关于河南、河北两省扩大部分县（市）管理权限的调研报告

左　昭　杨　亮　郭上安　王力军

为了促进县域经济发展，浙江、湖北、山东、河南、黑龙江、河北等省均采取了向县级扩权的政策。上述各省的实践表明，向县级下放部分管理权限，尤其是经济管理权限是增强县域经济整体实力、加快县域经济增长速度行之有效的手段之一。为了详细了解和学习兄弟省区县域扩权工作的经验，根据自治区领导的指示，内蒙古发展和改革委员会、内蒙古政府调研室、内蒙古法制办、内蒙古经济社会发展研究中心组成联合调研组于2005年5月17日至23日赴河南、河北两省就两地开展扩大县（市）管理权限试点工作的情况进行学习考察。现将有关情况报告如下：

一、两省扩大部分县（市）管理权限的基本情况

（一）扩大部分县（市）管理权限、促进壮大县域经济的协调发展，是两省的工作重点

两省认为，实行扩权强县，是深化行政管理体制改革的必然要求，是加速城市化进程的有效途径，是推进县域经济发展的重要举措。河南、河北在启动这项工作前，都认真学习研究了浙江、湖北、福建、辽宁等省的经验。河南省起步于2003年，2004年5月19日下发了《河南省人民政府关于扩大部分县(市)管理权限的意见》。河北省借鉴河南省经验于2004年6月开始准备，2005年下发了冀政[2005]8号文件，2月正式启动。河南省分两个层次选择35个县（市）扩大管理权限，占全省109个县（市）的32%。其中第一层次5个县（市）享有80项扩权，第二层次的30个县（市）享有71项扩权。河北省确定了22个扩权县（市）赋予62项经济和社会管理权限，扩权县（市）占该省136个县（市）的16%。目前，两省赋予试点县（市）管理权限基本到位，河北省虽今年初启动，但行动快、力度大，各界反映也很好。

（二）选择对部分县（市）扩大管理权限的基本原则

1.坚持能放的都放，依法行政。河北省提出，这次扩大管理权限的基本原则是：“责权统一、重心下移、能放都放、依法合规”逐步做到除国家法律、法规有明确规定的以外，原需经设区市审批或管理的，原则上变为由扩权县(市)自行审批、管理，报市备案；原需经市审核、报省审批的，原则上变为由扩权县(市)直接审核、报省审批，报市备案。对国务院有关部门文件规定须经设区市审核、审批的事项，采取省、市政府委托和授权等办法放权。扩权县(市)取得相应的管理权限后，同时承担与管理权限对等的责任。

2.扩大管理权限首先在部分县（市）进行试点，然后逐步推开。广东、浙江采取对所有县（市）扩权，湖北、江西、安徽采取省财政直管县（市），河南、河北则采取先选部分县（市）扩权试点，而后逐步推开。在选择部分县（市）试点时，河北提出四个方面考虑因素：一是县（市）综合实力。支持部分经济条件较好的县（市）加快发展，成为名副其实的经济强县（市）。支持一批中心县（市）加快发展，带动周边；二是城市合理布局。既与城市发展规划体系相衔接，近期又有明显的成长性，未来能够发挥区域辐射带动作用；三是发展潜力。主要是对经济欠发达地区，但有产业特色和资源优势的县（市），进行深度开发，使其尽快发展壮大；四是地区统筹兼顾。每个设区市至少有一个试点县（市）。综合上述因素，河北省确定辛集市等22个县(市)为第一批扩大县（市）管理权限试点。

3.按照公平合理、不挤不占、协商一致、双方认可的原则，做好相关工作。河北省规定：在财力分配上，总的原则是维持原有财力分配格局，妥善处理好省、设区市、扩权县（市）的财政分配体系。从2005年1月起，按照2004年设区市从扩权县（市）净得财力，冲抵设区市2004年用本级财力安排的对扩权县（市）的转移支付、专项补助和其他经常性补助后余额为基数，余额为正数的由扩权县（市）每年定额上解省，省定额补助设区市；余额为负数的，按其绝对数由设区市每年定额上解省，省再如数补助给扩权县（市）。

4.坚持统一的行政区划。扩权不是行政区域的分割，是在维护整个设区市统一行政管理的前提下的扩权，不是分家，也不是并立。扩权县（市）的经济发展仍然是设区市的一个组成部分，扩权县（市）所有报表在报省的同时仍要抄报设区市，统计仍要纳入整个设区市的范畴。跨区域的基础设施建设仍要设区市统一规划，如交通、水利规划，要维护规划的统一性，不能人为造成新的分割。设区市仍要继续对扩权县（市）给予支持，加强对扩权县（市）经济社会发展的领导，不能厚此薄彼。

（三）扩权的主要内容

河南、河北两省扩大部分县（市）的管理权限，归纳为十一项：

1.计划直接上报。扩权县(市)的国民经济和社会发展年度计划、中长期规划、专项规划以及各业务部门的专业计划，由县(市)有关部门直接向省有关部门上报、衔接，同时抄报该县(市)所在设区市有关部门。省有关部门对扩权县(市)的有关指标直接进行平衡，并在其所在设区市名下以“其中”形式列出。

2.财政直接结算。扩权县（市）财政体系直接对省。涉及扩权县（市）体制上解（补助）基数、体制改革收支基数的核定、税收返还、转移支付、财政补助、资金调度等事项，由省财政直接对扩权县（市）办理。设区市不再分享扩权县（市）收入，扩权县（市）收入除按现行财政体制上缴中央、省部分外，其余全部缴入本级金库。扩权县（市）的财政报表在上报省时，同时上报所在设区市。

3.经费直接安排。省有关部门向设区市划拨各类事业费、交通规费及其他建设资金、预算外返还资金、福利救济资金、科技计划项目经费等资金时，凡按规定扩权县(市)应当享有的，一律在所在设区市名下以“其中”形式直接向扩权县(市)划拨。部分收费由扩权县（市）组织征收，直接上缴省国库，部分资金由扩权县（市）直接向省申请。

4.税权部分调整。两省就税权部分调整都作了明确规定。如营业税减免，河南省规定50万元以下由扩权县（市）直接审批，河北省规定营业税、资源税、土地增值税等政策性减免事项，比照所在设区市的管理权限由扩权县（市）审批；所得税的减免，两省都规定100万元以下由扩权县（市）审批；处理财产损失、申报税前亏损，河南省规定300万元以下，河北省规定国税征管户3000万元、地税征管户1000万元以下，国产设备额的40%抵免企业所得税审批，河南省规定由扩权县（市）直接报省，河北省规定纳税人技术改造单个项目总投资额，国税征管户3000万元以上、地税征管户2000万元以上的，由扩权县(市)税务部门直接核报省税务部门审批等。

5.项目直接申报。凡不需要国家、省、设区市出资或平衡建设条件的政府投资项目(不含党政机关办公楼和培训中心)，均由扩权县(市)投资主管部门按照建设程序自行审批；需报送国家和省投资主管部门审批的政府投资项目， 由扩权县(市)投资主管部门按照建设程序直接向省投资主管部门申报，并抄报所在设区市投资主管部门。

6.用地直接报批。扩权县(市)国土规划、土地利用总体规划的编制、修编和调整，由扩权县(市)政府直接报省政府审批、报省有关部门备案，同时抄报所在设区市有关部门。

7.证照直接发放。扩权县(市)有关部门直接核发所在设区市权限内的各类证照(国家法律、法规明确规定由设区市发放的证照除外)。主要包括经营性收费、商务、质量技术监督、工商行政管理、建设、交通、农业、林业、水利、科技、教育、食品药品监督管理、卫生、文化、体育、旅游、民政、劳动用工、社会保障等方面的证照。属于省有关部门发放的证照和批准的事项，一律由扩权县(市)有关部门直接向省有关部门报批核准，抄报所在设区市备案。

8.部分价格管理权限下放。县以下电厂非上网电量的电价，县域内省价格主管部门管理之外的游览参观点门票价格，城市供水价格、污水处理费收费标准，廉租住房租金、公有住房租金，经济适用房价格、公有住房出售价格、房屋重置价格、城市房屋拆迁补偿价格，建制镇环境卫生及垃圾清运服务价格，建制镇集中供热价格，县域内液化气最高零售价格，有线电视安装费、收视费，殡葬服务价格，县内保安服务价格、中小学印刷厂为学生提供作业本、学习资料价格，高中住宿费、取暖费，出租车运价，运输企业集约经营服务费，车站、旅游景点及各类暂扣车辆停放服务费，授权扩权县(市)制定。

9.统计直接发布。发布分地区统计资料时，将扩权县(市)的主要统计数据在所在设区市名下以“其中”形式列出。

10.政策直接享有。今后省政府及其有关部门依据法律、法规和行政管理的实际需要，委托设区市政府及其有关部门代行的管理权限，扩权县(市)原则上同时享有。国家和省在经济社会发展和国民经济管理方面新制定的各项政策，包括经济管理体制改革中新确定的管理权限划分，凡所在设区市享有的，扩权县(市)原则上均直接享有。

11.信息直接获得。省政府召开的综合性会议、省政府各部门召开的专业性会议、发放的各类文件、指导工作的各类信息，凡是所在设区市参加或享有的，均扩大到扩权县(市)。

二、河南、河北两省扩权工作中存在的问题和启示

（一）存在的主要问题

1.有的扩权县（市）对扩权意义认识不到位。多数扩权县（市）心有顾虑，扩权后既高兴有些权限直接对省，又怕得罪所在设区市，怕得不到设区市原有的支持，如项目配套资金等。因此本应直接向省申报的事项却同时向所在设区市申报，形成“一文两报”。有的设区市支持不够，使扩权县（市）进退两难，由原来的一个“婆婆”，变为两个“婆婆”。

2.部分扩权县（市）直接对省后，普遍感到工作机构、人员数量、人员素质跟不上，影响了部分职权的有效运行。需要增加人员，加强培训，提高业务素质，尽快适应县（市）直接对省的业务衔接。

3.省直部门由原来的直管十几个设区市，现在变成30-50个设区市和扩权县（市）。河南省由原来直管18个设区市，到现在直管53个设区市和扩权县（市）。河北省由原来直管11个设区市增加到直管33个设区市和扩权县。加之扩大县市管理权限涉及到省直和设区市两级各二十多个部门，几乎涵盖了经济的所有部门，其中有不少是国家垂直管理部门。增加了工作的难度和督促检查的困难。

4.由于涉及到设区市的切身利益，有的设区市的职能部门对扩权县（市）指导放松，需要由设区市提供配套资金的项目，设区市态度消极，个别经济强县还有被“盘剥”的现象。

5.还有许多需要进一步完善的地方。如缺乏统一领导和组织机构，因此难以很好协调设区市和各部门的工作关系，此外如何建立对扩权县（市）有效的考核和监督机制也是一个亟待解决的问题。

（二）河南、河北两省扩大县域管理权限的实施经验

1.各级领导高度重视是推行扩权措施的重要保证。河北省规定每位省长每年亲自主抓五项工作。扩权强县工作由省长季允石亲自挂帅领导，并于2005年2月4日召开全省扩权强县会议，安排部署扩权政策推行事项。各设区市、扩权县均由第一把手亲自主抓这项工作，并做了相应的机构设置、职能调整方面的工作。

2.充分调研论证，保证扩权政策措施的前瞻性、可行性、合理性、协调性。两省在扩权政策出台前均进行了大量的调研工作，主要在以下几方面：（1）几个先行省的经验；（2）相关行业厅局的意见；（3）设区市的意见和建议；（4）扩权县的意见和建议。经过调研，可以有效避免决策失误、政策偏差。

3.督促指导扩权县配套政策的衔接和细化,尽快制订本地、本部门的具体实施方案,并报省政府批准后实施。

4.加强相关厅局和扩权县有关部门的培训，提高相关人员的业务水平。据河北省发改委体改处刘万玲处长介绍，河北省发改委春节刚过即召集有关处室专题研究布置扩权强县工作，目前已对照冀政[2005]8号文件，对涉及本部门的六项28条扩权事项，制定出具体实施方案下发全省执行；举办了两期扩权县（市）有关人员培训班，培训240 余人；按照文件要求开始办理扩权县（市）有关审批事项，避免产生工作脱节；督导省直有关部门尽快制定实施办法，对上报的实施办法进行了核评。目前，已对省财政厅等25个厅局的实施办法进行核评。

5.加快推进扩权县（市）机构改革。先行启动扩权县（市）机构改革，理顺机构设置，以适应扩权工作要求。河北省适应放权后的工作要求，进行了整合机构和人员。平山县为了适应扩权强县的工作需要，对政府相关部门的工作体制、工作机制、人员组织等各个方面进行了调整和理顺，对内设机构该增的增、该减的减、该并的并，人员不足的提出增人计划，在全县范围内择优选配。目前，县政府的34个部门新增和调整机构23个，涉及人员89名，初步实现了与省直部门在工作机制和工作机构上的对接。

三、几点建议

根据赴河南、河北两省调研的情况，同时借鉴浙江、福建、湖北、湖南、安徽、广东等省的成功经验，自治区可考虑在条件成熟时选择部分旗县市进行扩大管理权限的试点。

1.在深入调查研究的基础上，按照“先行试点，总结经验，逐步推开”的原则，选择15个左右旗县（市）作为自治区第一批扩大管理权限的试点。

2.选择扩大旗县（市）管理权限试点遵循以下原则：一是目前经济实力虽不强，但有对外常年通商口岸，可形成自治区向北开放的重要产品流通和加工基地的边境旗县，如额济纳旗（依托策克口岸）；二是需要国家大力扶持发展的鄂温克、鄂伦春、莫力达瓦三个少数民族区域自治旗；三是经济实力强，又不在盟市中心城市发展范围，可望成为中心城市的旗县（市）；四是重要的资源开发和输出旗县；五是考虑区域的协调发展。

3.扩权的具体内容，可参照河北省的11项62条，结合自治区实际提出我区的扩大部分旗县（市）管理权限的意见。

4.成立由自治区领导挂帅，自治区有关部门参加的扩大部分旗县（市）管理权限试点工作领导小组统筹全区的扩权强县工作，领导小组下设办公室（可设在自治区发展改革委），负责扩权强县的组织协调工作。

5.建立扩大县域管理权限改革的信息平台，加快发展电子政务建设。自治区政府办公厅、自治区区直有关部门要尽快搭建与设区市同等的信息平台，支持扩权县（市）的信息网络建设，保证政府信息畅通。

6.政策延续、特事特办。河北省扩权强县政策出台后，个别设区市的原有政策在实施上出现了问题。例如，通过增量调整对困难县进行转移支付的做法难以继续。经济实力较弱的扩权县（市）担心设区市财政等方面的支持会减少，经济实力较强的扩权县（市）担心设区市另眼相待，等等。为了避免上述情况在内蒙古自治区下一步改革过程中出现，建议按照“政策延续、特事特办”的原则谨慎推行。即，设区市原有的政策不变，自治区从扩权县财政收入增量部分按系数调节划拨设区市作为补偿。一些涉及民族区域自治和计划单列市特殊政策的事项特殊办理。自治区主管部门负责协调沟通、统一意见，并加强有关政策法规的培训。

7.加快推进扩权县（市）机构改革。先行启动扩权县（市）机构改革，理顺机构设置，以适应扩权工作要求。

8.建立省扩权强县工作领导小组。扩权强县工作涉及部门多，矛盾多，错综复杂，解决起来难度很大。为加强对扩权强县工作的综合协调、督查和指导，建议成立以自治区政府领导为组长，自治区发改委、自治区财政厅、自治区建设厅、自治区国土资源厅、自治区地税局等有关部门为成员的扩权强县工作领导小组，办公室设在自治区发改委，统筹协调和推进全区扩权强县工作。

9.进一步充实完善扩权政策。要继续搞好跟踪调研，在广泛征求省、扩权县（市）意见的基础上，进一步充实完善扩权强县政策内容，以确保扩权强县工作健康有序进行。