北京叫停小产权房始末

谢良兵　刘　彦

小产权能否合法化

“小产权房”作为一种尚不规范的房产形态，已经大量存在于我们生活的周边。而房产权的不明，说到底仍是土地产权的不明。

本刊试图探究“小产权房”从土地到房产的整个产业链条，探寻“小产权房”给房地产市场带来的利益重构。相信面对这样一种畸形的房产权，需要我们给予更大的努力和谅解于其中，不论是法律制度、政府行为还是市场本身。

正是此番青龙头村别墅的被拆除，掀开了北京市今年处理小产权房的序幕

“什么都没了。”7月6日中午，60多岁的北京市房山区青龙湖镇青龙头村民刘志坐在一片树林里，指着树林前方一大片仍有拆除痕迹的空地，对本刊记者说。

3月27日，北京市委、市政府“拆除和没收青龙头村的违规别墅”这一纸决定，使刘志在有生之年住进别墅的梦想，与村中的85栋别墅一道化为齑粉。

多赢的合作

青龙头村“千湖庭院”别墅项目是北京市近年来拆除违规建房的第一例。

青龙头村毗邻房山区青龙湖镇青龙湖水库，经济条件较差，村民每人均地半亩，地里庄稼仅可果腹，年均净收入不到1000元。全村没有一条水泥路，房子散布在村北斜坡上。多数村民靠在外打工生存。除了种植业，青龙头最大的“资源”就是紧邻景点的青龙湖。

如何发展这个只有66户的贫困村经济，不仅是村里人的想法，也是青龙湖镇管理者的心病。直到2005年之前，村里人和镇政府都没看出这个青龙湖水库能给村子带来什么好处。

转机来自2005年。

因为紧邻水面面积达6000亩的青龙湖公园和北京拓展训练学校，青龙头村被一个偶然到此的房地产商留意——近年北京市房价飙升，地价也越来越拍出天价；但是大量的普通收入居民急需住房，这为北京周边的房地产开发提供了广阔市场。一方面，许多房地产商逐渐承受不起城市土地转让的高成本，另一方面，也开始瞩目一些北京郊区自然条件好、风景优美的自然村落。

对于房地产商来说，这些村落的土地不需要像取得城市建设土地那样，付出太多的土地出让金和各类税费，一则可以省去直接成本，二则，与尚未意识到土地资源稀缺性的淳朴农民谈判，也相应省去了不少灰色成本。

对于当地的农民来说，农村房产的开发又将带给村子直接的面貌改变和其他收益，这项生意显然一举两得。

2005年秋，北京金地雅房地产开发公司正以如此身份在青龙头村登场。

2005年10月28日，青龙头村民委员会与北京金地雅房地产开发公司签署了《青龙头村旧村改造实施方案》。根据这份方案，村子将和房地产开发商合作共同开发村子的土地。

按照这份由村委会、村经济联合社与北京金地雅房地产开发公司合作的方案，青龙头村将投入村子惟一的资源：344亩土地，全部用于开发房地产。其中，304亩地用于商品房开发建设60000平方米的商品别墅项目，其余的40亩土地，开发商将用于为村民建设住宅别墅和经营别墅各8000平方米。

别墅的用途，既可以出售，也可以向游客出租。青龙头村将走一条旅游经济和生态农业的道路。

就在双方合作刚刚开始之际，2006年2月，新华社受权播发《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》。

2006年2月，新华社受权播发《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》。

2006年2月，新农村建设文件发布之际，旧村改造方案经全体村民大会表决同意。“青龙头村新农村办公室”随即成立。在村中人看来，新农村建设的主体，当然是农民自己。农民有权力利用手中惟一的资源，按照文件中的“民主商议、量力而行”精神，过上自己想要的生活。

这份方案的交易对这个村的村民来说是正当其时。

根据青龙头村旧村改造协议，开发商为村民支付的总成本为4500万元。若以楼面地价为单位，60000平方米商品房的平均地价仅为750元／平方米，建成后的别墅售价预计在3500元／平方米左右，开发商在这一项目上可获利1500万元，收益颇丰。而村民出让土地的回报，是每人可得到回迁房和经营性用房各40平方米。

其中，回迁房售价1200元／平方米，村民的旧房还可作价充抵房款。

刘志说，回迁房的面积可以选择，可多可少。经营性用房则可要也可不要，如果不要，村“新农村办公室”还将以每平方米2000元的价格回购。

一家五口的村民魏凤生，在这次合作中，就将购置160平方米的别墅。由于旧房拆迁作价，再加上5万元的搬家费，基本上与购房款持平。此外，魏凤生一家还得到了200平方米经营性用房回购后的40万元。

也就是说，全家以原有的每人半亩土地和旧房为价，将得到住上别墅的收益和一次性约40万元的净收益。

除此之外，全村约180名村民，还能获得开发商提供承诺的80万医疗和养老保险金，和每位村民1万元的装修款。

一些农户还将分配到生态农业大棚。

与此同时，开发商承诺：为村中修建一条公路、建设医疗室、物业、村委会等公建住房。

除此之外，村里还将拥有经营性别墅项目10％的经营股份，并将分享开发商商品房销售总金额2％的提成，用于村民新住宅基础设施的维护。

对2005年人均年收入不足5000元的青龙头村来说，能得到这些收益，很多村民很高兴，以为从此可以迈入小康生活。

对于北京金地雅房地产开发有限公司来说，这份方案的获利也颇为不菲：除了开发商将为村民建设40亩土地的住宅别墅之外，青龙头村剩余的304亩地将全部纳入开发规划：其中，商品性(出售别墅6000平方米)和经营性(出租)别墅8000平方米。

别墅项目叫做“千湖庭院”，定位为“旅游、度假、休闲”产品。项目一期计划2006年年底入住，二期2007年5月入住。

“青龙湖畔，善水养生”的巨幅广告牌就此在青龙湖畔矗立起来。

叫停小产权

2006年5月，北京市规划委员会借助卫星发现，青龙头村正在修建别墅。随后，青龙头村便收到了关于停工的警告，但是别墅修建并没有停。截至拆除前的3月份，别墅已经建了144栋。

2007年3月中旬，北京房山区宣传部组织的宣传队进入村中，希望大家不要干扰政府的强制拆除。

北京市委宣传部向本刊记者提供的新闻稿显示，对开工建设的144栋违法别墅，“拆除85栋，没收59栋，责令退还建设别墅区范围内非法占用的集体土地4．7亩，并对建设、施工单位及其负责人进行了罚款。”

新闻稿称，该项目“由房山区青龙头村村民委员会、经济联合社与北京金地雅房地产开发有限公司合作，在未办理任何立项、规划、用地、建设审批手续的情况下，开工建设144栋各类建筑物。”

本刊发现，被拆除的85栋别墅确实位于青龙湖(水库)大坝的泄洪区，而“没收”的59栋别墅，则是为村民改造提供的别墅住房，属于村宅基地建设。

至于“责令退还”的4．7亩土地，来自临村崇各庄村——由于别墅区规划有一部分跨越了与青龙头村相邻的崇各庄村，青龙头村为此用耕地换取了这部分规划内的崇各庄村的坡地，大概有4．7亩，并予以地上种植物补助。

北京市国土局一位官员对本刊记者称，下一步政府将继续加大对别墅违法占地的查处力度。“类似千湖庭院这样的乡产权别墅的存在，和当地政府的利益有关。”这位官员说。

小产权的地盘有多大?

此番青龙头村别墅的被拆除，掀开了北京市今年处理小产权房的序幕。

3月12日，北京市建委发布了乡产权别墅购买的风险警示。

6月18日，建设部发布了《关于购买新建商品房的风险提示》，明确表示“城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋”，剑指小产权房。

6月22日，国务院召开电视电话会议，部署开展第二次全国土地调查。这被业内称为全面清查小产权房的政策指引。“必须把农村建设用地尤其是农村宅基地现状搞清楚。”电话会议上，国土资源部一位负责人指出。

电话会议结束的第三天，北京市率先在全国开始“征讨”小产权房。该市国土资源局局长安家盛在一次活动中表示，北京已经部署开展在全市范围内调查“乡产权”“小产权”等违规土地开发建设，违规开发建设的要停工停售。

该局表示，一些打着新农村建设或新村建设名义的房地产开发项目，多属违规开发建设。

它们对外销售则打着“乡产权”“孙产权”的幌子。“这是违法违规的行为，而购买者也得不到法律保护。”安家盛说。

7月12日，国土资源部地籍司一位工作人员在电话中对本刊表示，在第二次全国土地调查中，将全面查清农村集体土地所有权、农村集体土地建设用地使用权和国有土地使用权权属状况。“小产权房也是调查对象。”

6月28日，郑州市政府发布了《关于依法处理利用集体土地从事违法建设的通告》。《通告》催促各类利用集体土地从事违法建设行为的单位及个人尽快“自首”，于7月10日前自行向各区人民政府及国土资源部门报告并接受处理。

7月1日，西安市建委、市规划局、市国土资源局、市房管局发布联合通告，对占用集体土地从事房地产开发的典型违法建设项目——“学府新苑”的建设、监理、设计单位依法进行严厉处罚。开启全市“小产权房”专项治理活动的序幕。

据新华社报道，迫于压力，河北省石家庄市将自去年10月开始实施的“小产权房”办证试点工作暂停，并且向公众重申，集体土地上建起的“小产权房”，只能在村民内部流通，不能上市交易。

据中大恒基春节后出具的一份统计报告显示，目前北京400余个在售楼盘中，小产权楼盘约占市场总量的18％。也就是说，北京约有小产权楼盘72个。

何谓“小产权房”？

目前社会上对“小产权”房有不同的解释，最通常的说法是按房屋权属证明的发证机关来区分。即由国家统一制作发放房屋所有权证和国有土地使用权证的叫“大产权”房；由乡镇政府或村民委员会私自制作发放的“房屋所有权证”甚至“荣誉村民证书”的，则被称作“小产权”房，也叫“乡产权”或“特产权”。

但传统意义上所讲的小产权房，乃是泛指产权不全、或者产权受到限制的住房。包括经济适用房、集资与合作建房及廉租房，均因其产权的不完整而被称作为小产权房。显然，现在热论中的小产权房，另有其特定的狭义角度。

根据建设部风险提示的指向，当前所谓“小产权房”，一般是指“乡产权房”。即在农民集体所有土地上建设的房屋，未经规划、未缴纳土地出让金等费用向集体组织之外的居民销售，并且其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村委会颁发。

具体而言，乡产权房又分为两种，一种是在农村建设用地和可转为建设用地的土地上所建的房屋，一种是在耕地或基本农田上所建的房屋。

根据我国现行的土地管理法，建设使用农村集体土地，法律规定只有四种情况：一是用于农民的宅基地；二是农村公共建设用地；三是农村兴办的村企业或者联营企业用地；四是根据《担保法》，使用农村集体用地抵押权。但现有土地管理法，却并未明文禁止农村集体土地上建设房屋的出售问题。

占用耕地或者基本农田建设房屋则属于另外一种情况。首先，占用耕地进行乡镇企业建设的，需要符合乡(镇)土地总体利用规划；必须取得县级以上人民政府批准；占用耕地的，必须先对农村土地进行整理，增加有效耕地面积；如果没有经过这些手续就在耕地上建设乡产权房屋，可能是违法的。而且，基本农田以外的耕地超过35公顷的，必须经过国务院的批准；占用土地超过70公顷的，也必须经过国务院的批准。如果占用基本农田改变土地使用用途，还必须经过转用，同时经过国务院的批准，否则按照现行法律法规就是违法的。