政府应自限土地使用权

秋　风

自从90年代以来，随着各地政府对城市进行大规模改造，拆迁就成为一个严重的社会问题。大大小小的城市都出现了拆迁户认为补偿不公正而上访、起诉、抗议等事件，“钉子户”也层出不穷。

面对这种情况，从中央政府到地方政府纷纷出台一些补救措施，旨在完善拆迁补偿制度，提高拆迁补偿标准，保持社会稳定。这些措施确实收到了一定效果，但并没有从根本上解决问题。

这个根本问题就是，政府既掌握着权力，又是城市土地所有权人，两者结合，让政府在城市改造中扮演了一种扭曲的角色。

政府何以热衷拆迁

1982年宪法宣布，城市土地属于国家所有。到现实中，城市土地即为城市所在地的政府所有。市民最多只享有房屋的所有权，及有期限的土地建设使用权。政府认为，自己的这种所有权是绝对的。这种权利决定了，城市改造的主体只能是政府，其主要形态就是无处不在的大规模“拆迁”。

政府之所以热衷于拆迁，可能有两个原因，一是增加政绩。拆迁可以创造出被动需求，被拆迁者人人都得去买房子；拆迁之后的建设会创造出巨大投资需求；当然，拆迁转卖土地也可以给政府带来财政收入，房屋买卖同样也是重要税源。

地方政府热衷拆迁还有另一个原因：坐实自己的所有权，并变现土地的价值。当初在宣布城市土地属于国有之时，这些土地上本来居住着人口。这些居民不认为自己的土地是得自政府转让，他们也没有70年的期限意识，没有缴纳过使用费。而通过拆迁，新到来的建设使用权人，明确地从政府手里受让土地，且只有70年使用权，而且他们必须为此支付土地出让金。这样，政府对该土地的所有权就成为真实的，而在拆迁之前，却是虚置的。土地的收益也通过拆迁变成真金实银。

这些因素决定了，整个旧城区域都迟早会经历一遍拆迁，而拆迁过程也必然会出现政府角色错位的现象。

错乱的拆迁关系

拆迁的本质是政府为了使城市符合自己的规划，作为土地所有权人，变换土地使用权人，以实现土地价值最大化。

从这个角度看，以前由政府出面直接组织拆迁，似乎是合乎法理的做法。因为，政府在宣告土地为国有的时候，承认了当时占用土地者的使用权，两者间存在一个隐含的合同。现在政府试图让土地实现更高价值而废弃该合同，自然应当给予现占用者以补偿。占用者获得补偿迁走之后，政府才可以所有权人身份再度处置该土地。

但90年代后期以来，随着商业开发大面积展开，政府不胜拆迁补偿之繁，改变了做法，由开发商直接向拆迁户支付补偿。但仔细想来，开发商本来不应与拆迁户有任何法律关系。开发商向政府购买土地，目的是进行与土地现占用人——即拆迁户——无关的商业开发，政府理应自己完成拆迁将净地交给开发商。现在政府省略了这一环节，在拆迁户与政府没有终结土地使用合同的情况下，就将同一土地转让给了开发商。这似乎有将一件东西同时卖给两个人的嫌疑。

这一做法让政府省事了，但开发商却被扔到一种尴尬的境地。开发商已经向政府支付了土地出让金，但由此获得的土地建设使用权仅仅是名义上的，该使用权实际上仍然掌握在拆迁户手里，开发商得自己想办法从拆迁户手里赎买这种使用权。这期间的时间成本全部由开发商承担。因此，有些开发商为减少损失，采取胁迫等手段对付拆迁户。

政府为什么偏爱开发商

当然，开发商承担了政府本来应当做的一些事情，也并非孤军奋战。政府不直接组织拆迁，表面上似乎相对超脱一些，应当有条件在开发商与拆迁户之间充当公平的仲裁者了。但实际上并非如此。政府与开发商之间形成了一种暧昧的关系。

政府已经拿了开发商的钱，就有义务向开发商交货，这是最基本的商业逻辑，而交货的前提就是把拆迁户赶走。由此不难理解，尽管在前台，人们看到的是开发商在与拆迁户进行讨价还价。但在拆迁的几乎所有环节，在后台，政府各个部门无一例外地站在开发商一边。

这样，拆迁制度陷入两难：政府直接与拆迁户打交道，可能导致其利用权力把自己的交易条款强加给拆迁户。反过来，政府让开发商与拆迁户谈判，也无法做到中立，反而与开发商结成了一种密切的利益关系，被认为在充当开发商的保护者。

政府的土地所有权应受限制

不论政府组织拆迁，还是开发商支付补偿，拆迁户似乎都很容易遭到不公平对待，个中原因在于，面对政府对城市国有土地的所有权，作为占用人的拆迁户缺乏足够的抗衡能力。

政府错误地把政府对国有土地的所有权当成了一种实实在在的民事财产权利，而近代中国的法学理论又片面地强调所有权的绝对性，让政府以为，自己可以无视民众既成事实的占用权，随意地行使自己的处置权、收益权等等。政府无视现在居住于某块土地上的居民，而与开发商对该土地进行交易。不论是对政府还是对开发商来说，拆迁户都成了负担。这注定了拆迁户的权益是无法得到保障的。

另一方面，作为国有土地所有者的政府，与其他任何私人所有者都截然不同：政府同时掌握着权力。大规模城市拆迁是政府的所有权与政府的权力相结合的产物。政府利用其所有权人的身份，重新安排城市的格局；同时作为所有权人，享受土地的收益。但政府在组织这些活动时，却可以轻易地利用权力。这是政府在拆迁过程中行为扭曲、让拆迁成为一个始终无法解决的社会问题的根源所在。

2004年宪法修正案已经明确地提出了保障私人财产权的原则。而政府身兼追求土地收益最大的所有人与权力持有人的两重身份，必然使普通民众、甚至开发商面对政府，在土地问题上与政府打交道的时候，处于不利地位。而这是不合乎法治原则的。

惟一的解决办法是，政府严格地限定自己对国有土地的所有权，谨慎地行使其处置权、收益权。也就是说，政府对城市国有土地的所有权，仅在政治意义上成立，而不是普通的民事权利。相反，旧城区民众拥有的因袭的占用权，近些年通过购买商品房而获得的国有土地建设使用权，才应当被视为一种实体性民事权利。

如果确立起这样的土地权利关系，那么，政府就可以真正从商业交易过程中超脱出来，成为中立的裁判者。除了为建设数量极少、严格意义上的公共用途项目，城市政府将不再行使“征收”的权利，不再有大规模“拆迁”这回事。每个人可在自己所占用的国有土地上自行建造房屋或翻建旧房，当然也可以直接与开发商进行商业交易。对于这些交易活动，政府仅以公共管理者的身份出现进行管制。

当然，政府可以征收税率较高的土地增值税和交易税。两相比较，政府的财政收入也许损失不会太大，但却可以在行政管理活动中，摘清行政的逻辑与商业的逻辑，既让官民关系恢复正常，也让开发商与土地原占用人的关系恢复正常。