“收缴部门立法权的重庆试验”

杨中旭

在其位谋其政不立其法，重庆正在试行的立法回避制度，旨在改变以往部门起草、部门得利的局面，但完全不让相关部门参与，会否走向另一个极端

广受诟病的“部门法”模式7月12日再遭挑战。重庆市在当天举行的新闻发布会上称，从今年起，“新特区”开始试行立法回避制度，以求最大限度地防止部门利益干扰。

重庆市政府法制办主任李殿勋在新闻发布会上透露，早在今年3月27日，重庆市政府常务会议即已做出上述决定，并安排了首批10个立法项目实施委托或招标起草。在新闻发布会上，包括《重庆市招标投标管理条例》《重庆市政府信用管理办法》在内的6个立法项目率先与重庆大学、重庆行政学院、巴南区政府、武隆县政府、市公安局、市工商局签订了委托起草协议书。李殿勋表示，6家获得起草资格的单位，均与起草内容没有直接利害关联，一改以往部门主导起草的局面。

2000年出台的《立法法》曾对公众参与立法做出规定。在那之后，北京、湖北、湖南、重庆、广州、深圳等地均展开了规避部门利益的立法尝试。一年前，广州市人大常委会通过了于2007年1月1日正式实施的《广州市规章制度制定公众参与办法》，以细致严密的公众参与立法程序“制衡”普遍存在的“部门立法”现象。中国行政法学会副会长姜明安当时就此接受本刊采访时，曾做出“公众参与式民主迈出了一大步”的评价。

此番重庆试验，是“以更为直接的回避方式来限制部门利益扩张”。北京大学法学院教授、公众参与研究与支持中心主任王锡锌告诉本刊。

回归法制办主导

在接受本刊采访时，重庆市政府法制办主任李殿勋先从之前法制办的种种“不便”说起。

此前，立法项目经费直接下达给负责具体起草工作的部门，调研、咨询起草等一应费用都与法制办无缘，“甚至连饭钱也要人家出”。作为负责立法工作的法制部门，法制办的角色颇为尴尬。

此外经常出现的情况是，法制办将充斥部门利益的草案“束之高阁”，换来的是部门的压力，“人家骂我们效率低，要求尽快把修订后的草案上交市政府常务会议讨论。这样，我们反而被动了，好像欠人家似的。”李殿勋主任表示，实践中，实际上形成了谁起草、谁主导的格局。

而重庆市政府法律顾问、西南政法大学原校长高绍先在接受本刊采访时表示，长期以来，“部门起草”“部门立法”的弊端是，多一道程序，就多一个弄权的机会，“现在砍掉部门起草权，就少了一道弄权的程序。”

2003年，中共重庆市委做出“基本形成有重庆特色的地方性法规和政府规章立法框架”的总体部署，立法公开、公众参与获得有序推进。当年，重庆市政府率先在全国确立了“五大公开立法模式”；媒体公示、公开听证、委托起草、社会招标和现场论证。“2007年的这一次，在经费保障上做足了功夫”。李殿勋告诉本刊。

从2007年起，凡是试行立法回避的项目，经费均由市政府法制办直接负责，起草工作也由法制办直接主持。这一模式，也开创了国内立法项目经费保障模式的先河。“与部门起草相比，相对中立超脱的法制办显然在立法过程中会持有更为客观公正的立场”。高绍先对本刊说。

据本刊了解，立法项目经费模式改变，将是一个渐进过程。重庆市政府准备用2到3年的时间，将回避制度贯彻到每个立法项目，到那时，经费将全部由法制办掌控。

在试行的回避制度中，主要包括了起草、评审和审查3个环节的回避。在最为关键的起草环节，重庆市政府这样规定：起草环节3种类型的立法项目应实施回避制度——主管部门有直接明显利益关系的，专业性很强需要借助专家智慧的，综合性跨部门立法项目，相关利益部门必须回避。起草环节立法回避制度主要通过“委托起草、招标起草和政府法制办直接起草”3种方式实施。

关于立法回避的范围，涵盖了各个种类的政府立法，包括规章、重大的政府规范性文件乃至一些由政府起草的地方性法规、议案等。

在谈到改革的动因时，除了众所周知的“新特区”“先行先试”，李殿勋还补充道：“立法是仅次于选举的第二政务活动，我们没有理由不搞好它”。

质疑与回应

改革获得推进同时，质疑也随之而来。

在王锡锌看来，“部门法”可怕，而“部门起草”却并不可怕。

显然，相关职能部门对其所辖领域的事务最为熟悉，“即使是有深入研究的学者，其熟悉程度也比不上该领域的公务员”。高绍先对本刊说。他表示，如果部门拒绝为学者提供相关资料，即使是相关学者，起草出的草案也难免以偏概全，“如何保护好部门参与的积极性，也是—个需要解决的问题”。

据此，王锡锌表示，起草工作主要还是应该交由相关职能部门来做，“这也是美国通行的做法”。

“立法过程本身就是一个多方利益博弈的过程”，王锡锌说，“你完全可以不顾他人感受，只说出自己利益，他人也是如此。只要最终决策者能够平衡好各方利益，‘部门起草即使偏颇，也将最终得到纠正。”

这位法学专家还在一篇名为《超越执法困境不能仅靠听证会》的文章中说，民众参与的形式和参与的有效性本身并非同一概念。公众参与的有效性，往往还依赖于各方面的诚意、充分的信息披露、制度化的程序规则、理性并且负责任的讨论和回应机制。如果离开了这些必要条件，单纯形式上的公众参与难以为最后的立法结果提供一种理性化的支持。

“从目前的报道来看，重庆方面似乎缺少对多方博弈、决策回应这两者的信息披露”，王锡锌说，“如果是这样，将陷入与听证会相同的误区。近些年来，很多地方将听证会作为挡箭牌，实际上回避了最为核心的信息公开、多方博弈、决策回应三大平台的建设。”

同时，这位学者还指出了重庆立法改革上的理论瑕疵。他表示，中立第三方普遍存在于裁决环节中，无论司法裁决还是行政裁决，裁决方均被要求与当事人不得有利益关联，从而处在超脱的立场上力求客观公正。反观立法环节，由于立法项目与每一个人息息相关，无人可以处在超脱的第三方，加之上述三大平台的保障，所谓第三方立法的概念并不存在。

针对学者质疑，重庆市政府法制办主任李殿勋表示，学者的理论表述完全正确，但在实践过程中，“我们认为部门利益亟需纠正。”

对于学者们担心的问题，重庆方面并非没有制度上的安排，只是尚未见诸报端而已。在相关职能部门缺席立法过程之后，3个“替代者”将成为重庆市政府法制办的“外脑”。“首先，相关职能部门中已经退休的老同志在利益关联上已不明显，专家也可以提供智力上的支持，”李殿勋告诉《中国新闻周刊》，“如果确需相关职能部门支持，我们可以请外省职能部门参与起草工作”。

“这样，也就不存在保护部门参与立法的积极性问题”。通过这些制度性的安排，重庆方面认为，总体衡量立法回避改革及其可行性，可以概括为“利大于弊”这4个字，“通过这些制度安排，我们也在尽量克服改革带来的负面影响”。

“学者的理论没有错，但我们如果通过实践找到一条可以有效规避部门利益的道路，我认为可以一试。”李殿勋说。

地方试验络绎不绝

2000年出台的《立法法》从立法“基本法”角度明确了公众参与立法的权利之后，各地的相关试验络绎不绝。湖北、湖南、黑龙江、北京等地均有“先行先试”。

一个共同的背景是，随着市场经济改革的不断深入、民权意识的不断增强，如果立法过程的民主含量不够，最终将令政府管治成本升高从而殃及政府自身。

地方政府基于这种考虑，自然产生变革的冲动。“现实中，地方政府发现，横向的多头管理，纵向的部门利益都成为改革的阻力”。北京大学公众参与研究与支持中心主任王锡锌说。

考虑到根本性的变革需要依赖行政体制改革的根本性变革，也需要修改《地方组织法》中不尽合理的若干规定，而这些变革均非一朝一夕之功，学界早已提出相应的短期方案——即扩大法制办权力，通过这个相对超脱的部门来平衡协调各部门在立法过程中的利益关系，“起码从框架上说，重庆的改革使法制办具备了回应多方博弈的功能。”王锡锌说。