立法“征集意见”怎可“来不及”

李　楯

《民事诉讼法》修订在全国人大常委会一读未获通过，始在小范围内征集专家建议，引起轩然大波。当然，这个所谓的“轩然大波”只在民事诉讼法学界和部分传媒上，在社会上，一般民众或许连知道这件事的也不多。

据《南方周末》报道，《民事诉讼法》修正案专家建议稿的起草者江伟教授说：全国人大常委会审议的《民事诉讼法修正草案》，“我们连条文都没看过，一直处于保密状态”。全国人大常委会法工委则答复江教授说：“时间仓促，全面修订来不及，征集意见也来不及，要尽快完成立法任务”。

在作为执政党的中国共产党于1997年在自己的十五大上提出建设“法治国家”的目标后，我们应怎样理解法治?中共中央《构建社会主义和谐社会若干重大问题决定》中明确要“民主立法”“依法保障公民的知情权、参与权”，多年来，中国共产党的一系列文件，直至胡锦涛总书记最近在中央党校的讲话都强调要“扩大公民有序政治参与”。立法，正是现代法治国家中公民政治参与的一个重要方面。要使公民参与——还不只是使相关国家机关和部分专家参与，首先就要公开与立法相关的信息。具体的一项立法的背景资料(包括法律制度的沿革、存在的问题、相关案例、历年的统计数据、可借鉴的外国法律和国际条约，以及相关的法学理论等)、拟议中的法律草案(甚至是多个草案)、不同的、争议中的意见(包括理由和证据)、立法机关审议法律草案的记录，通过时的票数，及通过时仍存在的不同意见，都应公布。法律不同其他，没有保密问题——尤其是在民主政制的社会中。

我们由于是在转型之中，许多制度都还有待完善。

首先，立法当然可以有计划，但计划的内容只应是立法机关决定要立什么法，决定在什么时候将对这部法律的草案的审议列入议事日程，而不应是像我们这里所做的那样，决定在什么时候完成这部法律的起草工作和在什么时候通过这部法律。《物权法》五读，“打乱了人大常委会的立法计划”，是好事。今后的立法应多一些这样的做法，在有大争议时，审议不限三读，并在问题没有争论透彻时延期表决——其实，《物权法》的制定在这方面还做得不够，很多问题仍然没有讨论和争论透彻。立法计划可以决定要立什么法，何时审议，而至于何时草拟完成、何时通过是不能计划的。否则，不但影响立法质量，且可以用作“来不及”征集公民意见的借口。

作为民主政制的一部分，公民选举人大代表，代表自己参加立法，属代议制民主性质。法律草案由立法机关之外的机构起草，本无不可。原则上任何机构、任何人都可以向立法机关提交法律草案，但由一个机构不受规则制衡而垄断法律的起草，且将即将交付立法机关审议的法律草案保密起来，不让公民和别的国家机关知道，就违背了民主立法理念。因为当社会由利益、主张各不相同的人群组成时，一个一个的公民正是国家的主人；民主政制正是一种在认可、保障公民权利，协调、衡平不同利益、主张的前提下，就公共事务、国家事务和社会基础规则做出抉择的制度。

民主政治是有发展的，在改进选举、完善代议制民主的同时，协商民主、远程民主在近二三十年有长足的发展。协商民主，使利益、主张不同的公民、企业，以及其他社会组织、政府机关之间，可以通过对话、讨论，甚至是斡旋调停，共同参与到公共决策之中。远程民主，则利用了新技术手段，使信息的传递和意见的交流超越了以往的时、空局限，扩大参与的人数，降低参与成本。

立法和决策是民主政制之下公众参与的重要方面，而参与的广泛(包容了各种不同意见)和透彻(讨论的时间长且讨论得深入)，反映出一个社会政治文明建设的品位。

有人担心，还未通过的法律草案让大家都知道了，会引起混乱。其实，这正是形成于计划经济年代的已成定式的思维方式和行为规则的影响；另外，还有为一些人不想明说的利益的作用。因为在法治社会善良公民的座右铭正是对现行的法律“严格地服从，自由地批评”(边沁语)，服从，才有秩序；批评，法律才能改进，社会才会进步。