新破产法有关清偿顺序规定的缺憾及对策

李金泽　刘熙睿

《中华人民共和国企业破产法》（以下称《企业破产法》）的出台对我国现有破产法制作了重大的变革，尤其是其中有关清偿顺序的规定引起了社会各界的关注。新的规则不仅改变了1986年12月2日第六届全国人大常委会通过的《中华人民共和国企业破产法（试行）》（以下简称《破产法（试行）》）所确立的规则，而且冲击着《担保法》确立的优先权原则。

《企业破产法》有关清偿顺序规定的缺憾

《企业破产法》涉及清偿顺序的规定主要表现为以下几方面：其一，破产财产的界定。《企业破产法》第三十条和第一百零七条没有把担保物排除在破产财产之外，而是将“债务人财产”与“破产财产”等同起来。这意味着在宣告破产后，即使已经作为担保物的财产也须纳入到破产程序中，按照破产财产来管理，并且在破产清偿方面，除非法律有明确规定，已作担保物的财产不能有特别的例外，而应与其他财产统一分配清偿。其二，有担保权的对特定财产享有优先受偿权规则。在保护享有担保物权的债权人问题上，《企业破产法》在第一百零九、一百一十条做了专门的规定。该规定主要有两层内容：一是对于债权人对特定财产有担保权时，赋予其对该财产享有优先受偿权；二是如果优先受偿权未能在特定财产上得到完全受偿的，仍可作为普通债权受偿，放弃优先受偿权的，其债权则作为普通债权。其三，具体的破产财产清偿顺序规则。《企业破产法》有关破产清偿顺序的规定主要体现在第一百一十三条，该条确立的三种基本顺位，与旧破产法没有根本性区别；只是在一些债权范围和含义方面有所拓展或限定。其四，规定了《企业破产法》施行前后有关职工债权的清偿规则—职工债权优于担保债权受偿。为解决试行前后有关职工债权的清偿问题，破产法专门设置了第一百三十二条规定，明确规定：“破产人在本法公布之日前所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，依照本法第一百一十三条的规定清偿后不足以清偿的部分，以本法第一百零九条规定的特定财产优先于对该特定财产享有担保权的权利人受偿。”

正由于《企业破产法》在清偿顺序的规定方面有诸多创新和突破，尤其是在有担保物担保之债权与职工债权关系问题上的变化，而具体规定又有较强的原则性，使得有关规定存在诸多缺憾，具体表现在以下几方面：

有担保物作担保的债权在破产程序中分配清偿时，其受偿是否优于破产费用、共益债务不够明确。尽管《企业破产法》对于破产费用和共益债务的优先受偿性给予了高度的肯定，但是并没有就担保物的受偿上是否优于该担保物担保之债权。实际上，《企业破产法》有关破产费用和共益债务的清偿问题上，含糊地针对破产财产而言，没有排除已经设定担保之物。《企业破产法》第四十三条规定：“破产费用和共益债务由债务人财产随时清偿。”“债务人财产不足以清偿所有破产费用和共益债务的，先行清偿破产费用。”“债务人财产不足以清偿所有破产费用或者共益债务的，按照比例清偿。”“债务人财产不足以清偿破产费用的，管理人应当提请人民法院终结破产程序。人民法院应当自收到请求之日起十五日内裁定终结破产程序，并予以公告。”由前述条文可知，受偿的破产财产既可能是设定担保之财产，也可能是未设定担保之财产。但是《破产法（试行）》以区分担保物和非担保物来界定破产财产，使得已经设定担保的财产排除在破产财产之外，因此这些财产也无需承担破产费用和共益债务的支付。鉴于《企业破产法》未区分两种财产何者优先用于清偿破产费用、共益债务，则可能在实践中导致有担保物担保之债权的利益受到侵蚀。因为如果先用非担保物清偿，则有利于被担保的债权人利益；反之，则可能损害有担保物担保的债权人利益。

清偿顺序规则未明确有担保物担保的债权所享有的优先权与其他有优先受偿性债权的关系，使得具体清偿的操作有不确定性。《企业破产法》第一百一十三条在肯定破产费用和共益债务优先受偿的前提下，确立了三种清偿顺序，但是该规则没有给有担保物担保之债权以适当的位置。尽管《企业破产法》在第一百零九和一百一十条对有担保物担保之债权规定了优先权，但是这里的优先性没有与三种清偿顺序的债权做出比较，对于实践中如何确定有担保物之债权的具体顺序带来不便。尤其是在未设定担保的财产不足以清偿第一百一十三条所列的各种债权时，这种困惑将尤为突出。

对于担保物的清偿，有优先权的债权人受偿是否优于职工债权、破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款不够明确。《企业破产法》第一百一十三条确定的清偿顺序所针对的清偿财产，没有区分设定担保之物和无担保之物，而是概括地针对破产人的全部财产。但是从该条的规定来看，既不能得出结论—有担保之物不适用该规定，也不能简单推论—有担保之物与无担保之物混同起来适用该规定。是否以及如何区分两类不同的破产财产，对于保障已经设定担保物担保的债权人的利益则非常重要。实际上，在破产财产的清偿操作中，势必面临是否将非担保物用于清偿无担保债权的问题；同样，也不能简单地将非担保财产先清偿未设担保的债权，因为可能发生担保物担保之债权因担保物不足以清偿担保债权而转化为普通债权受偿的问题。为此，在破产财产清偿方案的设计中，必须兼顾设定担保之物与无担保之物、有担保之债权与无担保之债权的关系。这也许是《企业破产法》未在第一百一十三条中明确规定有担保物担保的债权的具体顺位，也未明确区分如何清偿有担保之物和无担保之物的原因之一。诚然，立法的模糊性有其内在的原因，但是这种模糊性，对于解决实践中有担保物之债权与职工债权、破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款的顺序关系问题带来了困难。

清偿顺序规定虽引进了“特定财产”的概念，但是对特定财产的法律地位未做出明确的规范，使得人们把握非特定财产的清偿机制有一定的困难。本次立法改变了《企业破产法（试行）》使用破产财产与非破产财产（设定担保物权之财产）的分类，引进了“特定财产”的概念，但是没有明确界定特定财产的含义，也没有就特定财产在清偿中享有何特殊地位，如何与非特定财产清偿的区别等做出明文规定。实际上，无论是直接涉及特定财产的第一百零九、一百一十条，还是规定清偿顺序的第一百一十三条，均没有就特定财产在清偿中与非特定财产是否有时间或步骤上的区别进行规范。只有第一百三十二条间接地提及了特定财产清偿分配中职工债权优先的机制。

虽然从一定的时间范围和附条件上，肯定了职工债权优先于担保物担保之债权，但是其规制的技术有明显欠缺。《企业破产法》最受人们关注的焦点问题之一，是职工债权与已经设定担保物之债权在受偿中何者优先的问题。首先，仅从第一百一十三条的规定来看，并不能非常清晰地得出职工债权优于有担保物担保之债权。因为该条的规定与《企业破产法（试行）》确立的顺序规则没有根本性的改变，职工债权仍然位于第一顺位，只是新法和旧法有关 “破产财产”的概念不同。而有关特定财产优先权的第一百零九和一百一十条规定也没有提及职工债权与有担保物担保之债权的关系。其次，第一百三十二条的规定也有一定的局限性。该条实际上是涉及两种债权优先性问题的规定。该条指出 “……依照本法第一百一十三条的规定清偿后不足以清偿的部分，以本法第一百零九条规定的特定财产优先于对该特定财产享有担保权的权利人受偿。”但是该条的立意毕竟在于确定第一百一十三条规定的《企业破产法》“公布之日前”产生的第一顺位债权（职工债权）的优先性，而没有从一般意义上就职工债权与有担保物担保之债权的优先性问题做出明确规定。有人认为，既然《企业破产法》“公布之日前”产生的职工债权尚优先于有担保物担保之债权，那么《企业破产法》公布之日后的职工债权，对特定财产的受偿是否当然地优先于有担保物担保之债权受偿？尽管从法理上推出职工债权优先有一定的合理性，但是立法技术的表现却未必如此。如果试图肯定职工债权的普遍优先性，则应该使用专门的规则来规定对于特定财产的受偿职工债权优于担保物担保之债权。

《企业破产法》清偿顺序规则完善的几点建议

鉴于《企业破产法》在清偿顺序规定方面还有诸多缺憾，为进一步完善立法，笔者建议通过立法修正案或者最高人民法院制定的司法解释来进行补救。最高法院的司法解释可能比较现实，这一则因为《企业破产法》刚刚通过不久，要通过修正案对于立法的严肃性和稳定性会有所伤害；二则现有法律规定的缺憾主要反映在个别操作规定上的不够明确，通过司法解释来解决对立法本意的突破不明显。最高法院司法解释在清偿顺序规定完善问题上，应注意以下几点：

应考虑具体执行清偿中区分担保财产和非担保财产的问题。司法解释有必要以适当的方式明确对优先于有物担保之债权（如破产费用和特别债权等）的清偿上，应优先由非担保财产支付；只有在非担保财产无法支付的情形下，才通过设定担保的物来支付这些特别优先债权。这里的清偿机制最好体现在针对第一百一十三条规定的解释中，将破产财产区分为作为担保物的财产和其他非担保财产，并将两者作为清偿对象的具体分配顺序作原则性说明。

对于特定财产的优先权问题有必要进一步完善。鉴于《企业破产法》确立的特定财产优先权不同于一些大陆法系破产法中的“别除权”，即该法未规定：在破产宣告前，对于债务人的财产有质权、抵押权或留置权的债权人对这些财产享有“别除权”而不依破产程序而来行使其权利。为解决目前《企业破产法》有关特定财产优先权的明确性问题，司法解释可以从以下两个方面来补充解释：一是进一步明确哪些特殊债权优于特定财产上的优先权；二是对特定财产的优先受偿的具体处理程序做出适当规范。

司法解释不宜简单地规定：对破产企业提供的担保物的清偿上破产费用和特别债权优于该物所担保的债权。否则，既违背了《企业破产法》的本意，也可能导致在实践操作中将易于执行的担保物优先用于破产费用、特别债权的清偿，从而损害有担保权的债权人利益。

当破产清算程序中发生担保物之外的破产财产不足以清偿破产费用、共益债权以及第一顺序受偿的职工债权的情形时，司法解释应就此类程序的做出特别规范，以防止破产程序中不合理地增大破产费用、共益债权和职工债权，从而导致有担保财产的债权利益受到损害。针对前述情形，司法解释一方面可赋予有担保债权人提出简化破产程序和节省破产开支的权利；另一方面也可规定适当的约束机制来防止此特殊情形下破产程序中不合理地拖延时间和增加有关费用开支，尤其对于共益债权的增加应有合理的约束机制，比如增加担保债权人的抗辩机制等，以防止共益债权的不断增加以致侵蚀有担保物担保的债权人利益。

（作者单位：中国工商银行总行法律部 湖南大学法学院）