我国金融发展中需要重点解决的几个问题

欧明刚

当前，我国正处于全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的关键时期，同时我国加入世界贸易组织过渡期基本结束，金融业对外开放进入一个新的阶段，金融业迎来了新的发展机遇，也面临更加严峻的挑战，金融改革发展进入攻坚阶段。我们不能低估金融改革的艰巨性和复杂性。从全球范围来看，金融体系的改革比其他领域的改革具有更大的艰巨性，不管是休克疗法还是渐进式改革，共同点都是要培育过去计划经济体制下所没有的、为市场经济服务的机构，建立相应的法规体系和市场机制，而这些都涉及到利益调整，需要较长时间才能完成。当前，需要集中力量推动以下几个方面的改革。

深化国有商业银行股份制改革

2003年末，党中央、国务院深谋远虑、抓住时机、果断决策，创新性地启动了国有商业银行股份制改革试点。三年来，国有商业银行股份制改革取得了重大进展，中国工商银行、中国银行、中国建设银行通过财务重组、引进境外战略投资者和在境内外公开上市，初步形成了符合国际标准的公司治理架构，出资人开始行使所有者权利，改制银行已按新的市场化方式运作，可持续发展的财务能力增强，资本充足率明显提高，资产质量显著改善。

但是，我们也要看到，国有商业银行股份制改革取得的成效还是初步的，距离具有国际竞争力的现代大型股份制商业银行目标还有很长的路要走。从银行自身来看，现代公司治理机制尚未真正形成，经营机制和增长方式没有根本转变，盈利模式主要依赖存贷款利差；分支机构改革明显滞后，员工素质不适应现代商业银行要求风险防范机制不健全，大案要案时有发生。从银行外部环境看，我国金融业对外开放将进一步扩大，国有商业银行面临更加严峻的市场竞争；同时，我国经济和产业结构正在调整，各种市场化改革正在推进之中，金融法制、信用体系还不健全。此外，银行职业经理人市场尚未形成，国有金融企业负责人的行政级别没有取消，必然影响国有商业

银行正向激励约束机制的建立。

因此，我们要充分认识国有商业银行股份制改革的长期性、复杂性和艰巨性，坚定不移地推进国有商业银行内部改革。一是继续深化公司治理改革，进一步明确董事会、监事会、股东大会和高级管理层相互之间的职责，充分发挥各自的职能和作用，树立股东价值最大化这一核心目标，确保国家投入资本获得合理回报。二是要增强自主创新能力，加快金融产品、管理模式、组织架构和服务方式等创新，促进发展模式和增长方式的转变，不断提高服务经济社会发展的水平，增强金融企业国际竞争力。三是要加快人力资源改革，建立股权和薪酬激励机制，完善考核和评价体系。要发挥员工的创造性和热情，构建和谐银行，和谐银行本身能够创造生产力。四是要加快推进分支机构改革，增强内部改革的联动性和协调性，确保新体制、新机制高效运行。分支机构改革应与银行战略定位的重新构思与转换结合起来。五是中央汇金公司要进一步完善内部运行机制，切实履行好国有资本出资人代表的职能，加强对改制银行的监督和考核，在银行公司治理中发挥控股股东的实质性作用。六是在总结股份制改革经验的基础上，稳步推进中国农业银行股份制改革，发挥好中国农业银行服务“三农”和县域经济的重要作用。

推进农村金融整体改革和发展

我国农村金融体制改革已经走过了整整十个年头，近年来重点推进了农村信用社改革并取得初步成效，基本上建立了商业性金融、政策性金融与合作金融相结合的农村金融体系，并在服务“三农”、促进农村经济发展中发挥了重要作用。但农村金融总体上仍然相当薄弱，一些深层次问题和矛盾没有得到根本解决，农村金融体系的整体功能还不完全适应农村经济发展的需要。主要表现在：

农村金融服务体系不健全。近年来，国有商业银行县域机构和网点大幅收缩，信贷管理权限上收，基本上仅限于对县域龙头企业提供贷款；农业发展银行主要提供粮棉收购贷款，农村金融服务主要由农村信用社承担。在乡镇的金融网点中，农村合作金融机构和邮政储蓄机构占比达86.45%，除农业银行仍保留部分分支机构外，其他商业银行基本上撤离农村市场。

农村商业性金融比较薄弱。虽然改革后农村信用社的财务状况有了显著改善，但基础并不牢固，主要是产权关系不够清晰，法人治理结构不完善，经营机制还没有实现根本转变，整体风险状况仍然较高。随着农村经济逐步向集约化、规模化发展，大额农业贷款需求日益增长，但由于农民缺乏有效财产抵押和担保，农村信用社贷款多以小额信贷为主，难以满足农村产业化经营的需要。西部地区，由于缺乏足够的盈利机会和灵活的体制，商业可持续发展实际上很难实现。民间金融发育程度低，且没有相关法规约束，运作不规范，不利于农村金融和经济的有序发展。

农村金融服务水平较低。目前，农村县及县以下的金融机构网点中能够提供除存、贷、汇以外金融业务的不足20%。由于信贷担保、农业保险等发展滞后，农村金融机构贷款风险不能得到有效分散，农民贷款难问题始终没有得到有效解决。农村信用社信贷营销意识不强，业务品种开发滞后，不适应农业产业化和农民增收的资金需求。农村跨区域资金交易增多，但金融服务方式和手段落后，电子化、票据化程度较低，银联卡还不能在多数农村乡镇使用。

农村资金外流问题严重。近年来，通过国有商业银行资金上存、邮政储蓄转存款和协议存款、农村信用社购买国债、拆借等途径，农村资金大量外流。据有关专家估计，每年从农村流出的资金大约有6000亿元。农村资金大量外流导致农村资金供给不足，严重影响农业和农村经济发展，也加大了农村金融机构对中央银行再贷款的依赖。据初步测算，2001-2005年，中央银行再贷款大致占农村信用社存、贷款余额的10%左右，一些落后地区甚至高达40%以上。

政策性支农体系不完善。政策性金融支持是农业发展不可或缺的手段，虽然近年来财政对农业投入逐年增多，但资金投入总量明显不足，财政支农支出的增幅大多低于财政经常性收入的增幅，占第一产业增加值的比重只有10%左右，远低于发展中国家20%和发达国家30～70%的水平。就是如此低的农业支出中用于人员和行政性开支高达60%左右，加上体制弊端和资金流转环节多，真正用于农业和农民的更少。由于没有完善的农村贷款贴息、补贴、税收减免、税收返还等机制，加之政策性农业保险缺乏，商业性农业保险发展缓慢，制约了金融机构对“三农”的信贷投入。

因此，农村金融改革必须整体推进、重点突破，完善商业性金融、政策性金融、合作金融和其他金融组织各有定位、功能互补且可持续发展的多层次农村金融体系，满足农村日益增长的、多样化的金融服务需求。

完善农村商业性金融体系。第一，不断探索农村信用社改革，把农村信用社办成商业上可持续、主要服务于“三农”的社区金融机构。农村信用社改革必须坚持因地制宜，不搞统一模式。第二，发挥中国农业银行在联结城乡、服务县域、支持“三农”方面的重要作用，中国农业银行如果真把服务县域经济这一特色做足了，加上比较合适的改革模式，那么中国农业银行的发展潜力巨大。第三，引导邮政储蓄资金回流农村，从制度上保证中国邮政储蓄银行能有相应的资金在农村借贷。第四，探索发展适合农村需求特点的新型金融组织，引导和规范民间借贷。

充分发挥农村政策性金融功能。农业是弱质产业，必须有一定的政策支持。在不具备农村商业性金融机构生存条件的贫困地区，主要发挥政策性金融的作用，同时对金融机构农业贷款及农业保险等业务给予税收优惠或补贴政策。把中国农业发展银行办成真正为农业和农村经济服务的政策性银行，适当扩大业务范围。建立财政支持的政策性农村信贷担保和农业保险机构，设立农业巨灾保险基金。健全财政对农村政策性金融持续投入与补偿机制。

创新农村金融业务品种和服务方式。完善和推广小额贷款业务，围绕订单农业和农业保险发展金融业务。加快建立和完善农村支付结算体系，解决农村信用社资金汇划、汇兑困难问题。大力发展农产品期货和农业保险市场，允许农村商业性金融机构代理保险业务。

加快建立功能完善的存款保险制度

长期以来，我国实行隐性全额存款担保，国家事实上承担了存款保险责任，对保护存款人利益、维护社会稳定发挥了积极作用。但是，隐性担保不仅增加了国家的经济负担，而且弱化了市场约束，鼓励了金融机构的道德风险偏好，同时也造成了自然人与机构债权人的不公平受偿。随着国有商业银行股份制改革的不断深化，以及多种所有制形式的金融组织的发展，金融机构产权日益多元化，若继续由国家承担金融机构经营失败的责任，不仅理论上说不通，而且不利于金融机构的市场化改革。由于没有存款保险制度，我国金融机构市场退出多采取行政关闭方式，使政府成为矛盾的焦点，也导致金融机构关闭过程漫长，往往是退而不出，在很大程度上影响了金融稳定和社会稳定。

目前，国际上约有90个国家和地区建立了存款保险制度，存款保险机构承担着承保人、监管者和清算人三大职责。我国中小金融机构数量多、规模小，经营状况参差不齐，必然有一部分机构因经营不善而退出市场。我国经济在较长时期仍处于转轨过程中，金融监管总体上比较薄弱，特别是农村金融监管最为薄弱，金融风险隐患较大，突发性也较强，发生金融危机的概率较高。如果问题金融机构不能及时退出市场，或者退出后仍由国家兜底，必将产生道德风险，进而影响到整个激励约束机制，导致局部或者系统金融风险。因此，在设计我国存款保险制度时，既要科学地确定差别费率、赔付比例等参数，又要赋予存款保险机构必要的监督检查和早期纠正的权力，形成对银行业监管的有效补充，特别是充分发挥其对县以下金融机构的监管作用。

目前，社会各界对加快建立我国存款保险制度已达成共识，应抓住当前国有商业银行股份制改革和农村金融改革的有利时机，加快建立覆盖全国所有存款类机构的存款保险制度。随着新的外资银行条例的实施，本地注册的外资银行将越来越多，存款保险制度的现实性和紧迫性大大增强。国际经验表明，在建立存款保险制度方面，应该防止“坐而论道”，那种“先制定完善的规则、然后开始运作”的思路是不现实的。我国金融改革、开放和发展的迫切现实需要，也不允许我们“坐而论道”、踌躇不前。当务之急是，先抓紧筹备建立存款保险机构，同时研究制定存款保险制度的运行规则，并在实践中不断加以完善。

大力发展公司债券市场

近年来，我国金融市场体系发展十分迅速，在资源配置、金融调控、风险管理中发挥着日益重要的作用，但金融市场的结构性失衡问题比较严重，突出表现在公司债券市场发展严重滞后，导致风险过度集中于银行体系。从国际经验来看，公司债券市场占比通常很高。上世纪90年代以来，美国公司债券的年均发行额占债券发行总额的50%左右。截至2004年末，美国公司债券余额占GDP的59.70%，是国债余额的1.6倍。2004年末，我国公司债券余额仅占GDP的0.9%，是国债余额的5%。虽然从2005年起，在央行短期融资券的带动下，公司债券市场有了巨大的发展，但是中国公司债券的发展仍然落后。2005年国内非金融机构部门融资结构中，企业债占比仅为6.4％。

公司债券市场发展严重滞后，并不在于债券管理体制问题，除了市场发育成熟本身需要一个较长过程外，还有一些主观方面的原因：一是认识上的误区。认为证券市场主要是交易所市场，忽视了场外债券市场的发展。从主要国家债券市场发展经验看，债券市场均以场外市场为主、交易所市场为辅，场外市场在债券交易中所占份额一般在95%以上。二是对债券市场的投资者定位不合理。目前，我国公司债券主要面向中小机构投资者和个人投资者发行，而不是主要面向有分析能力的合格机构投资者（QIB）。三是对债券发行的过度行政管制。对债券发行实行严格的额度管理和行政审批，对发行对象、规模和利率管制过度，使市场机制未能充分发挥作用，制约了公司债券市场规模的扩大。四是信用评级体系和信息披露制度不健全。信用评级和信息披露的真实性、有效性不足，投资者难以准确考量风险并合理选择投资产品。

从国际经验来看，我国公司债券市场发展，应主要面向合格机构投资者，以银行间债券市场交易为主，并对现行公司债券发行审批方式进行彻底改革。一是取消债券额度管理，改发行审批为真正的核准制，使企业只要满足监管要求，就可在市场上面向机构投资者发行债券。二是取消发行利率管制，由市场决定发行利率，充分体现企业信用和市场供需水平。三是取消强制性担保要求，充分发挥市场为企业信用风险定价的功能。四是强化和完善信息披露、信用评级等市场约束机制，增强市场透明度。五是在现行债券市场管理体制下，统筹制定债券市场运行规则，逐步统一同一层次市场的监管标准和交易规则，促进场内和场外两个市场的共同发展。

促进国际收支基本平衡

近年来，在人民币汇率灵活性不足的情况下，国际收支大额顺差直接转化为我国外汇储备与货币总量的快速增长，导致国内资金流动性过剩，价格稳定面临潜在压力。从国内外经济发展趋势看，我国国际收支大幅顺差的格局在短期内还难以改变，基础货币投放进一步扩大的压力加大。如果不把流动性控制在与经济可持续增长相适应的水平上，可能会刺激投资高增长和资产价格过快上涨，不利于国内经济结构调整和增长方式转变。从另一个角度看，随着国际收支顺差矛盾的积累，控制货币供应量的难度将不断加大，同时，人民币汇率的灵活性不足，在一定程度上影响了货币政策的自主性和有效性。

国际收支持续大幅顺差的原因是多方面的，主要与我国长期以来实行的外贸“奖出限入”、外汇“宽进严出”、产业“填平补齐”等政策有关，同时人民币汇率机制的灵活性较低也是一个重要因素。从更深层次上看，国际收支失衡反映了国内储蓄持续大于投资的结构性矛盾。长期以来，由于我国消费率过低、储蓄率过高，导致国内消费需求相对不足，经济增长主要依靠投资和出口拉动，造成国际收支大幅顺差和国内流动性过剩。因此，加快建立调节国际收支的市场机制和管理体制，必须采取以扩大国内消费需求的一揽子结构性政策为主、汇率政策为辅的综合性措施。

具体地说，一是立足于扩大国内消费需求推动经济发展。加快建立和完善覆盖全体国民的社会保障体系，促进国内消费需求稳定持续增长。二是调整外贸外资政策，转变外贸增长方式，优化出口结构。注重提高利用外资质量，优化外商投资的产业结构和地区布局。改变目前外资超国民待遇的政策，实现两税合一，清除一切于法无据、五花八门的优惠政策。三是改进外汇管理，促进贸易投资便利化。继续扩大企业外汇收入支配自主权，充分满足企业和个人的用汇需求。进一步放宽企业和个人保留外汇的限制，实行“藏汇于民”。扩大关键技术和设备进口，减少贸易顺差。有序推进资本项目可兑换，支持扩大对外投资。四是提高人民币汇率的灵活性。按照主动性、可控性和渐进性原则，进一步完善有管理的浮动汇率制度。

关于外汇储备的经营管理问题

近年来，发展中国家、新兴市场经济体和产油国的外汇储备普遍持续快速增长，外汇储备的传统经营管理模式发生了重大变化。各国在保证储备资产的安全性和流动性前提下，都更加注重提高外汇储备的收益性，储备投资从发达国家政府债券向机构债券、公司债券、新兴市场债券甚至股票等领域拓展，同时设立专门的投资公司，通过公司制或财富基金形式运作，管理部分超出流动性需要的外汇储备，以追求外汇储备资产的长期高收益。

近年来，我国外汇储备持续快速增长，外汇管理部门也在积极探索外汇储备经营的新途径。在满足安全性和流动性需求的基础上，运用外汇储备服务于国家重大金融改革等战略，提高了外汇储备的整体收益水平。最近一段时间，随着我国外汇储备突破一万亿美元大关，不少国内外人士对我国外汇储备的运用和管理提出了一些意见和建议。在外汇储备的运用渠道方面，一些人提出应购买石油、黄金等战略物质储备和高新技术、投资西部建设、划拨社保基金、支持有条件的企业“走出去”、注资收购地方高风险中小银行等。在外汇储备运作模式方面，一些人提出委托给私人部门去运作或政府成立专门资产管理公司进行投资管理。

我国外汇储备的管理和运用，不仅要符合国家长远利益，而且要避免再次增加基础货币投放，同时符合我国外汇储备的形成特性，不能无偿划拨和无偿使用。借鉴国际上成功经验，可以把外汇储备分成流动性和投资性两部分，流动性部分主要投资于外国有价证券等流动性强的资产，投资性部分则在保证其安全性和盈利性的前提下主要用于直接投资。例如，可以设立由中央银行管理的国家专业外汇投资公司或注资金融机构进行商业化运作；也可以设立国家专项基金和产业发展基金，实施国家重大发展战略。实践证明，我国现行外汇经营管理体系是合理的，也是有效率的，要进一步发挥现行外汇管理体系在外汇储备经营管理中的重要作用。

进一步完善金融监督管理体制

2003年，国家设立了专门的银行业监管机构，形成了我国“一行三会”金融管理体制的新格局。从三年来的实际运行看，金融调控和金融监管都得到了进一步加强，但由于没有按照功能监管和权责一致的原则设计监管体制，金融监管体制的一些弊端日益明显。一是金融监管机构在职能定位上存在角色错位，既负责金融机构的业务监管，还负责行业发展、金融机构人事任免等职能，影响金融监管的独立性，其直接后果就是弱化监管力度，降低金融监管的有效性。二是在监管理念上，存在着重审批、轻监管，重事后查处、轻过程控制监督的问题。三是缺乏有效的监管问责制，监管不作为、违规监管等道德危害时有发生。四是职责与手段不匹配问题突出，中央银行维护金融稳定和支付体系安全缺乏手段，也受到监管信息缺乏的约束。五是中央银行和各金融监管部门间的协调成本很高，交叉性金融业务的监管规则不统一，一些重要问题难以达成一致意见。

因此，应根据我国金融调控和金融稳定的现实需要，进一步完善金融监管体制。一是在监管理念上要实现从机构监管向功能监管的转变。金融市场需求的不断变化，要求金融资源在不同市场之间进行合理有效配置，要求金融机构具备全面服务功能，以金融机构“出生证”为依据的画地为牢式的监管理念已不适应新形势的要求，必须尽快转变。二是合理确定金融监管部门的职能定位，剥离监管当局对被监管行业发展、金融机构人事任免的管理职能，将金融机构人事任免权交给出资人，金融业发展规划交给金融综合管理部门，以增强金融监管的独立性。三是根据功能监管和权责一致原则，重新厘定金融监管职责分工，解决中央银行职责与手段脱节问题。四是尽快建立由人民银行、财政部和三家监管机构组成的金融监管协调机制。

落实金融控股公司的监管职责

随着中国金融开放和产品创新步伐的加快，金融业综合经营已经成为新的趋势。近年来，作为综合经营主要组织形式的金融控股公司在我国有了较大发展，相应的金融控股公司的监管问题也就变得更加突出起来。这一问题事关我国金融稳定大局，应尽快解决金融控股公司监管的真空问题，明确监管职责，落实监管责任，避免德隆系金融悲剧的重演。事实上，金融危机在不同的国家、不同的时期呈现出不同的特征，往往没有固定的路径和预兆，因而也就不可能通过预先制定规则来有效防范金融危机，既定规则只能防范已经发生过的金融危机类型。防范金融危机的着力点在于防范资金以事先不知道的方式过度集中到某一环节或领域，金融控股公司的资金运作就具有这种特点，因而容易引发跨部门、跨市场的突发性金融风险，危及金融稳定。

对于我国金融控股公司的监管主体问题，近年来学术界有两种不同的意见。大多数意见认为，中央银行承担金融稳定职责，一些金融控股公司本身并不从事金融业务，应由具有综合管理职能的中央银行负责金融控股公司监管。也有个别意见认为，应该实行主监管制度，由三家监管机构自己确定。从实际情况看，主监管制度安排存在难以克服的弊端。无论是按“出身”原则（即该金融控股公司最初是由什么性质的金融机构演变形成的，就由负责该性质金融机构监管的机构对其监管）还是按资产规模或业务比重划分（即金融控股集团中何种性质的金融机构资产规模或业务比重大，就由负责该性质金融机构监管的机构对其监管）确定金融控股公司的监管主体，这种主监管制度都存在很大的弊端。一是难以确定纯粹型的金融控股公司由谁监管；二是监管规则不一致；三是各监管机构注重本行业发展而放松监管；四是金融控股公司的监管主体可能会因其各子公司业务发展速度不一以及收购兼并活动而不断发生变化，可能形成三家监管机构轮流“坐庄”监管的局面。

金融控股公司监管的核心问题，是遏制金融控股公司与子公司之间、子公司相互之间的恶意关联交易。在这方面，中央银行有着天然优势，可以充分利用现有的支付结算系统和信贷征信系统对金融控股公司实施有效监管。借鉴国际经验，从维护我国金融稳定的实际需要出发，应由中央银行牵头制定金融控股公司的发展规划和监管规则，并负责对金融控股公司的法人主体进行监管，银监会、证监会和保监会负责对金融控股公司的子公司实行分业监管。

建立健全金融监管协调机制

金融稳定天然是一个系统性问题，涵盖了金融体系从宏观到微观的各个领域。一般而言，政府维护金融体系稳定有三大支柱：一是由规章和法令构成的金融机构运行规则和监管框架，以及对单个金融机构的风险评估和合规性检查；二是中央银行对支付系统的监管，通过常设性机制为金融体系提供日常流动性，以及对系统性和交叉性金融风险的即时监测、科学评估和宏观调控；三是包括中央银行最后贷款人职能和存款保险制度在内的危机管理机制。这三大支柱牵涉到各种各样的政策工具，只有各种政策工具之间搭配适当、相互协调，才能达到维护金融体系整体稳定的目标。因此，在中央银行与金融监管当局分设的国家，一般都建立了由中央银行、财政部和监管当局组成的金融监管协调机制。

目前，我国正处于经济转轨过程中，历史积累的金融风险较大，在深化改革和扩大对外开放过程中还会面临新的金融风险，特别是各种外部因素对我国金融体系稳定的冲击将会越来越明显。一个非常现实的问题是，随着金融对外开放程度的提高和金融业竞争的加剧，金融机构的破产倒闭和兼并重组将会增多，如何有效地实施对金融机构救助、支持金融机构重组和使破产倒闭机构顺利退出市场，并保证中央银行救助资金的安全性和防范各种形式的道德风险，是一项极为复杂的跨部门工作。随着金融创新和综合经营的不断发展，因金融机构间相互影响和关联交易而产生的系统性风险问题越来越突出。因此，加快建立健全金融监管协调机制，是现行分业监管体制下亟待解决的重大课题。

金融监管协调机制的主要内容包括信息共享、政策协调和行动配合。在金融监管协调机制的组织模式上，要充分考虑金融监管是一项专业性、技术性很强的工作，应由金融综合管理部门牵头组成金融监管协调机构，不宜在国务院专门设立新的机构。金融监管协调机构应是专门负责制定金融监管政策和协调监管活动的决策机构，重大决策报国务院批准，而不是无法解决实际问题的议事机构。

明确国有金融资产管理模式

目前，我国国有金融资产从投资来源上看主要有四种形式：一是由财政部门全部或部分出资投资于金融企业而形成的国有金融资产，如中国农业银行和中国工商银行等；二是由一些国有大型企业集团或国有金融机构投资组建金融企业或参股金融企业而形成的国有金融资产，如光大银行、中信银行、招商银行主要分别由光大集团、中信集团和招商局出资；三是地方政府出资组建或参股金融企业所形成的国有金融资产；四是由国家外汇储备投资于中央汇金公司，中央汇金公司注资于改制金融机构而形成的国有金融资产。

在设计国有金融资产管理体制时，必须考虑国有金融资产不同来源的特性，根据出资来源不同构建多元化的管理体系。国家运用外汇储备或国有企业出资形成的国有金融资产，在本质上不同于财政部门出资形成的国有金融资产。例如，外汇储备是中央银行的核心资产，对应的是中央银行各项负债，包括发钞、存款准备金等各类存款、央行票据等负债工具。这些负债中，除发钞外，中央银行均需还本付息。只有遵循市场化、出资人多元化、管理层次最少化的原则，摒弃成立集中统一的行政管理机构的传统做法，实行“谁投资、谁行使出资人职责”，建立“投资金融企业的国有独资公司—金融企业”二层次管理模式，国有金融资产管理才能形成有效的竞争和比较机制，才能真正做到现代企业制度所要求的“产权清晰、权责明确”。这也是符合国际成功经验的做法。除外汇储备基本上都是由中央银行负责管理外，其他国有金融资产在各国管理体制差异也较大。如瑞典的工交部、外交部等分别是相应金融机构的出资人；德国联邦政府的出资由不同的政府部门和特殊基金按照各自不同的领域和职责进行管理；新加坡的淡马锡和政府投资公司（GIC）也源于不同的出资体系。

中央汇金公司作为国家金融改革的操作平台、行使对改制金融机构出资人的职能，是国有金融资产管理模式的成功实践。由于中央汇金公司资本金来源于外汇储备，外汇储备是人民银行资产负债表里的核心资产，形成了人民银行对汇金公司的出资人关系。从国际经验和要求看，中央银行资产负债表具有独立性，其资产运用和管理也相应保持独立性。货币政策是总量政策，不存在利益分配机制问题，与管理国有金融资产没有冲突。目前，中央汇金公司运作正常，较好地履行了出资人职能，国际国内舆论和金融市场都已广泛接受中央汇金公司的定位，中央汇金公司管理体制不宜进行调整，需要做的就是进一步完善中央汇金公司的运行机制。

国有金融资产管理改革的重点，是参照中央汇金公司管理模式改革财政管理的原有体制。目前，在该体制下运行的金融机构包括中国农业银行、三家政策性银行、四家资产管理公司、五家保险公司、三家证券公司等国有金融企业。这些金融机构出资人主体不明确，相关职能分散于多个部门，国有金融资本缺乏有效管理。无论从理论还是从实践来看，财政部不适合作为国有金融资产的直接管理者。首先，公共财政不以盈利为目的，而国有金融资产出资人需追求利润最大化，如果将公共财政职能与国有金融资产出资人职能合并，容易形成道德风险。其次，公共财政部门掌握重要的利益分配机制，兼具财会等制度制定及制度执行的检查与监督职能，由其兼任国有金融资产出资人存在多种角色冲突。