我国教育评价的现状、问题与发展对策

顾志跃 李彦荣

21世纪初的中国教育正面临着学校教育由“英才教育”向“大众教育”的转变，教育管理由“追求效率”转向“效率与主体价值张扬并重”，学校办学也由注重事业发展向注重内涵发展转变。这些转型性教育变革，是20世纪初以来形成的具有明显工业社会特征的标准化、模式化教育的一种嬗变，它预示着我国的教育将越来越尊重其自身的发展规律，对学校的管理也会越来越倚重于评价的作用。所以，社会与教育界都对教育评价寄予了越来越高的期望和要求。

如何使教育评价适应这种变化，实现自身的专业化发展，培养专业队伍，建立学术机构，健全学术规范，形成评价制度，以适应教育的转型性变革，已成为教育评价面临的急需解决的重要问题。

一、我国三类教育评价的发展现状与存在的问题。

评价是学校发展中必不可少的重要环节，它可以检验办学成效，提升办学成绩和经验，找出进一步发展需要解决的问题，推动学校可持续发展。从评价主体来分，目前主要有政府行政评价、社会中介机构评价和学校自我评价三种。

20世纪80年代以来，随着我国教育改革的不断深化，社会对教育评价的需求不断增强，教育评价在我国发展较快。这一时期的教育评价主要以政府督导的方式展开，是一种以鉴定、检查为主要目的的行政评价。

随着我国教育管理体制改革的深化，政府由“管理型”向“服务型”转变，政校关系也开始调整。政府从传统的集办学、管理、评价于一体的包揽型逐渐向更多地承担宏观管理与指导、提供服务的方向转变。在这种情况下，急需独立于政府之外的社会中介教育评价机构，以承担从政府管理体制内分离出来的评价职能。借鉴国外教育评价的新发展，20世纪90年代后期以江苏省教育评估院、上海市教育评估院等相继成立为标志，社会中介教育评价机构在我国开始得到发展。同时，随着新型政校关系的出现和现代学校制度建设，学校主体性发展意识不断强化，学校的自我评价也受到政府、社会和学校自身的日益重视。

“专业服务型”的社会中介机构评价的引进，为我国的教育评价发展提供了新思路。但由于缺乏统筹管理和相应的政策法规，随着机构与评价类别的增加，一度在实践中产生了“一多二乱”的负面现象（所谓“多”是指评价名目多，过于频繁，使学校应接不暇；“乱”主要指缺少规范统筹，谁都可以提出评价，机构之间各自为政，常出现重复评价、指标交叉冲突等现象，学校无所适从）。所以，新出现的这些评价模式与传统意义上的政府行政评价之间究竟是什么关系，三者在教育评价过程中分别应该承担什么作用，如何充分发挥评价对教育事业发展的导向和改进功能，促进各类评价主体的自我完善，明确被评价者在评价过程中的地位作用等，已成为亟待研究和解决的问题。

（一）三类评价在各地发展的程度不同。

在我国现行教育管理体制下，由于政府教育行政部门和督导部门有政府的权威支持，所以仍然是各地最主要的评价方式。社会评价和学校自我评价，则因体制和认识程度不一，其发展水平存在着较大的差距。社会评价在上海、江苏等发达地区发展水平较快，在中西部地区则相对滞后。以上海为例，目前上海市有社会性教育评价机构19个，几乎每个区都成立了1个从事教育评价的专门机构，而且这些机构中三分之二是民办非营利性质的社会中介组织。这些机构的产生和发展极大地推动了上海教育评价事业的社会化发展水平。目前，涉及各级各类民办学校的资質认定、年检、办学水平和专项督察，几乎都由这些社会中介评价机构承担。这样做不仅大大减轻了政府机构的工作强度，提高了管理水平，而且有效提升了上海教育评价工作的专业化程度。

（二）三类评价目前都存在一定问题。

1.政府督导灵活不足、指导性不强。

政府的教育督导是在国家有关法律政策范围内，根据中央和地方教育行政部门的工作主题与管理要求进行的。其目的是为了加强某一方面的教育要求，规范学校的办学行为，促进学校依法办学等。为了实现规范化，政府督导往往采用统一的方案与要求，以学校执法、行政管理、教育质量等为主要评价内容。而对诸如学校教育教学改革、德育工作等校际差异较大的方面，虽也常作为评价内容，但没有学校执法、行政管理、教育质量那么重视。至于学校的教育科研、师资队伍、校本课程建设等内容，由于校际差异更大，对评价人员的专业性要求也更高，所以在政府督导评价中所占比例就更小了。这在某种程度上影响了政府督导的全面性和专业化。另一方面，由于指标设计时只考虑政府的要求，较少考虑学校的实际情况，结果导致针对性不强，学校的个性特点受到忽视，不利于学校的个性化发展。因此，各地对于改革政府督导的评价模式、加强对评价对象的个别化设计、提高督导评价专业化与指导性的呼声不断。

2.社会中介教育评价市场发育不足、人员专业性不强。

尽管对督导评价存有意见，但由于政府的权威性，一般学校都能接受，但他们对社会中介机构的教育评价就没有主动要求的积极性了。这导致社会评价在发展过程中面临市场需求严重不足的瓶颈。如果没有学校主动提出评价要求，社会中介评价机构的队伍就得不到锻炼，就会影响这些机构的自身发展。由于评估业务不足，许多社会中介评估机构或多或少存在着经费难以保障的问题，往往不敢聘用教育评价专家或专门人员，而是根据评价任务的需要临时聘请有关人员，这使得评价的专业化与质量得不到保证。而没有高素质的队伍和水平，反过来又影响了社会中介评价机构的公信力，进一步抑制了社会中介评估市场的发育及其专业队伍建设。

3.学校自我评价内容不全面、评价性不强。

从20世纪90年代后期，随着发展性评价在我国的传播，有的学校开始重视并尝试运用学校的自我评价。但深入了解可以发现，这些自我评价在形式上基本以学校工作总结为主，内容基本是对学校教育教学情况的归纳性叙述，既没有事先设定的目标，也缺乏评价的指标和相应的工具设计，所用的分析信息随意性较大。无论是评价指标的针对性、评价内容的全面性，还是评价结果的客观性，都存在问题。并且，大部分学校还没有形成规范的评价制度，操作人员专业性不强、评价比较随意，很难真正起到诊断、改进与提高作用。

（三）各类评价问题产生的原因分析。

分析各类教育评价在发展中存在的问题，其原因主要是体制问题、观念问题、人员问题。所谓体制问题，集中表现为：在传统教育管理体制下，政府把学校看作是它的附属机构。为实现对学校的控制与管理，教育督导的主要目的就是统一学校的认识，引导学校按照政府的要求开展工作，因而片面强调督导方案和评价指标的统一性。

所谓观念问题，主要表现为：受传统学校管理体制影响，作为政府行政管理行为派生物的教育督导被赋予行政权威，具有指令性和执法性。学校把评价看作是政府的工作检查，以接受检查的态度被动应对，而对评价同时应该具有的改进、优化等激励功能认识不足。同时，评价的权威性使得不少校长认为学校是政府办的，只有政府可以评价学校，对社会评价的需求存在质疑，对学校自我评价的必要性认识不足，导致这些方面的需求受到抑制，影响了社会评价和学校自我评价的发展。

所谓人员问题，即现有的评价人员队伍基本上以退休的老校长、资深教师、行政官员为主。他们有丰富的实践经验但缺少评价专门理论学习，在指标设计、方法运用、分析判断中都缺少专业训练。因此，对评价中的一般性操作尚能胜任，如遇到开创性的评价就显得力不从心了。受传统观念影响，大多数评价人员还把自己视为代表政府自上而下的检查人员，缺少相应的服务意识。由此，三类评价普遍存在着内部质量不高、外部公信力不强的问题。

二、正确认识教育管理体制改革中三类评价的地位与作用。

随着我国政治、经济和社会发展，教育正在发生着深刻变化。在价值取向上更关注以人的发展为本，包括教师、学生的生命质量和潜能的健康发展，把精神生命的主动权归还给每一个具体的个人。在办学方面重视把学校的决策权下移给最接近教育现场的人，让利益相关者参与学校决策，实行开放式的、人本化的学校管理，凸显学校的自主发展意志和责任承担，让学校成为一个学习型和创新性的组织（邬志辉：《发展性评估与普通高中的转型性变革》）。学校教育在整体形态、内在机制和日常教育实践上实现的由“近代型”向“现代型”的转换，体现了价值提升、重心下移、结构开放、过程互动和动力内化的现代型学校特质（叶澜：《“新基础教育”发展性研究报告集》）。转型变革时代的学校发展主要是一种内涵性的发展。它关注学校持续改革与发展能力的形成与提升，需要科学、合理的教育评价机制作为保障。因此，评价在教育改革与学校发展中的作用越来越凸现，成为从宏观上监控教育制度实施、保证教育质量提高的有效手段之一。

目前，我国的教育评价还处于发展的初级阶段。由于政府管理体制转型需要一个过程，人们接受新的管理模式、转变观念也需要一个过程，在这个过程中，尽管三类教育评价在不同程度上都存在着一些问题，但这并不意味着不需要发展不同主体参与的评价。恰恰相反，随着我国教育管理体制改革的深化，提倡教育评价的多元并存是保证教育良好发展的有效措施之一。一方面，因为教育的转型性变革迫切需要教育评价机制的转变，变单一的政府评价为多元化评价，让评价价值观念由一元转为多元，评价功能由单一转向多样，评价过程由封闭转为开放，使教育评价真正步入专业化发展之路；另一方面，教育的转型性变革也为专业化教育中介评价机构的出现和学校自主发展、自我评价意识的觉醒提供了外部条件与空间。

（一）學校主体性发展需要多元评价。

随着教育管理体制改革的深入，学校越来越被赋予自主发展的主体地位，发展空间日益增大。从管理角度看，权力的正确使用应该建立在有约束、有监督的前提下。因此，在学校自主权不断扩大之后，内部必须建立起自我制衡和约束机制，保证学校各种自主权不会被滥用，各种资源得到充分有效的利用，各种教育教学活动保质保量完成，最终确保学校的办学目标顺利实现，学校得到持续性进步和发展。正确的教育评价是实现这种制衡、约束机制的有效手段。

在以往的中小学评价中，往往强调以政府督导部门和教育行政部门为主体的外部评价，忽视校长、教师和学生等为主体的内部评价。由政府督导部门和教育行政部门实施的评价，其目的主要是通过对学校的检查与评比，衡量学校办学过程中法规性、基础性指标的达成度，实现对学校的管理与监督。在学校发展初期，这种评价对于促成学校软、硬件达标，管理到位，质量和效益达到一定标准是十分必要与有效的。但当学校进入需要以个性化、品牌化促进特色创建的发展阶段，这种过分强调标准和统一、注重检查和评比的评价就会忽视学校发展的差异性，不利于学校特色和个性的创建，一定程度上制约了学校的主体性发展。这就需要在行政体制下再开发出一些有利于推动学校自主发展的评价形式。

（二）办学主体多元化需要多元评价。

随着教育管理体制、投资机制的转变，政府鼓励社会力量参与办学。这使得教育投资主体趋于多元化，民办学校类型也多种多样。这种情况下，政府要加强对公办学校以外的教育机构的管理，就需要有专业评价机构提供相关服务。

由教育主管部门和督导部门实施的评价活动，只能代表政府，难以代表其他的社会利益群体。而评价本质上是一种价值判断活动，只有建立社会性中介评价机构，才能更好地反映现实中多方面的利益需求。

在政府评价中，政府既是评价主持人，又是评价活动的直接参与者。从评价目的的确定、标准的制订、专家的遴选到过程的实施，政府几乎控制着整个评价过程。这种评价双方权利和义务的不对等性，使得他们之间很难开展对话与交流。加上对政府的评价过程和各个环节缺乏有效监督，难以保证其科学性和公正性。因此，无论政府教育主管部门还是不同办学主体的学校都需要接受社会（即第三方）的评价与监督。社会中介机构的评价由于其独立性，能够以第三方的客观标准对学校作出质量判断，给学校提供相关标准与信息或从其他学校获得的比较数据。这不仅有助于学校自我评价，而且可以为公众判断学校办学质量提供更加可靠的依据。

（三）过程的监控和对未来发展的预测需要多元评价作为保障机制。

与主观判断不同，评价是在把握客观规律基础上的价值判断，需要通过合理的方法收集充分的信息，通过去粗取精，去伪存真，由表及里，不断筛选、归纳有用信息，最后作出价值判断。通过评价人们可以比较准确地把握教育现象的因果关系，认识教育事物的发展规律，预测教育未来，为教育决策服务。因此，教育评价正在成为现代教育管理体系的一个重要环节，它不仅为决策提供依据，还能行使执行中的控制权力，是教育目的与效果之间的重要中介。连续的结构化、制度化评价活动应该成为教育实践的重要组成部分，成为改善教育系统的基础性工作。

我国现行的教育评价从严格意义上讲，都是教育系统内部的自我评价，担任评价的主要部门———教育督导部门属于政府机构且大多依附于教育行政部门，难以独立保持客观公正性。为此，需要在政府评价之外，引入社会参与评价的机制，同时鼓励学校开展自我评价，完成评价主体“多元化”变革，保证学校得到多方面的督促和完善，沿着高质量的内涵发展之路不断前进。

三、三类教育评价的优化发展。

政府督导评价、社会中介机构评价和学校自我评价，虽然由于评价人的身份不同、立场不同，其评价方式、作用也不尽相同，但由于所指向的评价对象相同、目的相仿，因而它们之间又密切相关，形成一个系统整体，共同推动学校的发展。政府督导评价和社会中介机构评价作为学校的外部评价，是学校发展的外因；自我评价作为学校的内在评价，是学校发展的内因。他们应该在学校评价中扮演各自的角色，发挥各自的作用。因此，如何促进三类评价的合作共存、优化发展是我们面临的当务之急。

（一）积极探索建立教育评价制度。

1.创建政府、学校和社会共同参与、联动协调的评价机制。

教育作为社会公共事业涉及方方面面。教育的评价应当由社会多方面共同参与、共担职责。因此，要积极创建政府、学校和社会共同参与、联动协调的评价机制，使政府教育督导部门、社会中介教育评价机构和学校联合起来，围绕共同目标，从不同角度为学校发展提供客观、可信、有效的评价。

2.建立评价信息和评价结论的沟通与应用机制。

三类评价主体可能会因为评价立场、动机不同，对同一评价对象得出不同的评价结论，这些都是正常现象，对此应探索建立一种信息沟通机制。在任何一方主持评价活动时，除自己直接深入评价对象获取信息外，还可向其他两方征询有关信息。任何一方也可以将自己的评价信息和结论提供给其他两方，或邀请他们共同参与评价活动发表意见，达成共识性评价结论。教育评价结论只有作为行政决策与调控的依据，或者进入学校管理决策和发展规划时，才能成为有效的活信息，才能体现其价值。因此，评价结论要尽可能地进入政府和学校的决策信息系统，为政府和学校所用。

3.建立工作制度和运行规范。

为了保证评价结论的客观公正，政府督导部门和社会中介教育评价机构应该建立相应的职业道德和评价标准。社会中介教育评价机构要依法、依理评价，客观公正地给出评价结论，建立自我监督和再评价机制，对评价过程中发生的问题能随时调整，限制其片面追求评价利润的行为发生。在自我监督的同时，政府和教育评价行业协会还应该对评价机构和自我评价行为予以适时和现场检查，加强对评价结论的审核。

4.建立評价人员和评价机构资格认定制度。

为提高教育评价的专业化水平，评价机构和评价人员应该具备专门的执业资格证书。为此，建议成立专门的教育评价资质认定机构，制订相应的认定标准，开展认定工作。对尚未成立教育评价行业协会的地区，政府教育部门有必要设立或委托专门机构主管此项工作，以保证教育评价的质量和专业化水平。对于已经成立行业协会的地区，如上海，已经成立了市教育评价协会，可以委托行业协会组织实施专业资格认定工作。政府有关教育部门应对行业协会的资格认定工作予以监督。

（二）提高专业化水平，培养和培训教育评价专业人员。

教育评价是由评价人对评价对象的现实或潜在价值进行判断的活动。评价的过程与结果怎样，很大程度上受评价人的价值观念、理论水平、实践经验与职业道德等因素影响，有一定的主观性和不可预测性。因此，为了确保教育评价结果的准确与可靠，对教育评价人员的培养与培训尤为必要。

与国外教育评价专业人员相比，我国教育评价专业人员队伍建设比较薄弱。虽然表面上许多人都在参与教育评价活动，但真正懂得教育评价理论和专门技术的“行家里手”不多。因此，加强教育评价专业人员队伍建设势在必行。这一方面需要严格规范教育评价人员的从业资格与行为准则，提高评价人员的专业素养。另一方面，需要加强对教育评价人员的培养，包括职前培养，在高等院校里开设教育评价专业；也包括职后培训，主要是加强对在职教育评价人员的再培训，使之能较快适应教育评价专业角色转变的要求，掌握教育评价所需要的各种教育价值分析技术、评价信息收集技术和价值判断技术。

（三）扶植和规范专业性教育评价中介机构。

在我国，目前由于政府对一些教育评价事务还未完全放手，因此事实上社会中介教育评价机构承担的评价任务是非常有限的。另外，由于学校实施的教育教学活动绝大多数受政府的影响，与政府工作之间有着千丝万缕的联系，独立意志的事情很少，因此从某种意义上来说，学校还没有真正成为独立的依法办学主体。因此，对其办学行为的评价很难说是一种真正意义上的社会评价。

国际上，社会中介教育评价机构的发展经验告诉我们，社会中介教育评价机构往往可以起到政府与学校之间“缓冲器”的作用，协调政府与学校的关系。在我国目前强调政府管理职能转变、学校自主发展的形势下，可以建议政府进一步简政放权，通过培育和创设更多的社会中介教育评价机构，将一些不必由政府直接控制的教育评价事务转让给社会评价机构，腾出力量强化宏观调控和公共服务功能。这样不仅可以减轻政府的工作负担，还有利于评价结果的客观公正性，提高评价的效度和信度。

随着社会中介教育评价机构的出现，相继可能产生的问题是对这些评价机构的监管，包括资质认证、行为规范和业绩再评价。假如这些问题得不到很好解决，可能出现的结果是产生新的混乱。因此，一方面我们要放，通过培育和创设社会中介教育评价机构实现政府职能的转变；另一方面要谨慎从事，加强对这些机构的规范。可以通过立法手段，出台相应的社会教育评价法规，运用法律手段约束和规范社会中介教育评价的运作。同时要加强监督，建议成立相关职能部门定期检查社会评价机构的工作，建立年检制度，公布年检结果，促使和引导社会中介教育评价机构的良性发展。

（四）倡导学校自我评价，加强教育评价研究。

学校开展发展性自我评价是促进反思、提高办学效率的有效手段。对已经具备自主办学能力、能够自主发展的学校，为了加强办学质量监控，政府应积极倡导学校开展自我评价。

由于学校自我评价也是一项专业性较强的工作，对评价的人员和准备工作都有较高的要求，因此，首先，开展自我评价的学校要建立相应的制度，在学校内营造自我评价文化，让广大师生认识自我评价的意义与方法；其次，要培养校内懂得并能够组织教师学生参与评价的专家、教师，组建自评队伍，对全校师生进行自我评价培训，提高每位成员对自我评价的认识和参与能力；第三，要认真研究学校的发展规划或评价指标体系，确保评价的科学性与有效性。在制订评价指标体系的过程中，要注意体现学校自身的发展阶段、周边社区对学校的期望、学校的优势与不足、学校的办学目标和特色发展项目。既保证学校教育的共性，又兼顾学校发展的个性。从组织与管理、教育与教学、教师专业发展、学生及学习支持、学校事业发展规划等方面设计具体的评价指标。也可以把学校的发展规划与自我评价指标结合在一起考虑，把规划的达成度做细，作为学校自我评价的指标。

上海现有许多学校已经开始了这种三年为一个周期的学校自我发展性評价。每三年，学校在现状诊断的基础上制订一次三年发展规划，由三年需达到的总目标和年度分目标、每项分目标的实现措施和保障措施组成。而这些三年总目标、年度分目标、实现措施和保障措施就成了学校开展自我评价的各个阶段的评价指标。通过这种自我评价，可以保证学校一步一个脚印地不断得到发展。

当然，要做好学校的自我评价，除了校长、教师的积极性之外，还要开展对教育评价的研究。尤其是学校开展自我评价采用的方法，以及怎样才能把全校师生有效组织到自我评价活动中去，收到预期的效果。教育评价是一项专业性较强的工作，既需要有认真对待的态度，更需要有一定的技术支持。但如果做好了，会对学校与教育的发展产生巨大的帮助，因此很值得我们去努力实践。