反恐与反恐立法

李　竹

恐怖主义犯罪是人类公害，打击恐怖势力需要加强国际合作。因此国际社会需要通过立法以整合和运用各种力量，各国的反恐也需要依法进行。

加快制定国际反恐公约已成各国共识

面对国际恐怖主义的严重威胁，国际社会在防范和打击国际恐怖主义方面的共识增多，各国对反恐国际公约的制定普遍持支持态度，反恐国际公约成为当前国际立法的一个优先领域。目前确立的反恐国际立法主要机制是联大法律委员会（六委）及根据联大决议设立的反恐特委会。自１９９７年开始，联大即加紧拟订有关的公约，先后制订了关于制止恐怖主义爆炸和制止资助恐怖主义的两项公约（１９９７年１２月联合国大会通过的《制止恐怖主义爆炸国际公约》和１９９９年１２月通过的《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》），２００５年４月又通过了《制止核恐怖行为国际公约》，使反恐国际公约的总数增加到１３项，涵盖了反劫机、反劫船、保护大陆架固定平台、保护核材料、禁止使用可塑炸药、保护受国际保护人员、反对劫持人质、预防和惩治核恐怖犯罪等多个领域。同时，制订一项反恐的全面公约也已提上日程。国际反恐法的基本框架已经初步形成。

国际反恐立法所涉及的恐怖活动罪行主要包括八大类，即谋杀；劫持人质；侵害受国际保护人员；危害国际航空；恐怖主义爆炸；非法获取和使用核材料、核恐怖；资助恐怖主义；海盗、危害海上航行安全与危害大陆架固定平台安全。

国际反恐立法的特性，一是确立了恐怖主义行为的非法性。如１９９４年１２月的《消除国际恐怖主义措施宣言》明确指出：联合国会员国庄严重申毫不含糊地谴责恐怖主义的一切行为、方法和做法．．．．．．不论何处发生，也不论是何人所为，均为犯罪行为不可辩护。《禁止恐怖主义爆炸的国际公约》亦确立了两项原则：其一缔约国应在国内法将恐怖主义爆炸行为规定为刑事犯罪；其二不能以政治、宗教等理由为恐怖主义辩护。二是加强了国家间在反恐问题上的相互合作。确立了“或起诉、或引渡”的原则，即缔约国如决定不将有关罪犯引渡给其他有管辖权的国家，则必须按照本国法律以对待任何严重性质的刑事犯罪案件的同样方式对其进行惩处，同时规定恐怖主义罪行应看作是缔约国间可以引渡的罪行，加强对恐怖主义行为的打击力度。三是扩大了缔约国对恐怖主义行为的管辖权。自《制止恐怖主义爆炸国际公约》后，除传统的属人管辖和属地管辖之外，特别规定了其他较为特殊的管辖权基础，如“罪行系由惯常居所在该国境内的无国籍人所犯”、“犯罪的意图是迫使该国从事或不从事某种行为”、“罪行的犯案场所为该国政府运作的航空器”等，同时“不排除缔约国按照其国内法规定的任何刑事管辖权”，这在很大程度上弥补了缔约国因其国内法管辖权有限而对国际恐怖犯罪实施管辖时的依据不足。四是加强了对恐怖主义的预防措施。《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》明确将向恐怖主义提供资助的行为列为犯罪，要求每一缔约国应根据其本国法律原则采取适当措施，以识别、侦查、冻结、或扣押用于实施或调拨以实施恐怖主义罪行的任何资金及犯罪所得收益，并予以没收。

２００１年６月，由中国和俄罗斯联邦、乌兹别克斯坦共和国、塔吉克斯坦共和国、哈萨克斯坦共和国、吉尔吉斯斯坦共和国等六国组成的上海合作组织签订了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》，建立了实质性的反恐怖多边合作机制，把打击恐怖主义国际合作提高到了一个新阶段。

依法反恐是各国反恐的一条基本原则

与国际社会的反恐立法相相呼应，各国也在致力于本国的相关立法，以使反恐活动在其法律框架内进行。

美国。“９·１１”事件后，美政府大力加强反恐力量建设，强化反恐立法，以为其反恐提供强大的法律保障。这些立法行动为美国的反恐政策布下了完善的法律网络。在美国众多新的反恐法中，较为系统的是美总统于２００１年１０月２６日签署成为法律的《２００１年通过提供适当工具以打击与防止恐怖主义来团结和强化美国法案》（“２００１年爱国者法案”）。该法案包括扩大执法人员电子侦察权、修订移民法，以便将更多人纳入“不合资格入境的外国人”、强制扣押涉及恐怖活动和危害国家安全的人等。美国反恐立法的一大特点是在其法律中确定了较为宽泛的恐怖主义定义。此外是在其国内反恐立法中附列上恐怖组织名单。

俄罗斯。最主要的法律是１９９８年８月生效的《与恐怖主义斗争法》。该法旨在规范联邦各职能部门的行动，明确规定了联邦安全总局、内务部、对外情报总局、联邦警卫总局、国防部和联邦边防总局等６个职能部门承担俄打击恐怖主义任务，并确定了打击恐怖活动的预防和警告体系。２００５年３月，俄联邦对该法进行了修改（即《反恐法修正案》），增加了许多新内容，主要的有：将《与恐怖主义斗争法》更名为《打击恐怖主义法》；对恐怖主义概念做了重新定义；首次将地区反恐委员会的职能写进了反恐法，同时对各反恐主体的权限进行了重新划分。

德国。德国在其刑法典之外，于２００２年１月通过了《反国际恐怖主义法》，并对《联邦宪法保卫法》、《军事反间谍局法》、《联邦情报局法》、《安全审查法》等２０余部法律进行修改。一是加大了对恐怖组织的打击力度。如２００２年以前的法律规定，支持德国境内的恐怖组织才属犯罪，２００２年以后，支持德国境外的恐怖组织也属于犯罪。二是加强了反恐情报信息的交换。由其宪法保卫局、联邦情报局和军方情报部门密切合作搜集信息预防恐怖事件的发生。如宪法保卫局可从移民局、海关、航空公司等机构搜集信息。三是为防范恐怖活动，修改了移民法、集会和结社法、护照法等法律法规。四是扩大了恐怖主义行为的范围，将资助恐怖活动定为犯罪。

法国。法国１９９４年３月生效的现行刑法典专门规定了恐怖活动罪，对恐怖活动罪确立了轻重不同的刑罚，最高可判处无期徒刑并科５００万法郎罚金，还就恐怖活动罪的犯罪停止形态、共同犯罪形态、外国人犯罪、法人犯罪等问题做了特别的规定。刑法典之外，法国还颁布了专门的反恐法。此后多次修改该法，使其不断完善，如分别于１９９４年和１９９６年增加了有关打击“生态恐怖主义”和“恐怖主义组织”的法律条文。法国在界定恐怖主义时有意避开了政治因素，如言论和针对共和体制的违法犯罪，顺应了国际上将恐怖分子与政治犯区别对待的立法潮流，有利于引渡恐怖分子。

英国。英国没有成文刑法典，其惩治恐怖活动犯罪的规定存在于有关的反恐专门立法中。其中具有代表性的是２００１年１２月生效的《英国反恐怖、犯罪及安全法案》。该法案也是美国“９·１１”事件后，英国面临新形势的背景下产生的。２００５年７月伦敦发生两轮连环恐怖爆炸后，英国政府开始调整其反恐政策，出台了一系列应急反恐措施，并根据反恐形势的变化对反恐法进行修订。新反恐法草案提出：任何鼓励和美化恐怖主义的行为、接受和参加恐怖主义训练皆为非法；任何书店、网站散布极端主义资料以及任何策划、准备实施恐怖主义的行动都以犯罪论处。

中亚国家的反恐怖立法。为防范恐怖主义活动，保障个人、社会和国家安全不受恐怖主义威胁，维护国内和平和民族和睦，乌兹别克斯坦共和国和塔吉克斯坦共和国先后于２０００年和２００２年颁布实施了反恐怖法。

我国积极进行反恐立法，增强防范和打击力度

近年来国际上重大恐怖事件不断发生，我国也面临着恐怖活动的现实威胁。如２００４年５月３日发生在巴基斯坦瓜达尔港的中国人首次在海外遭受恐怖袭击事件，６月１０日中国工人在阿富汗被恐怖袭击事件，１０月９日我援巴基斯坦高玛赞水电站建设项目工程人员遭绑架事件，２００５年１月８名中国人在伊拉克被绑架事件，２００６年２月１５日三名中国工程技术人员在巴基斯坦俾路支省遭枪击身亡事件等。在不到二年的时间内，我国海外目标和利益即接连多次受到恐怖袭击。目前，中国政府正在酝酿制定一部专门的反恐法，增强防范和打击恐怖活动的力度。

我国１９７９年刑法中没有明确规定恐怖主义犯罪，但其个别条款中已经蕴涵了相关的恐怖主义犯罪。１９９７年修订刑法时，对恐怖主义犯罪有了明确的规定，多层次地反映了我国惩治恐怖主义犯罪的立法对策。如第１２０条明确规定了组织、领导、参加恐怖组织罪。此外，还针对恐怖主义犯罪的行为特征，在刑法典中分别规定了可适用于这些罪行的相应条款。不过，尽管我国立法已经注意到防范和打击恐怖主义行为，但１９９７年刑法典涉及恐怖活动犯罪的条款仍显粗疏，以致许多恐怖活动罪行尚付阙如，难以适应新形势下中国惩治恐怖活动犯罪的现实需要。

２００１年１２月，美国“９·１１”事件３个月后，全国人大常委会较为及时地通过了《中华人民共和国刑法修正案（三）》（简称《刑法修正案（三）》），集中对刑法典中的恐怖活动犯罪进行修改补充。《刑法修正案（三）》同时也是为履行我国加入的反恐国际公约的义务而采取的重要措施，表明了我国坚决打击恐怖主义犯罪的信心和决心。《刑法修正案（三）》对恐怖活动犯罪的明确规定，大大增强了刑法打击与惩治恐怖主义犯罪的力度，是我国刑法随着时代的发展不断完善的重要标志。２００２年６月，我国又与俄罗斯等五国签署《上海合作组织成员国关于地区反恐怖机构的协定》，这为各方启动安全领域实质性合作提供了法律依据，为更加坚决有力地打击恐怖主义、分裂主义和极端主义三股势力提供了有效手段。