对高校管理权限的再认识

刘贵华

改革的首要问题是权力、职责与利益的再分配与重新构建问题。对于高校内部管理改革来说，确立并落实高校办学自主权是改革赖以进行的基础和前提。由于学校是一种特殊的社会组织，与外部环境存在着复杂的关系，加之高校内部又有其固有的结构和内在规定性，因而学校自主办学涉及很多问题，在政府教育行政部门转变职能、简政放权后，归根结底是学校对自身管理权限的掌握与运用问题。

一

高校自主权是与高校自治、自我调节等基本同义或近义的概念。主要指学校应当拥有决定学校学科专业设置、人事和师资的任免与聘任、课程发展、学位资格审查与认可及授予、学生入学与分配、国际合作与交流等方面的权力，即大学可以自主地治理学校，自主地处理学校内部事务，最小限度地接受来自外界的干预和支配。如今，虽然学校比过去有了更多的自主管理的权限，但我们仍有必要从理论上进一步讨论办学权力自主化在高教改革中势在必行的理由。

1．办学权力自主化是主动适应市场经济体制的需要

首先，在开放的市场经济条件下，高教的资源配置者已由政府转变为全社会，教育产权开始多元化。其次，现代市场经济以市场调节为手段，要求政府职能从过去的行政计划命令向间接的宏观调控为主转换。政府职能的转换，这便为高校自主办学提供了来自政府系统的支持，这是关键因素。此外，市场经济环境中必须遵循的供求、价值、竞争规律，不仅使物质生产部门和经济管理部门必须接受市场机制的作用，而且与这些部门有着极其密切关系的高教部门也必须接受这种作用。市场经济体制的确定，作为生产要素市场之一的劳动力市场和劳动力资源配置方式的改变，以及实行市场经济后劳动、人事、工资等制度的改革，必将对高校的专业和课程设置及招生、培养、毕业生就业制度提出调整和改革的要求。这是高校自主办学势在必行的宏观背景。

2．办学权力自主化是高校的任务和遵循高校办学规律的需要

高等教育作为一种按一定社会目的、有组织有计划对人的发展施加专门影响的社会活动，已经形成了自己的内在规律，使其并不再被动地接受社会对它的影响和制约。当社会按高教规律办事时，则其必兴，反之，若违反其规律，高教必处于扼制或扭曲状态。这样的历史我们并不少遇。众所周知，高校适应经济建设这个中心任务的要求主要是通过培养专门人才和开展科学研究来实现的，而高校的教学、科研甚至社会服务都是与知识活动相联系的，而知识活动的一个重要特点是其独立性与创造性。可见，办学权力自主化是很重要的。

二

学校作为一种特殊的组织，其管理活动必然受制于诸多因素，而高校管理权限的正确运用与掌握，是高校达成管理目标的重要前提。为确保高校自主办学的适度性，必须分析与探讨高校的管理权限问题。依管理因素序列，笔者认为高校应有如下12种管理权限：(1)经费筹措与支配使用权；(2)缴取学生学杂费用权；(3)校内利益分配权；(4)教师聘任、各级干部(副校长及以下干部)任免权；(5)招生与毕业生分配权；(6)教职工职称(职务)评聘权(含监督、考核与奖惩权)；(7)对学生奖惩与学籍管理权；(8)对校内工作的安排及校内改革方案的制定与实施权；(9)对校内仪器、设备、图书、校舍及其它空间场所的使用与管理权；(10)教育、教学权；(11)科学研究、科技推广、社会服务权；(12)国际交流合作、科技开发与多种经营自主权。

这12项管理权限，在任何国家、任何时期都有较大程度的自主权。但这些自主权又是有一定限度的，也就是说学校不可能拥有12项管理权限的完全自主权。提出并强调高校的自主管理，这本身就反映了自主管理原则的相对性，它是相对于学校外部(主要是政府和社会)对学校的影响和干预而言的。对高校管理权限的约束因素，除高等学校内在规定性因素之外。主要有如下两方面的约束：其一是社会坏境因素的制约。高校存在于社会大系统中，其自主管理问题必然受制于社会，比如学校难以辞退教职工等即是。1986年3月12日国务院颁发了《高等教育管理职责的暂行规定》。规定中提出了可以“聘任、辞退教师和辞退职工”。但时过10年，由于众所周知的原因，这一辞退工作仍难以实现。其二是政府对学校自主权的监控，以及法律法规对学校管理权的限定。国家和政府通过立法、政策、拨款、督导、评估等手段对学校进行宏观监控，从而对学校内部管理权限形成制约。依法治校应是高校管理的基本原则，国家有关法律和学校依法制定的校规组成的法规体系，从各方面规范高校活动，并对管理行为形成强有力的制约，任何决策主体均不能越权行事，更不能独断专行。

综上所述，学校内部管理权限是相对和有限的，不能一讲扩大学校自主权就不加分析、不加区别地一律对待，不同科类层次、不同地区和不同办学基础的高校，自主办学权限必然会有所不同，应该区别对待。学校的自主管理是政府、学校、社会几个方面共同参与、协同作用的过程，学校管理权限的大小、范围主要取决于这些制约条件和因素的多少。目前我国的当务之急应是政府转变职能，下放其该下放而没有下放的权力。

三

《中共中央关于教育体制改革的决定》指出“要扩大高等学校办学自主权”，《中国教育改革和发展纲要》也指出要按照“政事分开”的原则，通过立法，明确高校的权利和义务，使高校真正成为面向社会自主办学的法人实体，并且要在“招生、专业调整、机构设置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际合作交流”等方面分别不同情况，进一步扩大高校办学自主权。应该说《决定》和《纲要》指明了扩大自主权的方向，概括了其主要内容，体现了市场经济对高校自主办学的基本要求。目前我国高校办学自主权应该扩大，这一点是肯定的，但它有一个过程，在自主和控制之间，有一个既符合经济和社会发展需要又符合高校实际情况的平衡问题。自主权不能一下子全部放开，这也是容易理解的，然而《纲要》中的有些提法比较宏观，操作时较难掌握，因而需进一步研究说明。笔者认为，根据我国高校实际情况，结合国际高等教育发展惯例，对我国高校既必要又可行的自主权应该是：

第一，专业设置权。高校根据服务区域的需要和自身的条件．有权在批准的学科专业类别内，设置新专业或调整专业；在完成政府下达计划的前提下，有权根据实际需要，自主设置“通用目录”上没有的专业。这是高校主动适应经济和社会发展需要的客观必然。当然，如果完全由高校自主设置专业，那么不可避免地会造成重复办学、专业布局不合理或热门专业设置过多的现象。因此，国家统筹，宏观调控也是必要的。

第二，自主招生权。这些年我国招生制度改革取得了较大进展，但招生自主权仍要进一步扩大，要在保证完成通过招标取得的国家投资培养任务的前提下，高校试行自主决定招生办法，即单独命题，单独考试，单独录取学生。这样，各高校可根据专业特点和对考生各方面的要求自由选拔人才，促进院校之间充满活力的竞争，调动学校办学积极性，同时便于加强高校同中学的联系，发挥高校招生积极性。

第三，人事分配权。主要是对校内干部的任免和教职工的聘任及工资分配的自主权。当务之急是落实学校依据干部标准、按照有关规定自主地选聘某些校院级领导人和系处级干部，自主评审教师系列职务，自主聘任或解聘各职级的教师和员工，自主决定工资分配方案和奖惩方法。用人自主权还表现在对校内人员的合理安排和科学配置上，力争人尽其才，才尽其用。第四，经费自筹自用权。即在国家政策范围内，学校可多渠道筹措资金，加强自身“造血”功能。如自主开展有偿服务；自主开创校办企业；自主与社会建立联系，吸纳社会资金办学；收取学生学杂费以及科技成果的转让与利用等，同时应允许学校自主安排自筹资金的用途。总之，除少数国家戴帽下达的专项经费外，学校有权调剂使用从政府和非政府渠道取得的一切经费。

第五，机构设置、国际合作交流自主权。高校能自主地调整校内院系机构，可不与行政主管部门对应；自主设立与调整校内所有行政机构；国际合作与交流的最大限度是自主地派出或接纳留学人员。

总之，以上五个方面是当前扩大高校自主权的实质内容，也是提高教育教学质量和办学效益、增强办学活力的前提条件。

作者单位：湖北农学院高教研究所(荆沙市445000)

责任编辑：海文