数字政府建设能否促进城市创新能力提升

摘要：随着信息技术的蓬勃发展，数字政府建设已成为加快城市创新和促进经济发展的重要动力。基于2014年实施的“信息惠民国家试点”政策，使用双重差分方法系统分析了数字政府建设对城市创新能力的影响。研究发现：数字政府建设对城市创新能力具有显著的促进作用，该效应主要通过激发创业活力、加快数字普惠金融发展以及提高公共服务水平来实现。进一步分析发现，在中西部地区、金融发展水平较低、创新人才集聚程度较低以及基础设施水平不足的城市中，促进作用更为明显。此外，数字政府建设的影响还具备显著的空间溢出效应，即不仅能够显著提升本地城市的创新能力，还有助于提高邻近城市的创新能力。

关键词：数字政府；创新能力；创业活力；数字普惠金融；公共服务水平

中图分类号：F49文献标识码：ADOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2025.01.010

基金项目：新疆自然科学基金项目（2021D01B30）；新疆社会科学基金项目（21BJL034）

创新是引领发展的第一动力，而城市作为科技创新活动的空间载体，同时也承载着创新资源和要素的集聚功能。在中国经济转型升级的重要时期，城市经济的发展正式进入“创新驱动时代”，创新逐步成为驱动城市高质量发展的重要引擎。根据世界知识产权组织等机构联合发布的《2022年全球创新指数报告》，中国在全球132个主要经济体中位列第11位，位列发展中国家首位[1]；但这些整体向好的发展趋势中掩藏着创新数量和创新质量分布不均衡、创新资源利用不充分等结构性问题[2]。

与此同时，随着互联网、物联网、区块链、人工智能等信息技术的不断发展，数字化、信息化、智能化已成为城市治理转型的重要驱动力，数字政府建设已然成为全球政府改革的主旋律之一[3]，推进数字治理也成为政府改革的重要方向。数字政府是利用信息技术，使政府在数字化、网络化的环境下实施行政管理的模式[4]，利用数字技术改善信息和服务的供给，鼓励民众参与决策，使政府更具责任、更为透明、更加有效[5]。中国政府高度重视数字政府建设，将其定位为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。2022年6月，国务院发布了《关于加强数字政府建设的指导意见》，强调加强数字政府建设是建设网络强国和数字中国的基础性、先导性工作。这意味着创新政府治理理念，形成数字治理新格局，促进国家治理体系和治理能力现代化。随着数字化程度的不断加深，以数字技术为纽带的数字政府建设，将为城市提供更智能、更高效的治理方式，城市创新能力则是推动社会进步和经济发展的核心动力。在此背景下，数字政府建设能否成为城市创新能力的重要驱动力？其影响城市创新能力的理论逻辑是怎么样的？对上述问题的研究有助于充分理解数字政府建设对城市创新能力的重要作用，对推动数字中国建设、实现城市的数字治理以及高质量发展具有深远的现实意义。

学者关于数字政府建设的政策效应评估，主要包括社会效应和经济效应[6]。从社会效应上看，数字政府建设能够显著优化地方营商环境[7]、提高治理现代化水平[8]以及促进经济高质量发展[9]。而从经济效应上看，在宏观层面可以提升城市创业活跃度并对外商直接投资流入[10]、公共服务水平[11]和公共服务效率[12]的提升有积极影响；在微观层面可以提升企业投资效率[13]并提高企业全要素生产率[14]。另外部分学者关注城市创新领域的研究，包括影响因素以及相关政策研究。从影响因素来看，国内学者发现互联网发展[15]、数字金融[16]以及数字基础设施建设[1]均能够显著提升区域创新能力；国外学者则关注大数据与云计算[17]以及传统基础设施发展对创新能力的影响[18]。从相关政策来看，创新型城市[19]、智慧城市[20]、宽带中国[21]等试点政策对城市创新能力均具有显著的促进作用。

通过对上述文献的梳理，本文边际贡献主要体现在：第一，系统研究数字政府建设对城市创新能力的影响，拓展关于数字政府内涵的研究，丰富城市创新领域的研究；第二，基于城市创业活力、数字普惠金融和公共服务水平，深入探讨数字政府建设提高城市创新能力的理论机制；第三，对城市区位、城市特征进行异质性分析，为发挥数字政府建设的优势作用提供理论依据；第四，探讨数字政府建设影响的空间溢出效应，为加强区域间数字政府建设的互联互通、协同发展提供理论依据和数据支撑。

1理论分析

1.1数字政府建设对城市创新能力的影响

为深入推进国家治理现代化、建设数字中国，国家发展改革委在2014年开展了第一批“信息惠民政策试点”城市，旨在使用数字技术打破“信息孤岛”，促进数据资源共享整合、提升政府服务质量，最终实现惠民惠企[6]。数字技术通过赋能社会生产和社会治理，对政府管理和决策产生了变革性的影响，全面提升了政府在经济调节、市场监管、社会治理、公共服务和环境保护等方面的治理效能[22]。具体来讲，第一，政府数字化是提升城市创新能力的关键。通过数字信息技术，提升政府服务透明度，高效处理各类信息，从而提高决策质量和速度，如优化城市交通系统。第二，数据驱动的政策制定促进城市创新。通过数据监测和分析数据，政府能够精准识别问题，制定更有效的政策。第三，公民参与发挥重要作用。数字政府为市民提供对政策制定和城市规划建言献策的渠道，政府即时发布创新相关的政策，能够帮助市场主体理解政府行为，减少创新风险。政府与居民的深切沟通也能够增进居民信任，激发创新思维，改善创新环境。

据此，提出假设：

H1：数字政府建设能够促进城市创新能力的提升。

1.2数字政府建设提高城市创新能力的作用机制

数字政府建设对于提升城市创业活力具有重要意义。一方面，数字政府建设激发创业活力。首先，提供透明的政策信息和创业支持，缓解信息不对称，优化创业环境以鼓励更多人参与创业。其次，简化行政流程，降低创业门槛和成本，激发创业活力。最后，构建数字平台加深创业者之间的信息交流和资源共享，提高创业成功率。另一方面，创业活力的激发有助于提升城市创新能力。通过促进资源向具有创新潜力的项目和企业流动，提高资源配置效率，加速技术进步和新产品研发。同时，活跃的创业环境不但促进人才集聚，吸引具有创新思维和高技能的人才，还促进了知识的扩散和技术的传播，进一步提升了创新能力。

据此，提出假设：

H2a：数字政府建设会通过激发城市创业活力从而提高城市创新能力。

在当前数字政府建设的背景下，金融服务的广泛普及和数字化转型显得尤为关键。一方面，数字政府建设加快了数字普惠金融发展。首先，通过提供全面透明的金融信息，减少市场信息不对称现象。其次，增加小微企业获取金融服务的机会，政府支持的信用系统能够准确评估贷款风险，促进更广泛金融参与和创新投资。最后，数字金融平台能够增强网络外部性效应，随着用户增加，金融服务更活跃和多样化，推动金融产品和服务创新。通过建立健全监管法规，确保数字金融市场健康有序发展。另一方面，数字普惠金融发展能够提升城市创新能力。第一，优化资源配置，提供便捷低成本金融服务，降低小微企业获取资金门槛，加速创新项目实施。第二，提高金融交易效率，加快企业响应市场变化和创新活动。第三，促进金融服务创新，推动金融技术和服务模式创新，激发其他行业探索和应用新技术，提升城市创新能力。

据此，提出假设：

H2b：数字政府建设通过加快数字普惠金融发展提高城市创新能力。

数字政府建设在提高公共服务水平方面也起重要作用。一方面，数字政府建设促进公共服务水平提高。首先，通过在线服务和数据开放，优化资源配置，加快政府服务响应速度，提供更稳定和可预测的环境。其次，提供政务数字化平台，增强公民参与，提升公共服务满意度，促进社会对创新议题的参与讨论，激发创新思维。最后，数字政府应用如智慧城市技术，提高公共服务效率，促进部门间协作和知识共享。另一方面，公共服务水平提高有助于城市创新能力提升。第一，教育、医疗、交通以及信息基础设施的完善，增强了劳动力市场技能水平，改善人力资本水平，为创新提供必要支持。第二，公共服务的优化降低创新活动成本，并提供更好的政府服务和政策支持。最后，公共服务水平提升促进合作创新，通过吸引多样化企业和行业，形成跨行业创新网络和合作机会，加强城市创新能力。

据此，提出假设：

H2c：数字政府建设通过提高公共服务水平促进城市创新能力的提升。

与传统经济不同，数字经济以数字化的信息、知识和技术为核心生产要素，利用数字和网络平台以及其他信息技术提供产品和服务，其特点是互联、互通、共享和高效的信息传输，大大减少了地理障碍。数字政府建设也具备相同性质，展现出空间效应。具体而言：第一，数字政府建设促进政府间以及政府与企业、研究机构之间的信息共享，加速知识扩散，推动城市间创新活动互相借鉴和吸收，促进创新理念的交叉融合和技术的快速迭代。第二，数字政府促进跨城市、跨领域的合作平台建设，为不同地区的企业、研究机构和政府之间的合作提供便利条件。通过构建紧密高效的创新生态，促进资源信息的自由流动，提升整体创新能力。第三，促进人才集聚，加强城市间知识和技能交流，形成创新活动的正反馈循环。

据此，提出假设：

H3：数字政府建设具有空间溢出效应，促进相邻城市创新能力的提升。

研究框架如图1所示。

2研究设计

2.1模型构建

2.2变量说明

2.2.1被解释变量

城市创新能力（UIC），使用地级市层面的人均发明授权专利数，即发明授权专利数与城市常住人口（千人）的比率来衡量。

2.2.2解释变量

数字政府建设，使用“信息惠民国家试点”的政策虚拟变量（Treat×Post）表征。其中，Treat为区分处理组和控制组的虚拟变量，Post为区分政策实施年份的虚拟变量。

2.2.3控制变量

经济发展水平，以人均GDP的对数表示；人口密度，以单位面积上的人口数表示；人力资本水平，用高等学校在校学生人数与城市常住人口之比来表示；对外开放水平，使用进出口总额占GDP比重来表示；外商直接投资，用外商实际投资额占GDP比重表示（汇率使用当年汇率换算）；产业结构，用第二产业增加值占GDP的比重来表示。

2.2.4机制变量

城市创业活力（UEV），参考谢绚丽等[23]的做法，使用新增工商企业注册数量来度量；数字普惠金融指数（DE），使用北京大学的数字普惠金融指数；公共服务水平（PSL），参考熊兴等[24]的研究，使用人均医院床位数、中小学师生比、人均公共图书藏书量、基本养老保险覆盖率、医疗保险覆盖率、单位SO2排放的经济产出等六个指标，利用熵值法计算出综合得分来衡量。

2.3数据来源

使用2011—2021年全国280个地级市的面板数据作为研究样本，数据主要来源于《中国统计年鉴》《中国城市统计年鉴》和各类统计公报、年鉴，以及国家统计局官方网站。鉴于行政区划调整和数据缺失的情况，剔除部分城市并采用了插值法来填补缺失值。相关描述性统计如表1所示。

3基准回归与稳健性检验

3.1基准回归

表2列出了数字政府建设对城市创新能力影响的基准回归结果。列（1）结果显示，回归系数在1%的水平下显著正相关，即数字政府建设将会显著提升城市创新能力。具体来讲，估计系数每提高1个单位，使城市创新能力提升0.590个单位，列（2）进一步增加控制变量，结果显示数字政府建设与城市创新能力仍在1%水平下显著正相关，估计系数每提高1个单位，试点城市的创新能力将提升0.444个单位。以上结果均表明数字政府建设显著提高城市创新能力，假设H1成立。

3.2稳健性检验

3.2.1平行趋势检验

使用双重差分法进行估计的前提是满足平行趋势假定，即未施加政策冲击时，样本组和对照组的城市创新能力具有相同的变化趋势。从图2可以看出，在政策实施之前，各年份回归系数均不显著，而施加外生冲击后，系数开始显著，试点城市组和对照城市组的平行趋势才被打破。

3.2.2随机实验控制

为消除分析中其他因素和遗漏变量的干扰，在样本数据集中随机选择69个城市作为实验组，其余城市为对照组，重复500次，绘制出图3估计系数及p值图。图中可见，回归系数及其对应的p值均呈现正态分布在0附近的特征，安慰剂检验通过，表明在模型设定中并不存在严重的遗漏变量问题，结论稳健。

3.2.3其他稳健性检验

（1）更换被解释变量。借鉴吴海军等[25]的做法，将被解释变量更换为城市创新指数（IIT），用来检验结论稳健性。回归结果见表3列（1），Treat×Post的估计系数在1%水平上正向显著。

（2）排除其他政策影响。本文样本期内涵盖了“智慧城市”“宽带中国”试点政策的推行。基于此，构造同解释变量一样的政策变量，逐步代入模型（1）中作为控制变量回归。结果如表3列（2）（3）所示，信息惠民政策的系数仍显著为正且与基准结果并无较大差异，说明数字政府建设对城市创新能力的影响并未受到其他同期政策的干扰。

（3）控制省份-年份固定效应。鉴于城市创新能力还可能受宏观系统性环境变化的影响，在回归中加入省份与年份的交互固定效应，表3列（4）的结果显示，在考虑宏观环境的影响后，数字政府建设与城市创新能力仍然显著正相关，结论稳健。

4机制检验与异质性分析

4.1机制检验

基于前文的理论分析，本研究检验了城市创业活力、数字普惠金融和公共服务水平三条机制路径。表4列（1）报告了数字政府建设对城市创业活力的影响。结果显示，回归系数为4.162，在1%的水平上显著为正，说明数字政府建设显著提升了试点城市的创业活力。列（2）的结果表明，城市创业活力的增强有效促进了城市创新能力的提升，假设H2a成立。表4列（3）报告了数字政府建设对数字普惠金融的影响，回归系数为1.466，显著为正，表明数字政府建设显著促进了试点城市数字普惠金融的发展。列（4）中的M系数显著为正，说明数字普惠金融水平的提升有效促进了城市创新能力的提升，假设H2b成立。列（5）报告了数字政府建设对公共服务水平的影响，回归系数为0.005，显著为正，说明数字政府建设显著提升了试点城市的公共服务水平。列（6）中，M的系数为显著为正，说明公共服务水平的提高有效提升了城市创新能力，假设H2c成立。

4.2异质性分析

4.2.1城市区位异质性

按照城市区位将样本划分为东、中、西部，使用双向固定效应模型对各区域进行检验。由表5可知，数字政府建设对城市创新水平的影响在西部最为显著，其次为中部地区，而在东部地区仅通过10%的显著性水平，即数字政府建设显著促进了西部和中部的城市创新能力。原因在于：中西部地区的基础设施和技术服务往往不足，数字政府建设通常伴随着基础设施的改善、教育资源的扩散以及政府服务效率和透明度的提升，从而对地区创新活动提供支持。而东部地区的基础设施完善，创新企业较多，本身的创新能力处于国内前列，政策效应不明显。

4.2.2城市特征异质性

按照城市特征将样本划分为基于金融发展水平、创新人才集聚程度以及基础设施水平的高低进行异质性分析。表6列（1）（2）报告了基于金融发展水平的异质性分析结果，数字政府建设对于低组的城市创新能力为0.232，并在1%的水平上显著为正，而对高组不显著。列（3）（4）报告了基于创新人才集聚程度的异质性分析结果，数字政府建设对于低组的城市创新能力显著为正，回归系数为0.528，而对高组不显著。列（5）（6）报告了基于基础设施水平的异质性分析结果，数字政府建设对于低组的城市创新能力显著为正，回归系数为0.530，而对高组不显著。原因在于，欠发达地区普遍产业基础差、人才短缺，数字化、智能化的融入有助于这些地区催生新动能、激发新活力，数字政府建设更是能够结合当地发展特征和资源禀赋统筹兼顾经济与创新发展。

5数字政府建设对城市创新能力的空间效应分析

基于前文假设描述，数字政府建设显著提升了城市创新能力，但这种影响是否存在空间效应需要进行检验，本文使用经济距离构造空间权重矩阵，对城市创新能力（UIC）进行Moran’I指数检验。结果显示，2011—2021年城市创新能力的Moran’I指数均在1%的显著性水平下显著，说明城市创新能力具有显著的空间自相关性。然后，对空间计量模型进行检验。LM检验结果显示，经济距离矩阵的LM-Error（R）统计量和LM-Lag（R）统计量均显著，最终使用空间杜宾模型（SDM）检验空间溢出效应。表7报告了空间杜宾模型的回归结果，Treat×Post的系数在统计学上显著性水平达到了1%，这表明数字政府建设在空间上对城市创新能力的提升有着积极的作用。分解效应得出的结果显示，直接效应、溢出效应和总效应系数均为显著为正，说明数字政府建设不仅能提升本地城市创新能力，还有助于促进邻近地区城市创新能力的提升。假设H3成立。

6结论与启示

当前，全球范围内数字经济蓬勃发展，中国也正在加速推进数字中国建设，数字政府建设已经成为城市创新的关键推动力。基于2011—2021年全国280个地级市的面板数据，将“信息惠民国家试点”政策作为一项准自然实验，使用双重差分模型系统考察了数字政府建设对城市创新能力的影响，结论表明：（1）数字政府建设能够显著提高城市创新能力，并通过激发创业活力、加快数字普惠金融发展和提高公共服务水平等机制来促进；（2）数字政府建设的促进作用存在明显的城市区位和城市特征异质性；（3）数字政府建设对城市创新能力的促进作用存在正向空间溢出效应。

基于上述结论，提出以下政策启示：（1）积极推进数字政府建设，合理配置创新资源。通过借鉴“信息惠民国家试点”城市的成功经验，将数字政府建设经验推广至更多地区。要将城市创新提升放在全面推进高质量发展和科技自立自强的核心位置，加强对欠发达地区的创新支持，促进技术转移和人才流动，制定相关激励政策，增加创新人才的支持，并优化科技成果转化的制度安排。（2）发展数字普惠金融，提高公共服务信息化水平。促进金融科技与创新深度融合，加强征信体系和信息基础设施建设，以拓宽金融服务范围，推动普惠金融服务的数字化和普及化，为地区创新发展奠定基础。加大公共服务领域数字基础设施建设力度，包括支持新一代移动通信网络、优化光纤宽带网络布局，提升人工智能和区块链技术在公共服务和创新中的应用能力，以推动政府公共服务的高质量发展。（3）激发创新创业活力，促进跨区域创新合作。以创新推动创业、带动就业、成就事业。着力建设创新创业载体，提升国家自主创新示范区等创新功能，建设成本低、要素全、便利化、开放式创新环境，激发创新创业热情。重点加强跨区域合作机制，加强发达地区与欠发达地区的创新合作交流。积极发挥发达地区的引领带头作用，将先进技术引入落后地区，提升技术水平和人力资本，鼓励政府、大学、研究机构和企业间的合作，提升自主创新能力，促进区域经济协调发展。

参考文献：

[1]孙倩倩，鞠方，周建军.数字基础设施建设与城市创新：基于技术分工视角的分析[J].中国软科学，2023（7）：178-192.

[2]俞立平，张宏如.区域创新升级：如何从创新数量走向创新质量：基于统计学视角的模式识别及跃迁机制研究[J].中国软科学，2023（2）：35-45.

[3]JANOWSKI T.Digital government evolution：from transformation to contextualization[J]. Government Information Quarterly，2015，32（3）：221-236.

[4]黄未，陈加友.数字政府建设的内在机理、现实困境与推进策略[J].改革，2022（11）：144-155.

[5]GIL-GARCIA J R，DAWES S S，PARDO T A.Digital government and public management research：finding the crossroads[J].Public Management Review，2018，20（5）：633-646.

[6]何雨可，牛耕，逯建，等.数字治理与城市创业活力：来自“信息惠民国家试点”政策的证据[J].数量经济技术经济研究，2024，41（1）：47-66.

[7]王法硕，张桓朋.“互联网+政务服务”优化地方营商环境了吗？基于我国地级市面板数据的实证研究[J].电子政务，2022（1）：88-97.

[8]黄璜，谢思娴，姚清晨，等.数字化赋能治理协同：数字政府建设的“下一步行动”[J].电子政务，2022（4）：1-27.

[9]周荃，葛尔奇，陈希路，等.数字政府促进经济发展：理论机制与跨国证据[J].数量经济技术经济研究，2023，40（12）：49-68.

[10]臧雷振，刘超.数字政府、治理能力与外资流入：来自全球188个国家（地区）的面板数据的经验证据[J].太平洋学报，2023，31（3）：55-67.

[11]黄寿峰，赵岩.政务服务信息化与基本公共服务水平[J].世界经济，2023，46（8）：32-54.

[12]梁银锋，王镝.政务服务数字化转型何以提升公共服务效率？以“互联网+政务服务”平台建设为例[J].电子政务，2024（1）：46-62.

[13]于文超，高楠，龚强.政贵有恒：经济政策不确定性对企业非生产性支出的影响[J].经济学（季刊），2022，22（2）：425-444.

[14]彭远怀.政府数据开放的价值创造作用：企业全要素生产率视角[J].数量经济技术经济研究，2023，40（9）：50-70.

[15]韩先锋，宋文飞，李勃昕.互联网能成为中国区域创新效率提升的新动能吗[J].中国工业经济，2019（7）：119-136.

[16]潘爽，叶德珠，叶显.数字金融普惠了吗：来自城市创新的经验证据[J].经济学家，2021（3）：101-111.

[17]LI Z L，YANG C W，HU F，et al.Big data and cloud computing：innovation opportunities and challenges[J].International Journal of Digital Earth，2017，10（1）：13-53.

[18]AGRAWAL A，GALASSO A，OETTL A.Roads and innovation[J]. Review of Economics and Statistics，2017，99（3）：417-434.

[19]李政，杨思莹.创新型城市试点提升城市创新水平了吗？[J].经济学动态，2019（8）：70-85.

[20]袁航，朱承亮.智慧城市是否加速了城市创新？[J].中国软科学，2020（12）：75-83.

[21]张杰，付奎.信息网络基础设施建设能驱动城市创新水平提升吗？基于“宽带中国”战略试点的准自然试验[J].产业经济研究，2021（5）：1-14，127.

[22]王晓晓，黄海刚，夏友富.数字化政府建设与企业创新[J].财经科学，2021（11）：118-132.

[23]谢绚丽，沈艳，张皓星，等.数字金融能促进创业吗？来自中国的证据[J].经济学（季刊），2018，17（4）：1557-1580.

[24]熊兴，余兴厚，王宇昕.推进基本公共服务领域供给侧结构性改革的路径择定[J].当代经济管理，2019，41（1）：44-53.

[25]吴海军，杨其静，阳镇.生产性政府债务与城市创新力：基于中国城市面板数据的经验研究[J].中国工业经济，2023（10）：42-60.

Can Digital Government Boost Urban Innovation？ Evidence from National Information Pilot Policy

LIANG Jiangyan，XU Jiaxing

（School of Economics，Xinjiang University of Finance Economics，Urumqi 830012，China）

Abstract：The rise of information technology has made digital government construction a key force in driving urban innovation and fostering economic growth.This study，based on the \"National Pilot Information Beneficiary\" policy of 2014，examines how digital government initiatives impact urban innovation capacity using the double-difference method.Results indicate a significant positive effect of digital government construction on urban innovation capacity，chiefly through stimulating entrepreneurial activity，accelerating digital inclusive finance，and enhancing public services.Moreover，this effect is more pronounced in cities with lower financial development，less concentration of innovative talents，inadequate infrastructure，the central and western regions.Additionally，the study highlights significant spatial spillover effects，where digital government initiatives not only enhance local urban innovation but also benefit neighboring cities.

Keywords：digital governance，innovation capacity，entrepreneurial dynamism，digital inclusive finance，public service quality