农村义务教育管理体制改革的问题与对策

李兵

近日，读到《人民教育》2003年第11期的一组文章《特别关注：努力完善“以县为主”新体制》。这组文章，从理性的角度，在调查研究的基础上，对当前农村义务教育管理体制改革中的一些问题作了理性的思考，提出了一些具有科学性和实践性的完善农村义务教育管理体制的政策建议。同时，也从实践的角度，总结推荐了基层人民政府实施农村义务教育管理体制改革，履行“以县为主”管理体制职贵的经验，富有启发性和指导性。

这组文章的发表，有着特殊的意义，其时正值全国基础教育工作会议精神、国务院《关于基础教育改革与发展的决定》似下简称《决定》）实施两周年、国务院办公厅《关于完善农村义务教育管理体制的《通知》以下简称《《通知》）实施一周年。这将进一步鼓舞和坚定我们贯彻落实全国基础教育工作会议精神、《决定》和《《通知》的信心和决心，将启迪我们从更宽的视野、更深的层次思考一些亟待研究解决的理论和实践问题，从而使农村义务教育管理体制改革不断向纵深发展。为推动农村义务教育管理体制改革理论和实践的探索，笔者想从以下两个方面谈点粗浅看法。

一、当前农村义务教育管理体制改革中的主要问题。

全国基础教育工作会议召开两年来，应当说我国农村义务教育管理体制改革取得了较大进展和成效，但就全国范围和实际工作来说，笔者认为还没有取得突破性进展和理想成效。其主要原因在于以下几个方面。

1.缺乏强有力的地方政府行为。一些地方政府，包括省、市级人民政府，对当地的基础教育改革与发展，对实施农村义务教育管理体制改革缺乏较强的认同感、紧迫感、责任感和使命感，因而就缺乏坚定的行政意识，不能有力而有效地贯彻落实。

2.缺乏配套的相关政策法规。如一些地方政府未能出台农村义务教育管理体制改革实施意见，教育、人事和财政部门未能制定颁发农村中心学校设置规定、农村中心学校管理规程和各级农村义务教育经费筹措、干部和教师管理实施办法等。

3.缺乏阐释法规与指导实践的理论。如“以县为主”的地方行政管理体制改革理论和似县为主”的地方教育行政管理理论等问题应当尽快探索，乡镇中心学校设置与管理的理论也需要进行开拓性的构建。

4.缺乏全面扎实、创新性的实践。一些地方没有全面理解和全面贯彻落实《决定》和《《通知》精神，或只重视将教师工资收归县统一发放：或只在形式上撤销乡镇教育行政管理机构，“换汤不换药”，未进行实质性的改革;或遇到问题和阻力就畏缩不前，不积极主动去思考和解决问题，排除障碍，因而未能全面扎实创新性地进行整体的改革实践。

6.缺乏释解改革困惑的政策。如普遍存在“乡镇教育机构撤销后，如何正确实施对中小学的管理”的困惑。目前，有的县、市仍按老办法管理乡镇教育，基层难以应付：有的乡镇政府片面认为自己不必再管教育，因而出现了乡镇教育管理的“真空”;有的中心学校仍然按原乡镇教育机构的管理办法管理学校，“穿新鞋走老路”。

6.缺乏富有指导性的经验。目前见诸报刊的经验真正能够全面领会并贯彻落实《决定》和《《通知》精神的實在不多，有些经验虽然可资借鉴，但缺乏可操作性。

上述问题，在行政、政策、理论和实践等方面影响了对全国基础教育工作会议精神、《决定》和《通知》精神的全面正确理解和全面贯彻执行，制约了我国农村义务教育管理体制改革的完善进程，这些问题必须引起我们高度重视，要认真研究解决。

二、深化农村义务教育管理体制改革的主要对策建议。

完善农村义务教育管理体制，是进一步落实地方政府举办义务教育的责任，加强农村义务教育管理，保证经费投入，减轻农民负担，促进农村义务教育持续健康发展的治本之策：是提高农村人口素质，推动我国农村经济和社会长远发展的重大举措。因此，应当牢固树立实施科教兴国战略必须首先落实到义务教育上来的思想，克服阻力，战胜困难，强化政府行为，加强部门协作，完善管理体制，保障经费投入，促进我国农村义务教育持续健康发展。

1.应当将贯彻落实《决定》和《通知》结合起来。《决定》是主体法规，《通知》是辅助法规。《通知》只是对《决定》中体制改革的有关问题，其中主要是对管理体制、经费保障、人事制度问题作了较为具体的补充规定，而未涉及《决定》中的教育事业发展与教育教学改革问题。因此，在农村义务教育管理体制改革实践中，不能只贯彻《通知》而不全面贯彻《决定》，不能只重视经费、人事问题而忽视事业发展与教育教学问题。

2.应当将农村义务教育管理体制改革与农村税费改革结合起来。农村义务教育管理体制改革中的体制、人事问题都涉及到经费问题，而经费问题也就涉及到在全国已全面推开的农村税费改革。这一改革将影响到似县为主”管理体制下基层政府对教育发展的决心和经费投入的态度。因此，高层政府应当制定相关的政策确保这两项改革成功。

3.应当将农村义务教育管理体制改革与农村中小学内部管理改革结合起来。其实农村中小学内部管理改革是农村义务教育管理体制改革的重要内容，但在农村义务教育管理体制改革的实施过程中，往往只重视学校外部体制改革问题而忽视学校内部管理改革问题，二者分离，没能同步，未能产生整体改革效应和效益。因而地方政府和教育行政部门应当引起重视，应当尽快将学校内部人事制度改革提到议事日程上来并全面推行，以使上述两项改革紧密结合起来整体推进，既促进学校外部体制改善，又促进学校内部机制健全，使“以县为主”的农村义务教育管理体制全面完善并运行。

4.应当将农村义务教育管理体制改革与农村中小学教育教学改革结合起来。管理体制改革是为教育教学改革提供保障和服务的，其宗旨是继续普及九年义务教育，巩固提高俩基”成果;全面推进素质教育，全面提高教育教学质量。因而实践中应当将这两项改革有机结合起来，不能因重视体制改革问题而忽视了教学改革问题，不能因重视管理完善问题而忽视了质量提高问题。对此，地方政府教育行政部门应制定相关规章，做好导向和管理工作。

5.应当将农村义务教育管理体制改革与农村中小学布局结构调整结合起来。农村义务教育管理体制改革涉及到机构撤并、人员分流问题，这也就必然涉及到一些中小学布局结构调整的问题。如果中小学布局结构调整工作不与之同步，必定不能使管理体制改革得以完善。因此，在农村义务教育管理体制改革中应当重视并努力做好中小学布局结构调整工作。

完善农村义务教育管理体制改革重在实施，重在落实，重在探索，重在完善。因此，应当根据《决定》和《通知》精神制定有较强操作性的政策法规，例如农村义务教育管理体制实施办法、农村义务教育管理改革责任追究制、农村义务教育经费转移支付各级政府分担办法、农村中心学校设置办法、农村中心学校管理规程等，以推动农村义务教育管理体制改革开展。

农村义务教育管理体制改革，是新世纪我国基础教育的崭新而宏大的改革工程，具有前瞻性、探索性和综合性，没有现成成熟的理论，没有现成成套的经验，一切都需要实践摸索。因此，应当树立开拓意识，发扬创新精神，反对本本主义，反对经验主义;勇于实践，勇于创新;敢于探索，敢于超越。只有这样，才能解决农村义务教育管理体制改革中的诸多问题，才能保证农村义务教育管理体制改革取得成功。