银行业监管架构与银行业绩效

丹尼尔　Ｅ．诺勒

在过去的20年中，世界上很多国家都经历过银行业的危机。所有国家都目睹了银行业本质和结构上的重要变化，这些变化导致了国家及其他多元政策制定者们集中关注银行业监管的重要作用，这种关注由于以下事实的存在变得更加强烈——从干预转向监管。政策的讨论集中在必须要建立和保持有效监管的一些问题上，包括银行监管的结构、规模和独立性。银行应该服从于一个还是多个监管权力机构?中央银行应该被包括在银行监管体系中吗?银行监管机构应该去管理其他金融行业，尤其是证券业和保险业吗?银行监管者应当在多大程度上屈从于政治和经济政策的压力及影响?这些问题该如何解决是非常重要的，因为，如果不能提供一个合适的银行监管框架，可能就会削弱银行业的表现和业绩，甚至导致大规模的银行危机。

一元监管还是多元监管

在设计银行监管体系时，一个关键的决策是要决定建立一个还是多个监管机构。经验表明，这两种选择各有优势和劣势。主张建立一个独立的监管机构的最主要的理由是他们担心多元监管机构之间的竞争，而那些主张建立多元监管机构的人反而强调机构之间竞争的优势。

据不完全统计，世界上有84％的国家是有一个独立的银行监管机构，如英国、法国、西班牙、瑞士、新西兰、日本和印度等等。剩下16％的国家则成立了多个银行监管机构，包括美国、澳大利亚、韩国、泰国、中国以及台湾地区等等。

中央银行是否扮演监管者的角色

就像一元监管和多元监管的问题一样，理论上，对中央银行作为监管机构这种作法的利弊也是众说不一。赞同中央银行监管的最有力的论据是，中央银行掌握第一手关于银行状况和表现的资料，继而可以帮助它们及时辨别和应对系统方面出现的紧急问题。持反对观点的人则强调了中央银行监管责任和其货币政策责任之间所固有的矛盾。在经济下滑时期这种矛盾更加尖锐。中央银行可能会被诱使去制定一个过于宽松的货币政策，以避免对银行利润和信贷质量的负面影响，或者为了更好的执行扩张性的货币政策，鼓励银行更加自由地去扩大信贷，这样的直接后果之一就是忽视信贷质量。

目前，世界上117个国家当中有四分之三是由中央银行担任监管角色，这其中又有64％的国家的中央银行是独立的监管者，例如，埃及、南非、巴西、印度、新西兰、菲律宾、越南、爱尔兰、意大利、俄罗斯等等。美国等一些少数国家则是在中央银行以外，至少有一个机构行使银行监管的权利。大约有五分之一的国家没有给予中央银行任何监管责任。

银行监管者的监管范围

有关监管者监管范围的辩论源自于金融机构业务的日益复杂和其规模的日益扩大，以及金融业日益全球化的趋势，这些变化与趋势导致了不同金融行为的辨别越来越模糊。在许多国家里金融巨头同时操作银行、证券、保险业务，为了能有效监管这些实体，尤其是控制好风险，有些人认为设立覆盖整个金融服务业的一个监管范围宽泛的监管者是必要的。而反对者则认为这样的设立将导致本应该分散于不同机构中的权力不恰当的集中。

目前，世界上116个国家中，约55％的银行监管者的管辖范围只局限在银行业，这些国家包括中国、巴西、埃及、德国、美国、俄罗斯、以及中国香港地区等等；有11％的银行监管者也对证券公司进行监管，例如，比利时、法国、卢森堡、瑞士等，20％国家的银行监管机构的对保险公司也进行监管，如奥地利、爱尔兰、加拿大，马来西亚等；另外还有14％的国家同时对银行、证券公司和保险公司进行监管，例如，英国、澳大利亚、丹麦、日本、韩国等等。

银行监管机构的独立性

在对近期多个损失惨重的银行货币危机的反省中，银行监管的独立性问题受到很多研究者的关注。研究表明，监管机构的独立性对银行更好的发挥作用乃至整个金融系统的稳定具有决定性的意义。监管者在一定程度的上的“独立”，能够抵制压力和影响，维持银行的安全和稳定。此外，监管的独立性允许银行监管者用严格的、专业的且可靠的办法来监督银行的财务状况。

在被调查的104个国家当中，有约54％的国家的监管机构有相对较低的独立性，包括中国、新西兰、韩国、芬兰、匈牙利、墨西哥、南非等，也包括一些离岸金融中心如开曼群岛、英属维京群岛等；而约24％的国家有相对较高的独立性，例如，美国、英国、加拿大、德国、法国、荷兰、卢森堡等；22％的国家介于两者之间，如日本、新加坡、比利时、瑞士、意大利等等。调查也表明，欠发达国家的银行监管机构的独立性更弱。

监管构架对银行业绩效的影响

当一国的决策者决定其银行监管的结构、范围和独立性时，一个关键的问题就是这些方面是否会影响银行业的业绩，如果影响了，那么它们是如何影响的?

如果多元监管体系导致了监管机构竞争的过度，从而导致银行的风险管理水平低下，那么另一方就会坚持他们的观点，即一元监管体系可以避免这种负面的影响。另外，一些人认为一元的独立的监管体系能够减少政策性负担，在某种程度上，降低银行的成本，提高收益。但是，多元监管体系中机构之间的竞争，更能够促进银行业的变革与发展，从而也会带来银行业收益的提高。因此，没有大量经验性的证据，我们不能确切认定说监管构架可以影响银行的绩效。

同样，由于缺乏先前的经验性证据，中央银行是否是监管机构对银行业收益的影响也是未知的。中央银行货币政策管理和银行监管的两项职责之间存在冲突。一方面，在经济下滑的过程中，中央银行放松对银行的管制，使他们可以脱离信贷质量问题，这种冲突反而对银行盈利能力有正面影响，另一方面，如果松懈的监管刺激了低信用度的延伸，信用质量在今后就会变得更坏，银行的收益就会下降。

此外，银行监管范围对银行收益的影响也没有确定。例如，一个统一的监管者可能促使银行，尤其是大的、复杂的机构更好的建立风险管理机制，从而让银行有更好的表现。然而，大家也在争论，这种集中度的缺乏可能导致对银行业需求敏锐度的降低，从而使银行的收益低于在一个高度集中的监管体系之下能够获得的水平。

在监管机构独立性对银行业的影响方面没有模棱两可的观点。在监管制度被政治压力而不是市场的力量所主导时，银行更有可能被迫扩大信用或者被政府操纵而被迫扩大信用以迎合政治需要。所以，当一个独立的监管者能够有效的鼓励银行在基于信贷质量标准的基础上做出决定时，银行的收益和表现就会提升。

德意志联邦银行的董事会成员梅斯特先生(EdgerMeister)曾在一次演讲中指出：“政策和监管责任的确定是决定金融市场未来之路的最重要因素。然而，没有一个最终的答案告诉我们应当如何去做。”他认为，“建立良好的监管体系的最好方式不是来源于理论”。近年来，日益增多的国家的决策者不仅继续讨论监管框架的问题，而且越来越多的开始从根本上改变他们国家的银行监管体系。但他们没有以往的经验可以借鉴。因为，研究表明，监管结构对银行业收益的影响非常微弱。这些研究的确发现了一些独立的、一元的监管体系能够提高银行业收益的证据，然而，当他们利用来源于不同渠道的银行监管结构的信息数据重新评估时，却没能再得出这种结论。

这种结论对如何构建银行监管体系这种政策性的辩论有至关重要的影响。因为它暗示了这种不断进行中的辩论可能要更加集中在监管结构对一个健康的银行体系其他方面的影响上，这些方面包括单个银行的安全性和稳健性，整个银行体系的稳定性以及未来的发展等等。