产业政策及我国的实践

摘要：产业政策是国家为了实现出口（进口）替代、鼓励创新、应对气候变化、促进落后地区发展等经济社会发展目标，以推动经济结构调整为目的的各种政策的总和。产业政策有鼓励制造业发展的传统。经济学家主要从外部性、合作（或集聚）失败、公共投入提供三个方面阐释政府制定和实施产业政策的合理性。从产业政策研究的最新成果看，人们正在以更加开放的姿态看待产业政策，并将保障国家经济安全、增加更多好的工作机会纳入了产业政策应该发挥作用的范畴。与以往后发国家在推动工业化过程中制定和实施产业政策不同，当前是已经处于技术前沿的国家在一个充满复杂全球供应链的世界中实施一系列产业政策。改革开放以来，我国开展了丰富多样的产业政策实践，既有产业结构政策，也有产业布局政策，还有外商投资政策等。

关键词：产业政策 政策工具 结构政策 布局政策

作者简介：杨萍，中国宏观经济研究院投资研究所所长、研究员。

制定正确的产业政策，明确产业结构调整的方向和重点，是推动经济结构转换的重要抓手，是实施宏观调控的重要依据。本文在概要介绍产业政策相关内容的基础上，根据我国产业政策最新实践，阐述我国的产业结构政策、产业布局政策等政策法规。

一、产业政策的定义

经济学界关于产业政策的讨论很多，但对产业政策给出明确定义的较少。国际上关于产业政策的讨论兴起于20世纪70年代后期。因为产业政策在日本战后高速增长中扮演了关键角色，特别是其中限制贸易以保护和扶植国内产业、设立以产业结构审议会为首的各种政府审议会和研究会、制定长期经济计划、提出经济社会发展设想等政策措施，更是得到普遍认可。20世纪80年代初，日本经济学家通过建立用经济学分析产业政策的理论框架，对日本产业政策的实际状况、效果和意义开展了深入研究。日本经济学家认为，所谓产业政策是指与产业之间结构有关的产业结构政策和与产业内部竞争组织有关的产业组织政策。前者以产业结构变化为目的，后者以实现公平竞争为目的。

2023年，美国经济学家在分析讨论产业政策研究文献及其进展的基础上，辨析产业政策的地位、作用，以及如何发挥作用，并对产业政策进行了定义。他们认为，产业政策是国家为了实现一定的经济社会发展目标，以推动经济结构调整为目的的各种政策的总和。一定的经济社会发展目标通常包括鼓励创新、提高劳动生产率和经济增长。此外，一定的经济社会发展目标也可以包括应对气候变化、促进落后地区发展、推动实现出口替代或进口替代等。他们指出，新的经济环境正在重塑传统产业政策构想，现实中的产业政策实践与经济学家考虑产业政策时通常采用的自上而下调控范式不同，可以借用社会学家彼得·埃文斯提出的“嵌入性自主”（embedded autonomv，又名镶嵌自主性）阐释产业政策的另外一种范式，即基于政府和企业迭代协作的产业政策。

另外，产业政策有以鼓励制造业发展为主的传统，如促进钢铁、汽车、船舶、飞机以及半导体等制造业的发展。除了英国，后发国家的工业化进程或多或少都可以看到产业政策的作用。美国、法国和德国在关税壁垒下实现了工业化；二战后，许多国家试图通过产业政策推进工业化进程，其中日本、亚洲四小龙等国家（地区）取得了举世瞩目的产业和经济发展成就。但在最近的研究中，美国经济学家提出，随着制造业吸纳就业数量的持续减少，就业去工业化一定会重塑产业政策。政策制定者不得不更加关注服务业劳动生产率的提高，从而提出更加有利于服务业发展的政策措施。

从产业政策研究的最新成果看，人们正在以更加开放的姿态看待产业政策，并将保障国家经济安全、增加更多好的工作机会纳入了产业政策应该发挥作用的范畴。与以往后发国家在推动工业化过程中制定和实施产业政策不同，当前是已经处于技术前沿的国家在一个充满复杂全球供应链的世界中实施一系列产业政策。2022年8月，美国总统拜登正式签署《芯片与科学法案》。该法案提出，将在5年内投资2800亿美元，为美国半导体研发、制造以及劳动力发展提供527亿美元的政府补贴，其中390亿美元将用于半导体制造业的激励措施，20亿美元用于汽车和国防系统使用的传统芯片，在美国建立芯片工厂的企业将获得25%的减税。此外，该法案还将为科学研究提供约2000亿美元的资金，投资目标领域包括人工智能、量子计算、无线通信和精准农业等。2020年7月召开的欧盟峰会达成了总计万亿欧元的复苏计划，包括7500亿欧元的复苏基金（Recovery and Resilience Facility，RRF），该基金是欧盟复苏计划的核心。经通胀调整后，复苏基金总额达到了约8060亿欧元。到2026年，欧盟委员会将把8060亿欧元中的大部分作为不用偿还的补贴转移给成员国，同时可以使用近3900亿欧元（通胀调整后的数字）向各成员国提供低息贷款。根据欧盟的要求，各国获得的援助资金中，大部分（至少37%）应流入气候友好型项目，另外20%应流入数字化项目，公共交通网络的扩展以及各种地铁和电车线路的扩建将获得10亿欧元的资助。

二、产业政策的合理性及实施手段

随着经济社会的发展，经济学家对产业政策存在的合理性的认识不断深入。日本经济学家认为，产业政策的中心课题是针对资源配置方面的“市场失灵”采取对策。也就是说，如果具备一定条件，市场或者价格机制是能够在资源配置中发挥有效作用的；但条件不具备时，就会出现资源配置“市场失灵”的情况。如对于幼稚产业，国内公司可能需要投资专有技术或设备以提高竞争力，而不完善的资本市场无法为其提供所需资金。或者，生产可能需要一个供应商和制造商网络，但企业之间难以协调或可能存在信息问题。产业政策的基本作用是针对现实的或可能发生的资源配置方面的“市场失灵”采取对策。目前，经济学家主要从外部性、合作（或集聚）失败、公共投入提供三个方面阐释制定和实施产业政策的合理性。

（一）外部性

外部性有正有负，与产业结构政策合理性相关的主要是正外部性。正外部性是指一个经济主体的经济活动导致其他经济主体获得额外的经济利益，而受益者无需付出相关代价。具有正外部性的产品市场供给不足，因为个人或厂商在决定生产多少时，只考虑自己获得的收益，而不考虑是否会给别人带来好处。这样，具有正外部性的产品生产，其私人收益就低于社会收益，从而由私人边际收益和边际成本决定的私人最优产量（市场供给）就低于由社会边际收益和边际成本决定的社会最优产量。具有正外部性的经济活动包括：研发活动、干中学等带来的技术溢出；通过“卡脖子”关键核心技术攻关，减少对国外技术和产品供应的依赖，保障产业链供应链安全效应；通过产业结构调整优化，劳动生产率提高，能够提供更多较高收入的工作机会，将产生的社会稳定效应等。

技术溢出是指研发活动、干中学等带来的技术创新或设计优化不仅能使本公司受益，而且进入了社会的技术知识库，使得全社会受益。产业链供应链安全效应是指围绕制造业重点产业链，找准关键核心技术和零部件薄弱环节，集中优质资源合力攻关，保证产业体系自主可控和安全可靠，确保国民经济循环畅通。当前，世界百年未有之大变局加速演进，新一轮科技革命和产业变革深入发展，全球创新链产业链深度调整，科技自立自强成为决定生存和发展的基础能力，保持产业链供应链安全稳定需求更加迫切。更多好工作机会带来的社会稳定效应是指随着较高收入工作机会的增加，能够获得较好收入的人数就会相应增多，各种与收入水平相关的社会问题就会减少，社会稳定度因此得以提高。

为了改变因外部性造成的市场供给不足，一国政府常常通过制定和实施产业政策，使外部效益内在化，改变市场自身激励机制的不足，使得人们在生产时考虑其对外部的影响。

（二）协同失败（集聚失败）

在经济学中，协同失败被用来解释企业之间或市场定价者之间没有协作好所导致的经济衰退。协同失败也是一种“市场失灵”。在存在规模经济的市场中，单个企业盈利水平取决于其他企业与之相关的经济活动状况，相关经济活动可能是单个企业生产过程中必需的产品或服务，也可能是产业链上游或下游的经济活动。如果没有政府干预，上述市场可能存在多种均衡。举例说明：如果A产品生产商获利的前提是其他厂商生产出B产品，即如果没有厂商生产B产品，A产品生产商就不能获利。上述情况同样适用于B产品生产商。于是，对于A、B两个厂商，它们要么选择不生产，要么选择同时生产。如果生产A、B两种产品实现的社会价值超过其机会成本时，总体经济可能会被陷于市场次优均衡的困境。这个时候，政府可以通过产业政策推动生产者和市场达到更优的均衡。

（三）公共投入

私人部门的生产活动依赖于公共产品供给，如法律法规、教育、基础设施等。经济学家通常将上述公共产品供给看作是普惠性政策，因为它们不给任何经济活动优先权，也不涉及选择和自由裁量权，带来的是全社会受益。但实际生活中，生产者的公共产品需求与其所处行业及所在地理位置密切相关，政府公共产品投资的重点不同，受益的生产者群体就不一样。政府对职业培训的支持也是一样。而一定时期的政府公共产品投资决策注定有选择性，它会考虑何种经济活动更需要政府增加基础设施投资，进而决定投资哪一类基础设施。上述可见，一定时期公共投资的选择性，使其产生了产业政策效果，即为与之关联程度高的产业发展带来了便利及发展优势。

（四）产业政策的实施手段

从各国的实践看，政府主要通过经济手段、法律手段和必要的行政手段保证产业政策的实施。具体如下：一是财税手段。主要包括发放财政补贴、减免税费等方面。实施这些政策措施可以加快发展产业的薄弱环节，促进企业的设备投资，加快产业结构和市场组织结构的优化及调整。二是金融手段。主要指政策性金融机构向企业发放低息贷款，以及通过政府主导的产业基金对政策上需要支持的产业或企业进行投资。三是贸易保护措施及手段。主要针对国内尚未成熟的产业，出于保护和扶持的目的，采取限制进口和鼓励出口的措施。主要手段有保护关税、进口限制、外资流入限制、技术引进限制等。四是法律措施。主要是制定和颁布相关法律法规，引导和促进市场结构或产业结构的变化，进而影响产业的发展。五是组织措施。多数国家都有专门的组织机构长期从事产业政策研究和制定。日本的经济产业省内设有通商政策局、经济产业政策局、产业技术环境局等负责制定和协调产业政策。除日本以外，英国的全国经济发展委员会、法国的工业战略开发部际委员会都是这样的组织机构。六是信息服务措施。指政府经常向企业提供经济信息，定期发布有关产业和贸易资讯。

总体上看，更广泛的政策措施比传统上使用的单一补贴政策工具（或贸易政策）有效。为了提高产业政策的有效性，政府可以根据企业需要提供量身定做的投入和服务，可以帮助消除提高劳动生产率的投资所面临的各种障碍等。

三、我国的产业政策实践

（一）我国产业政策的类型

根据日本的经验，产业政策可分为产业结构政策和产业组织政策，其中以产业结构政策为主。从我国的具体实践看，既有按照产业发展目标任务进行的产业政策分类，也有按照政府部门职能分工进行的产业政策类型划分。

1.按照产业发展目标任务的分类

我国1994年发布实施的《90年代国家产业政策纲要》（以下简称《纲要》）明确指出，产业政策包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策，以及其他对产业发展有重大影响的政策和法规。根据《纲要》，20世纪90年代国家产业政策要解决的重要课题是有效调整和优化产业结构，提高产业素质；同时，要优化产业组织结构，提高产业技术水平，使产业布局更加合理。产业组织政策的目标是：促进企业合理竞争，实现规模经济和专业化协作，形成适合产业技术经济特点和我国经济发展阶段的产业组织结构。对规模经济效益显著的产业，应形成以少数大型企业（集团）为竞争主体的市场结构；对产品由大量零部件组成的产业，应形成大、中、小企业合理分工协作，规模适当的市场结构；对规模经济效益不显著的产业，应鼓励小企业的发展，形成大、中、小企业并存，企业数目较多的竞争性市场结构。产业技术政策的重点是：促进应用技术开发，鼓励科研与生产相结合，加速科技成果的推广，推动引进和消化国外的先进技术，显著提高我国产品的质量、技术性能，大幅度降低能耗、物耗及生产成本，努力提高我国产业的技术水平。产业布局政策的主要原则是：在继续发挥经济较发达地区优势并加快其发展的同时，积极扶持欠发达地区的经济发展，逐步缩小经济发达地区与经济欠发达地区的差距；国家支持发挥自然资源和经济优势，体现地区间专业化分工协作的产业带的发展。

2.按照政府部门职能分工的分类

根据国务院组成部门的职责分工，我国的产业政策可分为综合性产业政策和具体（行业）产业政策。国家发展改革委产业发展司的具体职责有：组织拟订综合性产业政策；统筹衔接工业发展规划；拟订支持实体经济发展、加快发展先进制造业的政策措施，会同有关部门提出工业重大项目布局建议和相关产业重大工程并协调实施；协调重大技术装备推广应用和产业基地建设；拟订并协调实施服务业发展战略、规划和政策。工业和信息化部产业政策与法规司的职责是：组织拟订工业、通信业产业政策并监督执行，研究有关重大战略，提出推进产业结构调整、工业与相关产业融合发展及管理创新的政策建议，承担推进行业体制改革相关工作；组织起草相关法律法规草案及部门规章，承担规范性文件合法性审查和行政复议、行政应诉、执法监督工作。国家市场监督管理总局竞争政策协调司的职责是：负责统筹推进竞争政策实施，负责反垄断综合协调工作；指导地方开展反垄断工作；牵头拟订反垄断制度措施和指南；组织实施公平竞争审查制度，督促指导各部门和地方开展公平竞争审查工作；负责滥用行政权力排除、限制竞争反垄断执法工作；承担反垄断案件内部法制审核工作。

3.按照实施方式的分类

按照产业政策的实施方式，产业政策可分为差异化和选择性产业政策、普惠化和功能性产业政策。差异化和选择性产业政策的实施方式是，政府对微观经济进行广泛干预，以挑选赢家、扭曲价格等途径主导关键资源和要素的配置。普惠化和功能性产业政策的实施方式是，市场居于主导地位，政府的主要作用在于增进市场机能、扩展市场作用范围并在公共领域补充市场的不足。

《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确要求，完善产业政策体系，推动产业政策向普惠化和功能性转型，强化对技术创新和结构升级的支持，加强产业政策和竞争政策协同。健全推动发展先进制造业、振兴实体经济的体制机制。建立市场化法治化化解过剩产能长效机制，健全有利于促进市场化兼并重组、转型升级的体制和政策。

（二）进一步完善产业政策的部署与要求

党的二十届三中全会提出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，必须以新发展理念引领改革，立足新发展阶段，深化供给侧结构性改革，完善推动高质量发展激励约束机制，塑造发展新动能新优势。健全推动高质量发展体制机制的主要任务如下：健全因地制宜发展新质生产力体制机制，健全促进实体经济和数字经济深度融合制度，完善发展服务业体制机制，健全现代化基础设施建设体制机制，健全提升产业链供应链韧性和安全水平制度。

1.因地制宜发展新质生产力

推动技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级，推动劳动者、劳动资料、劳动对象优化组合和更新跃升，催生新产业、新模式、新动能，发展以高技术、高效能、高质量为特征的生产力。加强关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新。加强新领域新赛道制度供给，建立未来产业投入增长机制。完善推动新一代信息技术、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端装备、生物医药、量子科技等战略性产业发展政策和治理体系，引导新兴产业健康有序发展。以国家标准提升引领传统产业优化升级，支持企业用数智技术、绿色技术改造提升传统产业。强化环保、安全等制度约束。

健全相关规则和政策，加快形成同新质生产力更相适应的生产关系，促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚，大幅提升全要素生产率。鼓励和规范发展天使投资、风险投资、私募股权投资，更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本。

2.促进实体经济和数字经济深度融合

加快推进新型工业化，培育壮大先进制造业集群，推动制造业高端化、智能化、绿色化发展。建设一批行业共性技术平台，加快产业模式和企业组织形态变革，健全提升优势产业领先地位体制机制。优化重大产业基金运作和监管机制，确保资金投向符合国家战略要求。建立保持制造业合理比重投入机制，合理降低制造业综合成本和税费负担。

加快构建促进数字经济发展体制机制，完善促进数字产业化和产业数字化政策体系。加快新一代信息技术全方位全链条普及应用，发展工业互联网，打造具有国际竞争力的数字产业集群。促进平台经济创新发展，健全平台经济常态化监管制度。建设和运营国家数据基础设施，促进数据共享。加快建立数据产权归属认定、市场交易、权益分配、利益保护制度，提升数据安全治理监管能力，建立高效便利安全的数据跨境流动机制。

3.支持服务业高质量发展

完善支持服务业发展政策体系，优化服务业核算，推进服务业标准化建设。聚焦重点环节分领域推进生产性服务业高质量发展，发展产业互联网平台，破除跨地区经营行政壁垒，推进生产性服务业融合发展。健全加快生活性服务业多样化发展机制。完善中介服务机构法规制度体系，促进中介服务机构诚实守信、依法履责。

4.推进现代化基础设施建设

构建新型基础设施规划和标准体系，健全新型基础设施融合利用机制，推进传统基础设施数字化改造，拓宽多元化投融资渠道，健全重大基础设施建设协调机制。深化综合交通运输体系改革，推进铁路体制改革，发展通用航空和低空经济，推动收费公路政策优化。提高航运保险承保能力和全球服务水平，推进海事仲裁制度规则创新。健全重大水利工程建设、运行、管理机制。

5.提升产业链供应链韧性和安全水平

抓紧打造自主可控的产业链供应链，健全强化集成电路、工业母机、医疗装备、仪器仪表、基础软件、工业软件、先进材料等重点产业链发展体制机制，全链条推进技术攻关、成果应用。建立产业链供应链安全风险评估和应对机制。完善产业在国内梯度有序转移的协作机制，推动转出地和承接地利益共享。建设国家战略腹地和关键产业备份。加快完善国家储备体系。完善战略性矿产资源探产供储销统筹和衔接体系。

（三）我国的产业结构政策

1.《产业结构调整指导目录》

首部《产业结构调整指导目录》是《促进产业结构调整暂行规定》（国发〔2005〕40号）的配套文件，由国家发展改革委会同国务院有关部门依据国家有关法律法规制订，经国务院批准后于2005年颁布实施。之后，国家发展改革委会同国务院有关部门根据实际情况对目录内容进行了多次调整，现行版本是《产业结构调整指导目录（2019年本）》（2021年修改）。《产业结构调整指导目录》是引导投资方向，政府管理投资项目，制定和实施财税、信贷、土地、进出口等政策的重要依据。根据实际情况，需要对《产业结构调整指导目录》进行部分调整时，由国家发展改革委会同国务院有关部门适时修订并公布。

《产业结构调整指导目录》原则上适用于我国境内的各类企业。其中，外商投资按照《外商投资产业指导目录》执行。《产业结构调整指导目录》是修订《外商投资产业指导目录》的主要依据之一。《产业结构调整指导目录》淘汰类适用于外商投资企业。《产业结构调整指导目录》和《外商投资产业指导目录》执行中的政策衔接问题由国家发展改革委会同商务部研究协商。《产业结构调整指导目录》由鼓励、限制和淘汰三类目录组成。不属于鼓励类、限制类和淘汰类，且符合国家有关法律、法规和政策规定的，为允许类。允许类不列入《产业结构调整指导目录》。

鼓励类主要是对经济社会发展有重要促进作用，有利于节约资源、保护环境、产业结构优化升级，需要采取政策措施予以鼓励和支持的关键技术、装备及产品。对鼓励类投资项目，按照国家有关投资管理规定进行审批、核准或备案；各金融机构应按照信贷原则提供信贷支持；在投资总额内进口的自用设备，除财政部发布的《国内投资项目不予免税的进口商品目录（2000年修订）》所列商品外，继续免征关税和进口环节增值税，在国家出台不予免税的投资项目目录等新规定后，按新规定执行。对鼓励类产业项目的其他优惠政策，按照国家有关规定执行。

限制类主要是工艺技术落后，不符合行业准入条件和有关规定，不利于产业结构优化升级，需要督促改造和禁止新建的生产能力、工艺技术、装备及产品。对属于限制类的新建项目，禁止投资。投资管理部门不予审批、核准或备案，各金融机构不得发放贷款，土地管理、城市规划和建设、环境保护、质检、消防、海关、工商等部门不得办理有关手续。凡违反规定进行投融资建设的，要追究有关单位和人员的责任。对属于限制类的现有生产能力，允许企业在一定期限内采取措施改造升级，金融机构按信贷原则继续给予支持。国家有关部门要根据产业结构优化升级的要求，遵循优胜劣汰的原则，实行分类指导。

淘汰类主要是不符合有关法律法规规定，严重浪费资源、污染环境、不具备安全生产条件，需要淘汰的落后工艺技术、装备及产品。对淘汰类项目，禁止投资。各金融机构应停止各种形式的授信支持，并采取措施收回已发放的贷款；各地区、各部门和有关企业要采取有力措施，按规定限期淘汰。在淘汰期限内国家价格主管部门可提高供电价格。对国家明令淘汰的生产工艺技术、装备和产品，一律不得进口、转移、生产、销售、使用和采用。对不按期淘汰生产工艺技术、装备和产品的企业，地方各级人民政府及有关部门要依据国家有关法律法规责令其停产或予以关闭，并采取妥善措施安置企业人员、保全金融机构信贷资产安全等；其产品属实行生产许可证管理的，有关部门要依法吊销生产许可证；工商行政管理部门要督促其依法办理变更登记或注销登记；环境保护管理部门要吊销其排污许可证；电力供应企业要依法停止供电。对违反规定者，要依法追究直接责任人和有关领导的责任。

2.《产业结构调整指导目录（2024年本）》

推动产业结构调整是建设现代化产业体系、增强产业核心竞争力、促进产业迈向全球价值链中高端的重要举措。党的十八大以来，我国产业发展取得了举世瞩目的成就，综合实力、创新力和竞争力迈上新台阶，形成了规模优势、体系优势和部分领域领先优势，有力支撑了国家经济社会建设和我国的大国地位。当今，世界正经历百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革深入发展，全球产业链供应链格局面临深刻调整，我国产业发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。为深入贯彻党的二十大精神，落实二十届中央财经委第一次会议部署，适应产业发展新形势新任务新要求，加快建设现代化产业体系。根据《国务院关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》（国发〔2005〕40号），国家发展改革委牵头会同相关部门共同修订形成《产业结构调整指导目录（2024年本）》（以下简称《目录（2024年本）》）。

《目录（2024年本）》由鼓励、限制和淘汰三类目录组成。鼓励类主要是对经济社会发展有重要促进作用的技术、装备及产品；限制类主要是工艺技术落后，不符合行业准入条件和有关规定，不利于安全生产，不利于实现碳达峰碳中和目标，需要督促改造和禁止新建的生产能力、工艺技术、装备及产品；淘汰类主要是不符合有关法律法规规定，严重浪费资源、污染环境，安全生产隐患严重，阻碍实现碳达峰碳中和目标，需要淘汰的落后工艺技术、装备及产品。鼓励类、限制类和淘汰类之外的，且符合国家有关法律、法规和政策规定的属于允许类。

《目录（2024年本）》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的二十大精神，坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，推进新型工业化，加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国、数字中国，加快构建具有智能化、绿色化、融合化特征和符合完整性、先进性、安全性要求的现代化产业体系。政策导向：一是推动制造业高端化、智能化、绿色化。持续增强制造业核心竞争力，推动质量提升和品牌建设，不断引领产业向中高端跃升。以智能制造为主攻方向推动产业技术变革和优化升级，加快推广应用智能制造新技术，推动制造业产业模式转变。鼓励绿色技术创新和绿色环保产业发展，推进重点领域节能降碳和绿色转型，坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目发展。二是巩固优势产业领先地位。加快传统产业改造提升，提高先进产能比例，有效扩大优质供给。依法依规化解过剩产能、淘汰落后产能。大力发展壮大战略性新兴产业，加快发展数字经济，前瞻布局未来产业，构建产业发展新引擎。扎实推进农业现代化，巩固和提高粮食、重要农产品生产能力，强化农业科技和装备支撑。加快发展物联网，建设高效顺畅的流通体系。优化基础设施布局、结构、功能和系统集成，构建现代化基础设施体系。三是在关系安全发展的领域加快补齐短板。加快实现高水平科技自立自强，以国家战略需求为导向，积聚力量进行原创性引领性科技攻关，坚决打赢关键核心技术攻坚战。加快推进产业基础再造和重大技术装备攻关，提升战略性资源供应保障能力。加强重点领域安全能力建设，增强产业体系抗冲击能力，确保粮食、能源资源、重要产业链供应链安全，守住不发生系统性风险底线。四是构建优质高效的服务业新体系。推动现代服务业同先进制造业、现代农业深度融合，培育新业态新模式新路径。推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，加快发展研发设计、现代物流、法律服务等服务业，加快推进服务业数字化。推动生活性服务业向高品质和多样化升级，加快发展健康、养老、托育、文化、旅游、体育、家政等服务业，加强公益性、基础性服务业供给。推进服务业标准化、品牌化建设。

《目录（2024年本）》要求有关部门加强协调配合，加快制订和修订财税、信贷、土地、进出口、市场监管等相关政策，进一步完善促进产业结构调整的政策体系。各省、自治区、直辖市人民政府要结合本地区产业发展实际，制订具体措施，合理引导投资方向，鼓励和支持发展先进生产能力，依法依规限制和淘汰落后生产能力，防止盲目投资和低水平重复建设，切实推进产业结构优化升级。

3.《鼓励外商投资产业目录》

《鼓励外商投资产业目录》是我国重要的外商投资促进政策，也是重要的外资产业和区域政策。《外商投资法》规定，国家根据国民经济和社会发展需要，鼓励和引导外国投资者在特定行业、领域、地区投资。《外商投资法实施条例》进一步规定，制定鼓励外商投资产业目录，列明鼓励和引导外国投资者投资的特定行业、领域、地区。外资鼓励类项目享受的支持政策主要包括：一是对于鼓励类外商投资项目，在投资总额内进口自用设备，除《进口不予免税的重大技术装备和产品目录》《外商投资项目不予免税的进口商品目录》外，实行免征关税政策；二是对于符合条件的西部地区和海南省鼓励类产业的外商投资企业，减按15%征收企业所得税；三是对于集约用地的鼓励类外商投资工业项目优先供应土地，在确定土地出让底价时可按不低于所在地土地等别相对应全国工业用地出让最低价标准的70%执行。

2022年10月28日，国家发展改革委、商务部公开发布了《鼓励外商投资产业目录（2022年版）》（以下简称《鼓励目录（2022年版）》）。《鼓励目录（2022年版）》深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，根据有关产业发展规划要求和政策导向，持续鼓励外资投向制造业，《全国鼓励外商投资产业目录》（以下简称“全国目录”）新增或扩展元器件、零部件、装备制造等条目；持续鼓励外资投向生产性服务业，全国目录新增或扩展专业设计、技术服务与开发等条目；持续鼓励外资投向中西部和东北地区，根据各地劳动力、特色资源等优势，新增或扩展了《中西部地区外商投资优势产业目录》（以下简称“中西部目录”）有关条目。

与2020年版相比，《鼓励目录（2022年版）》的主要变化如下：一是全国目录继续将制造业作为鼓励外商投资的重点方向，提升产业链供应链水平。终端产品领域，新增或修改航空地面设备、辉光放电质谱仪、透射电子显微镜、工业节水相关装备等条目。零部件领域，新增或修改盾构机轴承、自动驾驶相关关键零部件、高性能轻金属等条目。原材料领域，新增或修改高纯电子化学品、高性能涂料、有机高分子材料等条目。二是全国目录将促进服务业和制造业融合发展作为修订重点。技术服务领域，新增低碳环保绿色节能节水的先进系统集成技术及服务，环境友好型技术开发应用，海上风电装备和海洋新能源装备设计研发等条目。商务服务领域，新增或修改退役风电叶片及废弃光伏组件回收处理，传统能源清洁运营、工程施工与技术服务，语言服务等条目。三是结合各地劳动力、特色资源等比较优势扩大中西部目录鼓励范围。发挥人力资源优势，在江西省、安徽省、河南省、贵州省、甘肃省、宁夏回族自治区、广西壮族自治区等省区新增劳动密集型加工贸易相关产业条目。发挥传统制造优势，在重庆市、四川省、湖北省、湖南省、陕西省等省市新增装备制造等条目。立足农业资源优势，在黑龙江省、吉林省、辽宁省等省新增农畜产品加工等条目。提升沿边外向型经济发展水平，在西藏自治区、新疆维吾尔自治区、云南省等省区新增商贸物流、旅游休闲等条目。推动资源型地区绿色转型，在山西省、内蒙古自治区等省区新增相关条目。

4.加快产业结构绿色低碳转型相关政策

《中共中央国务院关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》（2024年7月31日）明确提出，加快产业结构绿色低碳转型。一是推动传统产业绿色低碳改造升级。大力推动钢铁、有色、石化、化工、建材、造纸、印染等行业绿色低碳转型，推广节能低碳和清洁生产技术装备，推进工艺流程更新升级。优化产能规模和布局，持续更新土地、环境、能效、水效和碳排放等约束性标准，以国家标准提升引领传统产业优化升级，建立健全产能退出机制。合理提高新建、改扩建项目资源环境准入门槛，坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目上马。二是大力发展绿色低碳产业。加快发展战略性新兴产业，建设绿色制造体系和服务体系，不断提升绿色低碳产业在经济总量中的比重。加快培育有竞争力的绿色低碳企业，打造一批领军企业和专精特新中小企业。大力推广合同能源管理、合同节水管理、环境污染第三方治理等模式和以环境治理效果为导向的环境托管服务。推动文化产业高质量发展，促进文化和旅游深度融合发展。积极鼓励绿色低碳导向的新产业、新业态、新商业模式加快发展。到2030年，节能环保产业规模达到15万亿元左右。三是加快数字化绿色化协同转型发展。推进产业数字化智能化同绿色化的深度融合，深化人工智能、大数据、云计算、工业互联网等在电力系统、工农业生产、交通运输、建筑建设运行等领域的应用，实现数字技术赋能绿色转型。推动各类用户“上云、用数、赋智”，支持企业用数智技术、绿色技术改造提升传统产业。推动绿色低碳数字基础设施建设，推进既有设施节能降碳改造，逐步淘汰“老旧小散”设施。引导数字科技企业绿色低碳发展，助力上下游企业提高减碳能力。探索建立环境污染和气象灾害高效监测、主动预警、科学分析、智能决策系统。推进实景三维中国建设与时空信息赋能应用。四是积极构建有利于促进绿色低碳发展和资源高效利用的财税政策体系，支持新型能源体系建设、传统行业改造升级、绿色低碳科技创新、能源资源节约集约利用和绿色低碳生活方式推广等领域工作。落实环境保护、节能节水、资源综合利用、新能源和清洁能源车船税收优惠。完善绿色税制，全面推行水资源费改税，完善环境保护税征收体系，研究支持碳减排相关税收政策。

丰富绿色转型金融工具。延长碳减排支持工具实施年限至2027年年末。研究制定转型金融标准，为传统行业领域绿色低碳转型提供合理必要的金融支持。鼓励银行在合理评估风险基础上引导信贷资源绿色化配置，有条件的地方可通过政府性融资担保机构支持绿色信贷发展。鼓励地方政府通过多种方式降低绿色债券融资成本。积极发展绿色股权融资、绿色融资租赁、绿色信托等金融工具，有序推进碳金融产品和衍生工具创新。发展绿色保险，探索建立差别化保险费率机制。

创新和优化投资机制，鼓励各类资本提升绿色低碳领域投资比例。中央预算内投资对绿色低碳先进技术示范、重点行业节能降碳、资源高效循环利用、环境基础设施建设等领域重点项目予以积极支持。引导和规范社会资本参与绿色低碳项目投资、建设、运营，鼓励社会资本以市场化方式设立绿色低碳产业投资基金。支持符合条件的新能源、生态环境保护等绿色转型相关项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。

完善绿色转型价格政策。深化电力价格改革，完善鼓励灵活性电源参与系统调节的价格机制，实行煤电容量电价机制，研究建立健全新型储能价格形成机制，健全阶梯电价制度和分时电价政策，完善高耗能行业阶梯电价制度。完善非居民用水及特种用水超定额累进加价政策，推进农业水价综合改革。

健全资源环境要素市场化配置体系，完善交易制度规范及登记、出让、转让、抵押等配套制度，探索基于资源环境权益的融资工具。健全横向生态保护补偿机制，完善生态产品价值实现机制。推进全国碳排放权交易市场和温室气体自愿减排交易市场建设，健全法规制度，适时有序扩大交易行业范围。完善绿色电力证书交易制度，加强绿电、绿证、碳交易等市场化机制的政策协同。

建立碳达峰碳中和标准体系，推进基础通用标准及碳减排、碳清除相关标准的制定、修订，制定企业碳排放和产品碳足迹核算、报告、核查等标准。加快节能标准更新升级，提升重点产品能耗限额要求，扩大能耗限额标准覆盖范围。完善可再生能源标准体系和工业绿色低碳标准体系，建立健全氢能“制储输用”标准。

（四）我国的产业布局政策

1.促进制造业有序转移政策

与优化产业布局有关的产业目录主要有《鼓励外商投资产业目录》《产业发展与转移指导目录》《西部地区鼓励类产业目录》和《产业结构调整指导目录》。其中，《产业发展与转移指导目录》是根据各地资源禀赋、产业发展基础、资源条件等，从优先承接发展、引导优化调整两个方面引导各地依据自身条件确定和发展相关产业，并提出主要承接地，助力当地产业高质量发展。

《产业发展与转移指导目录（2018年本）》（以下简称《目录》）明确要求，各级工业和信息化主管部门应按照《目录》提出的产业发展方向，加强对本地区的产业发展和转移的引导，营造良好的营商环境，统筹考虑资源环境、发展阶段、市场条件等因素，积极发展和承接优势特色产业，引导优化调整不适宜继续发展的产业；要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，尊重企业的市场主体地位，不对未列入《目录》优先承接发展的产业和承接地进行限制，也不对引导优化调整的产业设定时间表、路线图、任务书；要加强与财税、金融、土地等相关部门的协调配合，推动形成落实《目录》的合力。工业和信息化部将根据国家区域发展战略调整、相关政策变化及产业发展态势和产业转移工作需要，适时对《目录》进行修订调整。

推动制造业有序转移，是优化生产力空间布局、推动区域协调发展、拓展制造业发展新空间的重要途径，是保持产业链供应链稳定、维护我国产业体系完整性、加快构建新发展格局的迫切需要。为此，工信部等十部门联合发布《关于促进制造业有序转移的指导意见》（工信部联政法〔2021〕215号）（以下简称《意见》）。《意见》明确提出制造业“转什么”“谁承接”“如何承接”，提出转移的重点方向、重点产业和保障措施，具有四个方面特点：一是推动有效市场和有为政府更好结合。《意见》强调使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，促进各类生产要素自由流动并向优势地区集中，提高资源配置效率。充分尊重企业的主体地位，鼓励企业根据自身发展需求进行有序转移。坚持市场化原则引导金融机构创新金融产品、研究支持地方设立产业转移基金。二是高度重视生态环境要求。《意见》落实生态环境保护相关要求，将统筹资源环境、碳达峰碳中和目标等内容作为开展工作的指导思想，在工作中突出生态环境分区管控等具体要求。提出要严格实施产能置换办法，坚决遏制“两高”项目盲目发展。三是精准与产业目录配套互补，共同推动产业转移工作有序开展。四是提出三种转移合作模式。推进产业链供应链上下游对接合作模式，打造具有竞争力的产业链供应链生态体系；创新区域间产业转移合作模式，支持东部地区通过托管、共建等形式支持中西部和东北地区发展；探索科技成果跨区域转移合作模式，鼓励东部地区科技创新成果在中西部、东北地区孵化转化。

2.促进产业集群发展的政策

第一，加快发展先进制造业集群。2023年5月5日召开的国务院常务会议审议通过《关于加快发展先进制造业集群的意见》。会议指出，发展先进制造业集群，是推动产业迈向中高端、提升产业链供应链韧性和安全水平的重要抓手，有利于形成协同创新、人才集聚、降本增效等规模效应和竞争优势。要把发展先进制造业集群摆到更加突出位置，坚持全国一盘棋，引导各地发挥比较优势，在专业化、差异化、特色化上下功夫，做到有所为、有所不为。要统筹推进传统产业改造升级和新兴产业培育壮大，促进技术创新和转化应用，推动高端化、智能化、绿色化转型，壮大优质企业群体，加快建设现代化产业体系。要坚持有效市场和有为政府更好结合，着力营造产业发展的良好生态。

第二，促进中小企业产业集群式发展。我国高度重视中小企业产业集群的建设和发展。《关于进一步促进产业集群发展的指导意见》（工信部企业〔2015〕236号）印发后，大部分省（区、市）制定了中小企业产业集群相关政策，因地制宜推动中小企业产业集群发展。为进一步促进中小企业高质量发展，提升中小企业产业集群专业化、特色化、集群化发展水平，工业和信息化部印发了《促进中小企业特色产业集群发展暂行办法》（工信部企业〔2022〕119号）（以下简称《办法》）。《办法》围绕创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，立足做强中小企业特色产业集群主导产业，明确了六大培育重点工作：一是提升集群主导产业优势。精准定位集群主导产业，畅通集群协作网络，增强专业化配套能力，促进大中小企业协同发展，加强优质中小企业梯度培育。二是激发集群创新活力。支持集群建设各类创新设施，开展主导产业大中小企业融通创新、共性技术产学研协同创新，强化知识产权运用和标准研制。三是推进集群数字化升级。加强新型基础设施建设，提升集群数字化管理水平，引导集群企业运用中小企业数字化转型指南及评测指标，提高数字化转型水平。四是加快集群绿色低碳转型。优化集群能源消费结构，推广清洁能源应用，开展节能改造和绿色低碳技术改造，强化资源综合利用与污染防治。五是深化集群开放合作。积极参与“一带一路”建设，深化人才、技术、资本、资源等合作，深度参与国际合作交流并建立风险防控机制。六是提升集群治理和服务能力。加强集群公共服务体系建设，建立“共商、共建、共享、共赢”的集群治理机制，强化中小企业合法权益保护，制定集群培育方案。同时，要求地方各级中小企业主管部门要向中小企业倾斜各类惠企政策，加强对集群发展的引导和优秀经验的总结宣传。《办法》规定，申报的中小企业产业集群应为县级区划范围内的集群，需先被认定为省级中小企业特色产业集群（第二批起）。中小企业特色产业集群的认定有效期是三年。

第三，发展轻工特色产业集群。2023年8月，工业和信息化部、国家发展改革委、商务部等三部门联合发布《轻工业稳增长工作方案（2023—2024年）》。“推动产业生态协调发展”是其中重要工作举措之一。具体如下：一是强化龙头企业带动作用。组织开展轻工百强、科技百强和细分行业十强企业宣传推广活动。利用百链千企等产融对接平台，支持重点产业链企业发展。建立重点企业联系服务机制，增强为企业服务的能力。二是培育一批专精特新企业。开展“轻工产业带中国行”活动，为中小企业提供政策解读、平台对接、技术交流等线上线下联动服务。发挥智能制造系统解决方案供应商联盟作用，帮助轻工中小企业开展诊断咨询服务。培育一批轻工领域专精特新“小巨人”企业、制造业单项冠军企业，开展大中小企业融通发展行动。三是梯度培育轻工产业集群。培育50个轻工“三品”示范城市，支持培育一批中小企业特色产业集群。支持建设一批轻工领域新型工业化示范基地。大力培育轻工领域先进制造业集群。举办千亿级产业集群发展大会，交流推广集群转型升级经验。四是推动产业在国内有序转移。探索东部地区与中西部、东北地区开展园区结对、企业结对、订单结对，推动制造环节有序转移。鼓励有意愿的地区举办制造业转移发展对接活动，促进转移项目落地。

参考文献：

1.［日］小宫隆太郎等编，黄晓勇等译：《日本的产业政策》，国际文化出版社，1988年。

2.国务院：《90年代国家产业政策纲要》，中国经济网，1994年3月25日。

3.国务院：《促进产业结构调整暂行规定》，中国政府网，2005年12月2日。

4.国家发展改革委、商务部：《鼓励外商投资产业目录（2022年版）》，中国政府网，2022年10月26日。

5.工业和信息化部：《关于促进制造业有序转移的指导意见》，工业和信息化部网站，2021年12月25日。

6.国务院：《降低实体经济企业成本工作方案》，中国政府网，2016年8月8日。

7.国务院：《国务院关于中西部地区承接产业转移的指导意见》，中国政府网，2010年8月31日。

8.Juhász R， Lane N， Rodrik D. The New Economics of Industrial Policy，August 2023-NBER Working Paper 31538.

责任编辑：谷 岳