即以专业化的公务人员为主。在选拔采购官员或雇员时，一般从大企业选拔，具体条件为：年龄在30～35岁之间；毕业于高等院校的商学院或管理学院，修完商业课程，取得同等学历资格者优先，有成功和负责的采购工作和管理经验；有关于市场条件分析、调研、现行价格、关税程序、仓储和会计等实际工作经验；了解《合同法》及合同相关程序；足智多谋，诚实冷静，有管理能力和管理策略等。按照这种严格的标准选拔出来的从业人员，保证了美国整个政府采购队伍的专业化素养。这是值得我们借鉴的。目前，提高政府采购机构专业化水平是市场开放前国内准备的重要内容。首先，从事政府采购专业活动的机构，应当以设置专业技术岗位为主，并且配备专业技术人员，以满足采购市场的需要。其次，需要尽快确定政府采购师的职业序列和职业资格标准，按照职业标准进行人事管理和行政监督，以符合国际化采购规范的要求。第三，要进一步加强对采购专业人员的业务知识培训，学习有关采购政策、采购程序、采购过程、采购管理等方面的知识，还要熟知法律知识，特别是要掌握GPA相关规则，以适应国际化政府采购形势。

（五） 规范政府采购的程序和服务

1． 规范招投标管理。要坚持“公开、公平、公正”的原则，进一步健全完善现有的招投标制度，规范招投标行为。要规范招标公告行为，该公告的不仅要公告，而且应当通过国家指定的报刊、信息网络或者其他媒介发布公告，公告的内容也必须符合要求，招标公告应当载明招标人的名称和地址、招标项目的性质、数量、实施地点和时间以及获取招标文件的办法等事项。但是，该保密的要严格保密。招标人对已获取招标文件的潜在投标人的名称、数量以及可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况要严格保密。招标人设有标底的，标底也必须严格保密。评标委员会成员的名单在中标结果确定前应当保密。评标专家应在开标当天从政府采购专家库中随机抽取，评标专家在评标期间不得与外部有任何联系，评标委员会成员要在达到法定人数的前提下，还应实现去掉一个最高分和去掉一个最低分的效果。要制定科学的评标办法和评标标准，统一、规范招标文件格式文本，投标文件要隐藏投标商名称，减少人为因素，招标结果要实行公示制度。

2． 提高政府采购时效。上海黄浦区政府采购部门提高政府采购时效性的做法值得借鉴。首先，对采购时限较急的通用性标准货物项目，试行简易操作程序，在预算单位提出采购申请的同时，一方面加快内部程序流转速度，一方面协调区政府采购中心组织实施，减少流转环节和时间，缩短采购周期，满足用户单位的急需；其次，对需求面广、通用性强的标准货物项目，实行协议供货制。凡有采购需求即可进行商务谈判并签定采购合同，采购时效有较大提高；第三，对采购金额小，采购频次高的项目，实行定点采购方式。这些措施效果明显。

3． 实现政府采购电子化。近年来，信息技术开始被越来越多地应用于政府采购领域，政府采购出现了电子化的趋势。开放政府采购市场对规范服务的要求应当以推进电子化作为工作重点，规范政府采购部门的运作程序(包括表格、标书、合同等)和管理程序。要充分利用网络采购等电子商务形式，提高政府采购工作效率。要加大信息公布力度和广度。利用多方媒体渠道以及现代科技手段发布信息，加大竞争力度，实现公平采购。

（六） 开拓国际采购市场

GPA成员的权利与义务是对等的，因此，面对开放的政府采购市场，国内企业也应积极走出去，开拓国际采购市场。当前面临的任务：一是要提高企业的国际竞争力，争取早日进入国际政府采购市场。企业要利用尚未开放的时间，加大自主创新的投入力度，实施自主品牌战略，提高产品质量，大力发展和提供在国际政府采购市场中具有竞争性的产品和服务，以增强民族产业的竞争力，满足国际消费者的需要。二是健全相应的鼓励机制，采取金融信贷、国外保险和担保制度等政策手段，调动企业参与国际竞争的原动力和积极性，使国内民营企业和私营企业真正走出去参与国际竞争。三是企业要认真学习和了解国际政府采购市场的法律制度和国际惯例，做到规范服务，遵守规则，使企业质量体系认证、产品技术规格等方面获得国际认可。

参考文献：

[1]李立辉.国际招标与采购实务[M].广州:广东经济出版社,2002.

[2]于安.详论我国开放政府采购市场前的准备[N].经济参考报,2007-01-08.

[3]蔡冬梅.中国政府采购管理规章制度全集[M].银声音像出版社,2004.

责任编辑 宋敬华