“小产权房”暗战土地收益

刘　彦　谢良兵

在房市中，小产权房如同一条鲶鱼，引发了市场的震荡。而它所带来的土地收益分配重构，是它命运多舛的根源

“要买85万的二层小楼或者三合院要趁早，看房的人太多了。”

当记者来到北京市昌平区崔村镇香堂村时，这里的一位售楼小姐用不太热情的口吻介绍说。在她的嘴里，即使来者是村里的最高长官——村支书张文山，要买这房子也绝不打折。

香堂村自1998年以后，有许多北京名流陆续涌入，甚至有一些还是演艺界明星、艺术家。在这里，卖房最火的时候，一天能卖出十几套，甚至曾经创下一个月内售出100多套的纪录。

热销的原因并不难理解——这里的房价只有周围同类地段正常房价的三分之一甚至四分之一。香堂村出售的就是所谓“小产权房”。在这里购房的业主，也只能拿到一份“乡产权”的产权证。

像香堂村这样大肆销售“小产权房”的，在北京绝非少数，房山、通州、密云、顺义等京郊区县，皆有小产权房的踪迹。

事实上，在北京迅速扩张其城市化半径的早期，“小产权房”就已经现身其中了。

小产权房的渐进

早在1994年，香堂村就已经开始出售200平方米大小的村建别墅，售价为5万元一套，2003年时售价是27万元。而如今，这里一套别墅的售价已经暴涨至85万元，尽管如此，仍较周边的大产权房有鲜明的价格优势。

13年间，香堂村陆续开发了10个这样对外销售的小区，几乎与北京市内房价上涨保持着同步，小区的建设从早期零散的满足少数人对此地自然环境、山水风的个性需求，转型为成熟的商品住宅的开发建设。

像香堂村这样，在荒地上建造的对外出售的小产权房，是北京小产权房最为多见的形态。这一类小产权房的出现，可谓村集体在土地增值开发上自利意识的萌芽。

在村集体自主开发之外，引入外力直接开发农村集体土地的小产权房案例也开始出现。

1998年，北京市国林科农有限公司租用了昌平区北七家镇东三旗村的农民土地，换得该土地50年的使用权。随后国林科农在这片租用的土地上开发建设了王府家庭农场别墅区。

开发之初，一套占地1亩左右、住宅建筑面积约300平方米的两层别墅小院，价格在30万元左右。而如今，这里的二手房交易价格已经达到150万元一套。但可以参照的是，在北京著名的“玫瑰园”小区，这样建筑面积的别墅，价格应高达1000万元。

2001年，王府家庭农场二期因“土地占用耕地”而被违法公示，建筑面积约3万平方米的174栋别墅二期工程被当即拆除。但项目一期的住户被默许继续在这里居住。王府家族农场的物业管理人员还明确告诉记者，他们可以替有购房意向者在小区内寻找二手房源，只不过使用期限只剩下41年(使用期限从1998年起算，已经过去了9年)。

大约在这个时候，北京小产权房的二手交易市场渐成规模。

伴随着北京城市化进程的加速，大小产权房混合开发的情形也在北京出现。这一次参与开发的主体也更为特殊。

2005年，兰玉明当时还是北京市海淀区四季青乡大清村的村民，他原来居住的村落土地被国家征用开发，开发商是永泰房地产。在这块土地上兴建的“郦城长清园”，成了兰玉明新的居所。但与其他业主不同的是，兰玉明所持有的房屋产权证并非国家颁发的产权证，而都是由四季青乡颁发的。根据记者的调查，类似兰玉明这样的回迁户在“郦城”有2000多户，分住在12栋楼，所持的均为乡颁产权证。

造成如此情形的原因很简单，“郦城”建设开发用地并非全部经过国家征用转性，因此才会诞生这样同一片土地、同一个开发商、同一个房地产项目，却持有不同产权证明的怪现象。

开发成本解析

显然，仅仅一纸文书，并不会改变从获得土地、平整土地开始这一栋栋大楼的开发成本，巨大的价格差异，也绝不仅仅只是对于产权的认定。

在小产权房出现之前，城市房地产土地开发如果用的是原农村集体土地，须经如下手续：首先，该地必须符合该市的土地利用规划，并先由国家征收，转为国有土地，再由国家出让给开发商，开发商开发建设后再出售给购房人。

现有建设用地的审批权属于市、县人民政府，土地收益也属于市、县人民政府。

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，城镇商品房预售，应当符合下列条件：(一)已交付全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书；(二)持有建设工程规划许可证；(三)按提供预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程建设总投资的百分之二十五以上，并已经确定施工进度和竣工交付日期；(四)向县级以上人民政府房产管理部门办理预售登记，取得商品房预售许可证明。

四个必须符合的条件，事实上就成为房地产开发的四个主要阶段。而与这四项规定所相关的是各类税费与土地出让金的开发开支。

在房地产批租与开发阶段，税费包括土地出让金、土地使用税(费)、土地开发费、市政配套设施费、契税等；在报建阶段，税费包括建设工程许可费、建设工程备案费、施工许可报建费(包括安检费、质检费、试桩费、造价审核费、墙体基金、水泥基金等)；建设阶段的税费包括营业税、城市建设维护税及教育费附加、印花税、质检费和工程管理费等；在房地产流通阶段，税费负担主要有营业税、城市建设维护税及教育费附加、转移登记费、印花税、土地增值税、契税、企业所得税、个人所得税等。在房地产保有阶段，税费负担主要包括城镇土地使用税、房产税。其中，共计税12种、费和基金500余项。

根据中国政法大学教授施正文的分析，在税费和出让金的总额中，税所占的比例仅是7％左右，93％是费和出让金。北京一位房地产商告诉记者，税费成本经过几轮紧缩的宏观调控政策，比重不断上升，在他开发的楼盘中，最近的项目，税费和土地出让金的支出已经占到房价成本的61％。

而有学者调查认为，这一成本在房地产开发中大约会占到50％，也一定程度上印证了这一说法。

另据北京大学教授平新乔所带领的一个课题组调查结果，根据受访地区数据显示，2006年全国土地出让收入平均地价3800元／平方米，这比一年前的1800元／平方米猛增了111％。

反观小产权房的开发建设，税费负担的差别，是其较大产权房开发成本差异巨大的原因。

香堂村的小产权房均盖在村里的荒山废地上，不需要缴纳类似开发商为获取土地交给政府的土地使用权出让金(其中包括由政府出面征收农民集体土地支付的征地费用)，因而先省去了土地出让金一项；此外，由村集体牵头开发，也省去了开发商而建筑商就是当地农民。如此一来，小产权房的开发就又省去了基础设施配套费等

市政建设费用。

另外工程设计建设的投入、配套开发建设费用(如学校)、应缴纳的税款、营销费用等房地产商的成本费用也都大大节省。因而其开发成本，相比真正的商品房成本能低过1／3。这也是小产权房市场价格低廉的决定性因素。

土地财政之殇

对于开发商而言，小产权房的出现打破了旧有的游戏规则。而对于地方政府而言，自上世纪90年代以来，土地出让金和各种相关税费早已是他们财政收入的主力。小产权房的突然出现，使他们失去了获取这些收益的可能。

根据国研中心课题组公布的实地调研数据：在东部一些县市，除了难以准确统计的土地收费，土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收就占地方预算内收入的40％，而出让金净收入又占政府预算外收入的60％以上。

国务院发展研究中心2006年与世界银行就土地问题所做的调查也显示，在东部沿海省份，每个省的年均建设用地量都高达40万至50万亩，征用土地占建设用地的比重高的到90％以上，低的也到了75％。

从浙江省情况看，1999年至2002年全省批准建设用地总面积为172．58万亩(含耕地113．57万亩)，其中新征用农村集体土地154．69万亩(其中耕地约为70％左右)。

由此可见，国家征用农村集体所有土地，已经成为新增建设用地的常用形式。

而土地储备中心的出现，则加速了这一进程。

北京市在2002年1月31日提出了北京市建立土地收购储备制度的基本框架。包括成立土地储备中心、建立土地交易市场、制定土地供应计划和出让计划、明确土地储备范围和资金来源等。

土地储备制度实施之后，首先，在农地转为建设用地方面，必须由县级以上政府统一征用后，由土地部门统一出让，垄断了土地一级市场；另一方面，针对城市存量土地，利用率低或闲置土地，以及出让后两年未开发的土地，县级以上政府可以回收到土地储备库，由土地储备中心统一出让。自此，县级以上土地储备中心成为城市建设用地的惟一供应者。

政府收益的另外一大部分则来自“土地银行”所产生的贷款。据国务院发展研究中心研究员刘守英的调查，在浙江一些发达的市县，每年的基础设施投资上百亿元，甚至数百亿元。这些投资里面，属于财政预算内资金的，只占不到10％，土地出让金占20％～30％，另外的60％，甚至70％的资金则是依靠银行贷款。

各级土地储备中心，还有政府成立的一些公司，开发区的管委会，拿储备起来的土地作抵押，到银行贷款，起作用的主要是政府信用。

最终，农村集体土地成了政府土地储备中最大的金矿，也是地方政府财政的终极支柱。2002年以后，浙江某县收购的储备土地中存量土地只占12％，而新征的农村土地占88％。地方政府自导自演的土地财政，以攫取农村土地增值收益手段维持着。

房价激起的冲动

伴随着地方政府在土地财政的利益驱使下的经营土地、经营城市行动，城市房价却在节节高升。

首先是土地储备制度所带来的效果立竿见影。杭州市从1997年8月实行土地收购储备制度以后，商品房均价从2700元／平方米，增至2001年底的5000元／平方米。

2002年4月3日，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，规定自2002年7月1日起，土地出让必须招拍挂，原则为“最高应价者为竞得人”。这一制度成为推高房价的又一利器。如北京通州的一块地起始价为1．24亿元，但成交价高达4．08亿元，高出起拍价229％。

根据北京市个人集资建房倡导者于凌罡的统计，北京市地价占房价的比例，近年来上升很快。招拍挂以来，竞买溢价占政府土地出让金收入比例的63．04％。

在北京，2004年销售商品房2602万平米，销售均价为6178元／平米；2005年，北京销售商品房2217万平米，销售均价7534元／平米，涨幅21．95％；2006年，北京销售商品房2288万平米，销售均价8792元／平米，涨幅16．7％。

眼看着原属于自己的土地增值如此迅猛，农村集体土地上的所有权人们自然不会视若无睹。在大产权房体系下的收益分配链中被忽视的村集体和乡镇政府，组织起农村土地上的村民们抢先开发小产权房。

北京市我爱我家房地产经纪公司副总经理胡景晖在接受媒体采访时称，目前北京已售和在建的小产权房很快就会超过1000万平方米，而北京市经济适用房和限价房未来三年的目标才是两个1000万平方米。这一数据足见北京农村集体土地所有者，在留住自家土地增值收益上的冲动有多么的强烈。

在政府开发之前抢先开发，似乎成了让土地增值收益向下分配的惟一选择。

胡景晖也证实，的确是在2003年之后，小产权房的开发建设也开始变为当地村委会、乡政府的大规模开发行为，很多人开始购买小产权房，作为第一居所使用。

也正是在2003年前后，北京房价进入了历史上最为高涨的上升期。小产权房的迅猛增长，不可否认，正是基于房价上涨所带来的冲动。

利益重构尝试

把土地开发的收益尽量多地留在本村，是农村集体大力开发小产权房的经济诱因。因为小产权房的开发，直接改变了原有房地产开发过程中的土地增值收益分配。最主要的受益者从县市级政府和房地产商，变成了村集体、乡镇政府或农民。

北京市被叫停的青龙头村“千湖庭院”别墅项目，就是农民试图撇开地方政府，与开发商共同分享土地收益的标本。

建成后的别墅售价预计在3500元／平方米左右，而根据北京市国土资源局数据，与青龙头项目同处房山三级地价区的“福星家园”楼盘，售价在5000元／平方米上下。显然，除村民与开发商获利以外，购房者也能从中省出不少购房成本。

不可回避的事实是，青龙头村的小产权项目设计，彻底打破了既有的房地产开发利益分配格局。

根据国研中心课题组的调查，在目前“合法的”房地产开发过程中，土地增值部分的收益分配，只有20％到30％留在乡以下，其中，农民的补偿款仅占5％到10％；地方政府拿走土地增值的20％到30％；开发商则拿走土地增值收益的大头，占40％到50％。

另据东北财经大学教授姜春海的研究，从2004年房地产销售收入来看，开发商所获利比例为20％～30％，甚至40％以上(当年获利2000多亿元，利润率为16％左右)；政府占30％～40％(获利3000多亿元)，金融机构占5％～10％(利息收入1000多亿元)，建筑商10％～15％，5％～10％“非正常”流失。

然而计算青龙头村的规划方案，村民将获利4500万元、开发商获利1500万元、村集体获利公建住房与150万元的项目股权收益。

显然，在这个利益重构的分配格局中，房地产开发的最大获利者既不是地方政府，也不再是开发商，而是村民与村集体。

撇开了政府的收益分配，也就必定失去了当前政策的保障，这便是小产权房遭遇重重重阻隔的利益现实。