稳增长、扩内需、促转型

摘要：当前，中国经济运行仍面临一些困难和挑战，最突出的还是国内需求不足。从更长时间跨度看，自2012年进入经济发展新常态后，经济增长的主要约束逐步由供给不足转向需求不足。三年新冠疫情使需求侧受到更大冲击，对经济增长的约束进一步强化。2025年，外部环境变化带来的不利影响可能加深，国内经济运行仍面临挑战。要坚持稳中求进工作总基调，统筹稳增长、扩内需、促转型，以超常规逆周期调节稳定经济增长，以大力度政策提振消费扩大国内需求，以科技创新引领新质生产力发展，以进一步深化改革推动经济转型，以高水平开放应对外部环境不确定性。

关键词：中国经济 国内需求 经济转型

作者简介：王一鸣，中国国际经济交流中心副理事长、研究员

一、一揽子增量政策出台后的中国经济

2024年中国经济运行总体平稳，但二季度后下行压力明显增大，经济运行表现出供强需弱的特征。从前三季度数据看，在供给端，工业增加值同比增长5.8%，明显高于国内生产总值（GDP）4.8%的增速。而在需求端，前三季度固定资产投资增长3.4%，社会消费品零售总额增长3.3%，都明显低于GDP增速。供给大于需求的“剩余”部分主要通过出口释放，前三季度货物出口增长6.2%。由此可见，经济增长在相当程度上依靠工业和出口拉动。（一）国内需求不足是经济运行的突出矛盾

当前，我国经济运行仍面临一些困难和挑战，最突出的还是国内需求不足，表现为三个主要特征：

一是消费需求不足更为突出。1—11月社会消费品零售总额增长3.5%，增速尚未恢复到疫情前8%的水平，特别是6、7、8三个月仅增长2%、2.7%、2.1%。受消费品以旧换新政策的拉动，10月回升至4.8%，但11月又回落至3%。值得关注的是，上海市、北京市等一线城市还出现了少有的消费负增长现象，前11个月，上海市社会消费品零售总额下降3.1%，北京市下降2.8%。从投资看，基础设施投资空间收窄，前11个月增长4.2%；房地产开发投资降幅扩大，下降10.4%；制造业投资增速仍处在9.3%的高位，但有可能随着出口增速放缓而回落。

二是需求不足造成价格持续走低。1—11月，消费者价格指数（CPI）同比上涨0.2%，涨幅比上月回落0.1个百分点，环比下降0.6%。生产者价格指数（PPI）同比已连续26个月负增长，1—11月同比下降2.1%。受价格疲弱影响，前三季度GDP平减指数下降0.7%，已连续6个季度下降。名义GDP增速持续走低，直接影响居民收入和企业利润，形成市场预期与宏观数据的“体感温差”。

三是需求走弱逐步向供给传导。需求疲软引发产能利用率下降，产品销售价格回落，企业盈利空间受到挤压。规上工业企业利润由上半年同比增长3.5%转为前10个月下降4.7%，这表明，需求端走弱压力正在向供给端传导，要避免由此形成的消费—投资联动下行效应。（二）一揽子增量政策有效提振社会信心

2024年9月26日中央政治局会议果断部署一揽子增量政策，对改变经济下行态势、弥合供需失衡形成的产出缺口起到了重要作用。一揽子增量政策主要包括五方面内容：

一是加大宏观政策逆周期调节力度。实施支持性货币政策。9月24日，中国人民银行宣布全面降准降息，9月27日起下调金融机构存款准备金率0.5个百分点，释放长期流动性约1万亿元；10月21日，贷款市场报价利率（LPR）下降25个基点。加大财政政策力度。加力支持地方化解政府债务风险。11月8日全国人大批准调增地方政府债务限额6万亿元。连续5年每年从新增地方专项债中安排8000亿元专门用于化债，累计4万亿元。同时，发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本，提升商业银行抵御风险和增加信贷投放的能力。

二是进一步扩大内需。1万亿元超长期特别国债全部下达到项目和地方，用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设（“两重”）、消费品以旧换新和大规模设备更新（“两新”）。把促消费和惠民生结合起来，促进中低收入群体增收，实施提振消费行动。加快地方政府专项债券发行使用进度，支持项目开工建设。

三是加大助企帮扶力度。规范涉企执法和监管行为。加强要素配置保障。建立支持小微企业融资的协调机制，指导金融机构按照市场化原则提供融资支持，努力做到“应贷尽贷”。

四是促进房地产市场止跌回稳。采取系统性综合措施，对商品房建设严控增量、优化存量、提高质量，加大“白名单”项目贷款投放力度，允许专项债券用于收购存量商品房作为各地的保障性住房，支持盘活存量闲置土地。调整住房限购政策，释放刚性和改善性住房需求，加快消化存量商品房，降低存量房贷利率50个基点，调整首付比例统一至15%。

五是努力提振资本市场。创设证券基金保险公司互换便利工具，规模5000亿元，后续可进一步增加；创设股票回购增持专项再贷款，规模3000亿元，后续同样可以增加。研究出台保护中小投资者的政策措施。

一揽子增量政策取得明显成效。最主要的是由过去的小步微调转向大力度，对扭转市场预期、提振社会信心发挥了重要作用，第四季度经济明显回升，全年有望实现5%左右的增长目标。（三）内需不足成为经济增长主要约束条件

从更长的时间跨度看，我国经济自2012年进入“三期叠加”和经济发展新常态后，经济增长的主要约束逐步由供给不足转向需求不足。三年新冠疫情使需求侧受到更大冲击，对经济增长的约束进一步强化，内需不足成为经济增长主要约束条件。

一是房地产市场深度调整带来需求收缩效应。2021年房地产市场峰值时，商品房销售额高达18.2万亿元，2023年销售额仅为11.6万亿元。2024年前11个月，新建商品房销售额下降19.2%，按此推算，全年销售额可能降至9.6万亿元，相较于2021年形成约8.6万亿元的总需求收缩。虽然近年来新兴产业如新能源汽车、锂电池、光伏设备等增势强劲，但短期内仍难以抵补房地产调整形成的需求缺口。

二是资产负债表受损对需求造成影响。房地产价格下降带来的资产减损，对居民部门资产负债表形成收缩效应，加之前一时期资本市场低迷影响居民财产性收入，居民消费更趋谨慎。从趋势看，资产负债表修复取决于经济基本面改善和资产价格回暖，这就决定了有效需求恢复需要一个过程。

三是地方政府债务压力抑制需求扩张能力。地方政府财政和土地出让收入大幅下降，偿债压力增大，加之部分省份实施化债方案，对投资需求形成影响。化解存量隐性债务，要求坚决遏制新增隐性债务，也会在一定程度上形成需求收缩效应。

供需失衡是过去较长时期形成的发展方式的结果。在面临外部冲击和经济下行压力时，我们往往采取发债上项目，通过扩大投资和产能拉动经济增长。这种模式在基础设施和生产能力存在较大缺口的情况下是有效的，但随着基础设施投资空间收窄、积累的地方债务压力增大，投资的边际效率下降，这种模式对扩大内需的效能逐步降低。投资最终会转化为供给能力，过去主要通过扩大出口释放，但随着我国制造业占全球的比重达到30%左右，扩大出口面临的外部压力越来越大，如果不加快推动发展方式转变，会面临越来越多国家的贸易限制措施，也将使外部环境更趋严峻。

二、2025年我国经济运行的内外环境和挑战

2025年，推动经济持续回升向好具有许多有利条件。一揽子增量政策落地实施，扭转了经济下行态势，提振了市场信心；资产市场回暖和房地产市场止跌回稳，有助于修复资产负债表，改善市场预期；落实党的二十届三中全会改革举措，构建高水平社会主义市场经济体制，有利于增强经济增长内生动力。与此同时，外部环境变化带来的不利影响可能加深，国内经济运行仍面临挑战。

第一，全球经济低增长和高债务并存。当前，全球通胀正在消退，但经济增长前景依然难以乐观。据国际货币基金组织（IMF）2024年10月预计，2024年和2025年的全球经济增长率将维持在3.2%。从未来5年走势看，全球经济增长大体维持在3%左右的水平，这相较于新冠疫情前2000—2019年的全球经济年均3.8%的增速，明显下了一个台阶。与此同时，新冠疫情后主要经济体政府债务规模大幅扩张，而通胀率难以降到2%以下，利率水平也难以回到过去“零利率”时代，债务成本将居高不下。如果不能有效应对低增长和高债务并存的局面，将拖累全球经济复苏进程并影响金融市场稳定。

第二，特朗普新一轮贸易战带来不确定性。目前，美国特朗普政府加征关税的方式、范围及持续时间仍存在不确定性，对我国向美国出口的所有商品征收60%或以上关税是什么样的组合，还不清晰。但特朗普加征关税将直接冲击中美贸易，也将影响我国经济增长。如果考虑一些鹰派色彩内阁官员可能进一步加强对我国科技限制及脱钩压力，不确定性将进一步增大。

第三，出口增速回落增大扩内需压力。2025年我国对美国出口有可能大幅下降，即便考虑价格竞争力和潜在的人民币贬值，以及我国对其他国家出口的适度增长，总体出口也将受到影响。2024年前三季度净出口对经济增长的贡献高达23.8%，直接拉动经济增长1.1个百分点。2025年出口下降必须由国内增加消费和投资弥补，如果消费和投资持续低迷，三大需求叠加形成的收缩效应将进一步增大经济下行压力。

第四，扩内需仍受到房地产市场调整的影响。持续三年多的房地产市场深度调整，是造成投资、消费、地方财政和金融信贷放缓的重要因素。2024年前11个月房地产主要指标降幅收窄，但下降幅度仍然较大。由此判断，2025年房地产市场仍可能处在筑底过程中，对居民家庭资产负债表的修复以及对消费和投资需求的影响还将持续一段时间。

三、2025年我国经济和宏观政策展望

2025年，宏观调控的难度明显增大，要坚持稳中求进工作总基调，统筹稳增长、扩内需、促转型，以超常规逆周期调节稳定经济增长，以大力度政策提振消费扩大国内需求，以科技创新引领新质生产力发展，以进一步深化改革推动经济转型，以高水平开放应对外部环境不确定性。（一）以超常规逆周期调节稳定经济增长

实施更加积极的财政政策，确保广义财政支出增速大于名义GDP增速，对总需求有正向拉动作用。2024年以来，包括一般公共预算和政府性基金支出的广义财政支出持续低于预算目标。为此，2025年应大幅提高赤字率，增加超长期特别国债和地方政府专项债发行规模，加大财政支出强度，确保对经济增长形成有力拉动。同时要大幅调整财政支出结构，更加注重惠民生、促消费，将部分过去按惯例用于投资的资金转用于增加公共服务支出，提高退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金，提高城乡居民医保财政补助标准。通过提高财政支出用于民生的比重，提升居民实际可支配收入和消费能力，增强居民消费信心，有效提振和扩大消费，进而提高居民消费占总需求的比重。

实施稳健的货币政策，要进一步发挥好货币政策工具总量和结构双重功能，适时降准降息，用好公开市场操作等工具，保持流动性充裕。把促进物价合理回升作为货币政策重要考量。持续丰富货币政策工具箱，发挥好结构性货币政策工具作用，促进房地产市场和资本市场稳定发展，支持扩大居民消费和改善民生。（二）以大力度政策提振消费扩大国内需求

若2025年经济增长目标为5%左右，GDP增量将达到6.6万亿元左右，2024年前三季度净出口贡献23.8%的增长，按此匡算，2025年净出口需要增加1.6万亿元。假设外贸冲击使2025年出口增长变为零，1.6万亿元增量缺口中1万亿元由消费（居民消费占70%左右）弥补，则2025年居民消费需增长3万亿元，比2024年多增1.2万亿元。这就要求加大政策力度，政策重心由扩大投资转向提振消费，核心是扩大居民消费。一是着力提高居民收入。从提高机关事业单位工资水平入手，带动全社会最低工资和薪酬水平提高，发挥提高居民收入对扩大消费的基础性作用。二是优化服务消费供给。由于市场准入、价格管制等因素，长期以来服务消费产品供给单一，难以适应中高收入人群的多样化、差异化需求。建议放宽中高端医疗、休闲度假、养老服务等领域准入限制，放松价格管制，以服务消费带动消费扩容升级。三是落实常住地登记户口提供基本公共服务制度。研究表明，若农业转移人口按城市居民方式消费，人均消费支出将增长30%左右。建议中央财政对常住地政府解决农业转移人口的公共服务支出予以适当补助，以提高地方政府积极性。四是增强年轻群体消费活力。“90后”“00后”新生代群体是消费主力军，加快完善生育支持政策体系，建立生育和育幼补贴制度，可有效激励生育，并释放年轻群体的消费潜力。（三）以科技创新引领新质生产力发展

世界知识产权组织（WIPO）发布的2024年全球创新指数显示，我国综合排名由2023年的第12位上升至第11位。但我国科技创新仍存在短板弱项，原始创新能力不足，基础研究相对薄弱，重大原始创新成果偏少；部分关键核心技术仍受制于人；科技领军人才仍然偏少。为此，一是从“跟随型”创新转向“引领型”创新。过去在技术追赶阶段，科技进步的主要路径是引进消化吸收再创新，技术源头在海外，基础研究、核心技术、原始创新能力较为薄弱。面向未来，科技创新要从“技术追赶”转向构建“局部领先优势”，形成必要的反制能力，增强在国际科技竞争中的主动权。二是从终端产品创新转向中间品创新。改革开放后，我国技术和制造能力得到大幅提升，在终端产品领域如核电、水轮机、高铁、工程机械和通信设备等，形成了国际竞争力，但承载关键核心技术的零部件、元器件、基础材料、工业软件等中间品仍要依赖进口。中间品产品迭代快、技术含量高、专业化分工细，创新难度大，必须在技术上实现突破。三是从集成创新转向原始创新。无论是构筑局部领先优势，还是突破关键核心技术，都需要加强前瞻性基础研究，增强原始创新能力。以基础研究的突破带动引领性原创成果、战略性技术产品的重大突破，在更多领域跻身国际领先行列。（四）以进一步深化改革推动经济转型

扩大内需就要针对投资消费再平衡的要求，政策重心由扩大投资转向提振消费。消费是最终需求。更加积极有为的宏观政策要在提振消费上更加有为。过去一个时期，在引导地方政府和企业扩大投资上，形成了一套行之有效的政策框架和工具，但在促进和提振消费方面，手段和政策工具较为有限，实施效果也不甚明显。有效提振消费必须进一步深化改革推动经济转型，从依靠投资和出口拉动增长的发展方式，转向“政府促进消费、消费引导投资”的发展方式，从注重物的投资转向更加注重人的投资，提高就业人员素质和收入水平，提升消费结构和层级，引导增加与消费结构升级相适配的领域投资，进而形成增加投资与创造高品质就业、提高人力资本和扩大消费的良性互动机制。（五）以高水平开放应对外部环境不确定性

2025年外部环境最大的不确定性就是特朗普发起新一轮贸易战。有了上一轮应对贸易战的经验，这一轮应对会更加从容，最重要的是加强政策储备，研判贸易战动向，及时有效应对。同时，应对特朗普“拉起吊桥”，最有效的办法是坚持扩大对外开放，加强与欧洲、日韩等经贸合作，形成抗衡美国贸易战的统一战线。同时，进一步扩大制度型开放，在产权保护、产业补贴、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、金融领域等方面，实现规则、规制、管理、标准相通相容，打造稳定透明可预期的制度环境。

中国经济持续回升向好仍需要克服困难和挑战，但只要我们把压力转化为转方式、调结构、换动能的强大动力，就一定能够开启新一轮的增长周期。

责任编辑：李 蕊