论高等学校监察工作的特殊性及监察机制的完善

陈潮光

摘 要：高等学校监察工作在高等学校管理工作中的作用越来越重要，在监察主体、监察对象、监察内容等方面有其特殊性。加强高等学校监察工作，提高高等学校管理水平，必须从提高思想认识入手，以加强制度建设完善工作机制为重点，重视监察过程并及时纠正偏差，全面加强廉政监察和效能监察，更好为高等学校的改革发展提供保证。

关键词：高等学校；监察工作特殊性；监察机制

中图分类号：G64：D035.4

文献标识码：A

文章编号：1009-055X(2007)04-0069-04

随着我国市场经济体制建立和高等教育的快速发展，高等学校监察工作在高等学校的管理工作中的作用越来越重要。现行高等学校开展监察工作的法律依据和政策依据是参照《中华人民共和国行政监察法》(以下简称《行政监察法》)和《关于国家教委直属高等学校监察工作若干问题的意见》(教监[1992]号 1992年2月22日国家教委印发，以下简称《意见》)执行，但由于我国目前尚没有统一的高等学校监察法可依，各高等学校开展监察工作效果不尽理想，一些高等学校违法违纪现象不时发生，而低效能现象则更加普遍。在高等教育国际化大众化的背景下，必须重视高等学校监察工作，完善监察机制，不断提高高等学校的管理水平。

一、高等学校监察工作的特殊性

高等学校监察工作是高等学校内部管理活动的基本职能之一，是行政执行的保障机制。高等学校监察主要有两个方面内容，即廉政监察和效能监察。廉政监察，主要指针对高等学校管理中学校行政机关及其工作人员的工作是否依法定职权和法定程序开展，对违反国家法律法规的腐败行为和违反学校规定的失职行为进行监督和检查。效能监察，是指高等学校行政执行的效率问题，即行政部门能否以最有效的方式来实现对学校资源的管理，使各种资源得到最合理的配置，同时依法对行政部门及工作人员在管理工作中履行职责的能力、效力、效果、效益等问题进行监督和检查。

高等学校的主要任务是以培养人才为中心，开展教学、科学研究和社会服务。高等学校监察工作与政府部门监察工作相比有许多特殊性。高等学校监察工作的特殊性主要体现在监察主体、监察对象、监察工作的内容和过程等三方面。

(一)监察主体的特殊性

监察主体，即监察者，特指具有特定监察权限的主体，包括监察机构和执行监察任务的人员，高等学校一般是指监察处及其工作人员，在现行高等学校机构设置中，大多数高等学校内部监察机构与纪检机构合署。从监察权限来看，国家行政监察机构和高等学校行政监察机构两者在权限方面有明显的差别，国家行政监察机构必须要有法定授权，代表国家行使行政权力；而高等学校行政监察机构与国家行政监察机构不同，高等学校行政监察机构在国家行政监察机构的指导下，根据自身的特点来开展监察工作。根据《行政监察法》第三条规定，国家行政监察机构“依法行使职权，不受到其他行政部门、社会团体和个人的干涉”；^[1]96-97而高等学校行政监察机构的权限，根据《意见》规定，高等学校监察机构“具有检查权、调查权、建议权和一定的行政处分权”。国家行政监察机构的权限是法律赋予的，而高等学校监察机构的权限是经过校长授权，并且是依据校长授权的程度来行使职权的。国家行政机构的监察可以根据《行政监察法》采用监察权相对独立的原则以及依法监察的原则；而高等学校的监察机构则没有法律上的监察依据，国家教委1992年2月22日印发的《关于国家教委直属高等学校监察工作若干问题的意见》，只对直属高等学校有约束力，对其他高等学校没有约束力。也就是说，其他高等学校没有具体适用的监察原则，其监察的范围与对象大多数因校而异，具有动态的不确定性。

(二)监察对象的宽泛性

监察对象，是指监察工作指向的客体。行政监察对象是国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员；高等学校监察对象与行政监察对象上有一定的区别，高等学校监察机构隶属于学校行政领导，对学校负责，根据《意见》规定“学校监察机构的监察对象是学校行政机关各部门及其行政工作人员和学校任命的其他人员。属于监察对象以外的工作人员(包括教师)违反政纪的，应由其有关单位调查处理；属于违反政纪的重大案件，校监察机构可以直接调查处理。”在实际工作中，随着高等教育的快速发展和高等学校用人方式多样化，高等学校监察对象越来越宽泛，甚至边界不清。高等学校是学术机构，高等学校除了行政权力之外还有学术权力，如何确保科研经费使用的合理性和防止学术腐败越来越成为人们关注的热点，把拥有学术权力的人员作为监察对象是高等学校必须面对的问题。此外由于高等学校还有对外开展社会服务的功能，因此对有偿服务的机构和管理人员进行监察也是必须考虑的问题，所有这些情况给监察工作增加了广度和难度。

(三)监察内容的复杂性

随着我国高等教育的快速发展，高等学校的监察内容越来越多，并且复杂性增强。根据《高等教育法》的规定，高等学校享有七项办学自主权，包括：招生权、学科和专业设置权与调整权、教学权、科研与社会服务权、开展对外科技文化交流与合作权、人事权、财产的管理使用权。这些办学自主权实质上是高等学校拥有的一种公共权力，但是在目前投资主体多元化，教育成本分担机制、办学体制多元化下，私人投资与公共投资混合一起，其监察工作的复杂性均有别于其他企事业单位以及行政机关。比如，高等学校的人事监察缺乏像企业那样有清晰的绩效或利润评估标准作为监察依据，又不像对行政机关那样规范化的监督，高等学校的人事部门监察属于混合类型，既有行政部门的特点，又要兼顾教学与科研工作的特点，监察工作比较复杂。又如，高等学校招生监察是高等学校监察工作独有的一类，随着高等学校办学自主权不断扩大，现在各高等学校考试、招生录取工作权限越来越大，情况复杂，特别是高考招生录取、各种办学层次的入学考试以及音乐、美术、体育类招生中的术科考试，主观性强，复杂程度高。再如，对科研经费的合理使用、科研进度的跟进和落实、科研成果的评估等的监察缺乏科学的、明晰的依据，监察工作复杂性增大。

二、当前高等学校监察工作存在的突出问题

近几年来，高等学校监察工作虽然得到加强，并且取得明显的成绩，但是由于高等学校监察工作的特殊性决定了高等学校监察工作的复杂和多变，当前高等学校监察工作面临着不少困难和问题。

(一)对监察工作的重要性认识不足

高等学校监察工作是高等学校内部管理的重要组成部分和必要的环节，是高等学校内部自我监督和自我约束的重要的组织形式。现实中不少高等学校领导对于高等学校监察工作的重视程度不够，认为监察工作相对学校的教学科研工作而言只是小事，不关大局，或者认为监察工作仅仅只是对廉政方面的监督，对学校监察工作在管理方面的作用特别是在效能监察方面的作用认识远远不足。因而，无论在人员和工作条件的配置上，还是在工作要求上都处于较低水平，严重影响了监察工作的开展。

(二)监察工作定位不清晰制度不完善

目前，我国监察工作的相关法律没有明确高等学校监察机构的地位和具体的职能权限。在机构设置中，大多数高等学校内部监察机构与纪检机构合署，具体工作由纪委书记分管，党的纪律监督和行政工作监察常常混合在一起，往往出现党内监察和行政监察不分，常常出现以党代政现象。高等学校监察工作也没有明确的职能范围和权力授予，同时也缺少一套具体可操作的制度或办法，不少工作难以进行有效监察。与监察工作相关的其他机构如审计、财务、组织、人事、教代会等机构如何分工合作，也缺少制度安排，由于机制缺乏内在有机联系，对监察过程发现的偏差难以及时得到纠正，影响监察的效果。

(三)监察面过宽而监察力量不足

随着高等学校的快速发展和反腐倡廉工作的不断深入，高等学校需要监察的对象和范围越来越广，另一方面，高等学校监察工作从过去以事后监察为主转变为现在事前、事中和事后全过程监察，监察力量越来越显得不足。这种力量不足主要表现在两个方面：一是监察人员数量不足，高等学校纪检监察部门人员合署办公，既要开展党内的纪律教育，也要对党员干部进行纪律监督和行政监督，面对办学规模和办学层次的不断扩大，监察人员配置却多年不变，监察工作往往不能到位；二是监察能力不能适应，这种不适应主要是由于监察对象的专业性高，民主意识强，而监察者能力和水平不能适应，这不可避免地影响监察效果。

(四)廉政监察比较到位而效能监察相对缺位

目前高等学校监察工作在廉政监察方面应该说比较重视，近年来，中纪委出台了一系列党员干部廉政自律的规定，特别是《中国共产党纪律处分条例》的颁布，为党员干部的廉政监察提供了具体的、可操作性强的法规依据，在实际工作中效果明显。但在效能监察方面却相对缺位，首先在思想观念上还存在一定的认识偏差，不少高等学校领导重视廉政监察，轻视效能监察。这可能与上级重视程度有关，目前中央高度重视廉政建设和纪检工作，高等学校廉政监察比较到位，而效能监察相对缺位。其次是在实际工作中，效能监察还缺乏规范的制度和办法，监察标准模糊，操作困难。

三、加强高等学校监察工作的对策

针对高等学校监察工作特殊性和监察工作目前存在的突出问题，笔者认为，加强高等学校监察工作，提高高等学校管理水平，必须从提高思想认识入手，以加强制度建设和创新机制为重点，重视监察过程并及时纠正偏差，全面加强廉政和效能监察，更好为高等学校的改革发展提供保证。

(一)把加强监察工作摆在学校管理工作的重要位置

从公共管理的实践来看，管理的职能主要划分为计划、组织、领导和控制四个方面。控制职能是管理者按照组织目标和计划的要求，对组织和社会的运行状况进行检查、监督和调节的活动。在高等学校管理活动中，高等学校管理活动日益复杂，教学、科研、后勤和社会服务事务繁重，管理的计划在实施的过程中，受到各种各样的因素的干扰，从而偏离预定的方向和轨道，这就需要在管理过程中对计划实施和目标实现情况不断进行监察和控制。监察职能对于高等学校管理过程的顺利进行具有重要的保证作用。另方面监察职能是管理过程不同阶段的连接点，因此，监察又是管理过程的重要链条。高等学校领导必须把监察工作摆在管理工作中的重要位置，对监察工作给予足够的重视和支持，采取切实的措施，加强监察工作，不断地提高监察工作的水平。

(二)加强制度建设完善工作机制

健全、清晰、规范、具有可操作性的内部制度是高等学校监察工作的依据和标准，是高等学校监察工作富有成效的保证。在保持与现行相关法律一致的前提下，高等学校可以根据自身特点制定内部监察制度。高等学校的内部监察制度应注意下面情况：

1、监察者应明确“监察对象的工作性质、工作内容、工作特点、工作成果、工作态度和开展工作的方法”。^[2]443高等学校是培养人才的地方，高等学校的监察应以预防为主。监察者还要明确自己的责任，不仅在于消极地制止、惩处监察对象违规行为，而且要积极指导、协助监察对象避免违规行为的产生。

2、监察对象在行动之前应明确自己的行为应该符合什么样的标准，什么样的行为是允许的，什么样的行为是禁止的，什么样的行为将受到奖励，什么样的行为将受到惩罚，对自己的在职、权、利都要有充分的了解。监察对象也要主动与监察者取得联系，让其了解情况，寻求其指导和帮助，共同纠正偏差，促进工作顺利开展。

3、建立科学有效的监察机制。第一必须明确监察者与监察对象各自的职权范围和相互关系、权利与义务、纪律要求。第二必须选择好关键监察点，即突出重点，具体来说，高等学校监察工作要以学校行政管理人员特别是领导干部为重点监察对象，以人事工作、财务管理、基建招投标、图书及物资采购、招生考试、后勤服务等为重点领域，以权力决策和执行为重点环节。第三必须建立高效的信息收集处理系统，及时准确地了解监察对象的行为及相关信息，并依据衡量标准来判断监察对象是否违规。第四必须规范监察程序，按章办事。第五必须同时推进廉政监察和效能监察，廉政监察着重解决正确用权，廉洁从政的问题，而效能监察主要解决正确履行职责、高效节能的问题。“廉政监察和效能监察相互促进，相辅相成，高校效能监察不但可以提高行政管理效能和办学效益，而且从根本上促进和加强高校的党风廉政建设”。^[3]当前高等学校效能监察要结合建设节约型校园、高效机关工作，制定科学的效能评价体系，使效能监察工作更具操作性，真正起到监督、促进、保障、协调的作用，全面提高监察效果。

(三)重视监察过程及时纠正偏差

高等学校监察工作大致可分为三个阶段，即确定标准、衡量绩效和纠正偏差。针对高等学校监察工作存在的问题，重点要注意下面几点：一是确定好监察标准，标准愈明确，监察就愈有效。如果没有标准就无法衡量执行情况是否发生了偏差，也就不知道应该如何纠正偏差。当前要结合高等学校贯彻中共中央关于印发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的通知，认真修订和完善学校各项规章制度，明确各类工作的具体标准，为监察工作提供可靠的依据。二是要做好绩效评估，各项工作绩效评估指标设计要切合实际，科学、可行，避免劳民伤财。三是对监察过程发现的偏差要及时纠正。纠正偏差是监察工作的最后环节，也是监察工作是否有效的表现。高等学校监察部门具有检查权、调查权、建议权和一定的行政处分权，高等学校监察部门要正确把握这些权限，加大监察和办案力度，提高监察部门在监察工作中的权威。当前高等学校监察对象偏差的主要表现：一是直接插手微观经济活动，干预基建工程招标，在房地产转让、后勤承包及医药教材、学具采购中收受贿赂、回扣；二是严重违反财经纪律，不经集体研究、违规动用学校资金，致使无法收回，三是有的学校领导利用职权为子女或亲友经商提供便利；四是在考试招生中权钱交易，有的在学术活动中，弄虚作假，严重影响学校形象；^[4]五是学校办学浪费严重，科研经费使用监察处于空白状态，办学效益低下。学校要切实发挥纪检监察在纠偏中的作用，在纠正偏差的过程中，要善于综合运用行政手段、经济手段、法律手段和思想政治工作手段来进行调节，确保监察工作收到实效。

(四)加强监察队伍建设，构建 “大监察”格局

加强高等学校监察工作是提高高等学校管理绩效、实现高等学校办学目标的一个重要环节。高等学校要根据形势发展的需要，进一步加强监察干部队伍的建设，着力建立一支政治素质高、作风过硬、廉洁高效、业务精通的监察队伍。要帮助监察干部解决在学习、生活和工作上的问题，充分调动他们工作的积极性。同时，要注意发挥相关职能部门在业务工作中的监察作用，职能部门在具体的工作中直接负责某项制度的实施、监督，往往能够及时地发现存在的问题，纠正偏差往往也能够起到事半功倍的作用。例如财务部门更容易在工作中发现资金使用的漏洞，基建和资产管理部门更了解各种招投标可能出现的问题。因此，在高等学校监察工作中要注意将监察部门的专门监督与职能部门的业务监督有机结合起来，落实岗位责任制，从而建立起“大监察”的工作格局。建立“大监察”格局，还要发挥学校教代会的监督作用，扩大教代会的知情权、参与权、监督权；要完善特邀监察员的制度，加强特邀监察员队伍建设，改进对特邀监察员的管理，给他们创造条件，使他们能够及时解情况，更好地发挥专业人员的监察作用。

参考文献：

[1] 监察部法规司. 中华人民共和国行政监察法问答 [M]. 北京：中国检察出版社，1998.

[2] 张国庆. 行政管理学概论 [M]. 北京：北京大学出版社，2000.

[3] 王家回. 浅谈高校监察的若干问题 [J]. 鹭江职业大学学报，2002(12)：38-41.

[4] 田淑兰. 认清形势，标本兼治，努力做好高校纪检监察工作 [J]. 中国高等教育，2004(3-4)：31-34.