基于政策工具的河北省科技创新人才政策文本分析

【摘要】科技创新人才是推动社会进步和经济发展的核心力量，有效的科技创新人才管理是确保人才资源高效配置和充分利用的关键。文章以河北省2016年7月10日以来发布的95份科技创新人才政策为样本，首先对政策的颁布时间、出台部门及形式进行分析。随后，借助Nvivo14软件，基于Rothwell和Zegveld的政策工具分类方法，结合科技创新链和人才管理过程，构建三维分析框架，对样本进行单维和二维交叉分析。研究结果表明，河北省在科技创新人才管理中，应加强政策的稳定性和统筹性，加大对创新人才的支持力度，完善政策效果的评估和优化机制，合理配置具体政策工具。在围绕科技创新链管理科技创新人才的过程中，应加大资金投入，营造良好的制度环境，并加强与海外的交流合作。

【关键词】科技创新人才政策；科技创新链；人才管理

【基金项目】河北地质大学区域制度研究中心2024年度区域制度研究决策咨询课题“高校治理现代化评估及提升策略研究”（QYZDYJZX2024013）。

【作者简介】李欣栩，硕士，河北地质大学区域制度研究中心助理研究员，研究方向：公共管理与政策；姜文杰（通讯作者），硕士，河北师范大学汇华学院副研究员，研究方向：政治经济学、创新发展政策；左延彬，硕士，河北师范大学汇华学院副教授，研究方向：教育政策与法律、政治经济学。

中图分类号：F241文献标识码：A

引言

科技进步是民族振兴的基石，科技实力是国家强盛的引擎。习近平总书记指出：“中国式现代化要靠科技现代化作支撑，实现高质量发展要靠科技创新培育新动能。”当前，科技创新正以前所未有的迅猛势头，在深度和广度上不断拓展，催生新兴产能，重塑产业模式，并释放出强大的发展新动能。在这个背景下，科技创新人才作为推动科技进步的核心力量，成为创新发展的关键驱动力。

为深入贯彻党的二十届三中全会提出“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”的要求，河北省积极推进新质生产力的培育和发展，坚持把科技创新作为推动发展的核心要素。而科技创新的主体是人才，人才管理是科技创新的基石，其涵盖了引进、培养、保留和使用等关键环节。因此，确保人才队伍的稳定和可持续发展是推动科技创新持续进步的关键，而科学化和在地化的人才政策是重要保障。

科技人才政策在提升区域创新能力中的重要性已被广泛认可。曾靓靓和王巧（2017）的研究表明，科技人才政策与产业政策和区域创新能力呈正相关关系，进一步证实科技人才政策对区域经济增长的积极作用[1]。尽管科技人才政策的战略意义得到广泛认可，其在实际执行过程中仍面临诸多挑战。陈凯华等（2022）认为，我国的科技人才政策在系统性和精准性方面存在不足，特别是在动态适应性和精细化管理方面未能完全满足快速发展的科技需求[2]。而卫胜强（2021）通过对河北省科技人才政策的分析发现，现有政策偏重保障型支持，缺乏对人才流动、引进和使用的有效激励，可能导致科技人才的创新活力受到抑制[3]。

这些研究揭示了科技人才政策在推动创新方面的局限性，进一步凸显了政策优化的必要性。现有研究多集中于科技人才政策的宏观层面，科技创新人才政策的独特重要性尚未受到充分重视。相比科技人才政策，科技创新人才政策更加专注于能够推动技术突破、实现产业升级的高层次创新人才，尤其在新兴产业和未来产业等新质生产力的发展中扮演着关键角色的人才。因此，聚焦科技创新人才政策，对其进行深入分析，具有重要的理论和实践意义。

在研究框架构建方面，学者们引入多维度分析框架，系统评估政策的实施效果与作用。张群（2022）基于“政策目标—政策工具—政策对象”三维框架，从政策供给和需求层面对上海科技人才政策进行评估[4]。李良成和于超（2018）则从科技创新人才开发角度，结合创新政策工具和技术生命周期，提出三维分析框架，特别强调不同技术发展阶段中，科技人才政策需要进行相应调整，进一步拓展了政策研究中的动态视角[5]。本文基于上述文献的启示，结合河北省实际情况，对政策文本进行词云分析，构建“政策工具—科技创新链—人才管理过程”三维分析框架，系统分析河北省2016年7月10日以来颁布的95份科技创新人才政策。具体而言，政策工具维度着重分析政策设计中使用的具体工具；科技创新链涵盖从科学研究、技术创新到成果转化、产业创新的各个环节，分析政策如何支持创新链条中的不同阶段；人才管理过程则涵盖人才引进、培养、保留和使用四个关键环节，重点研究政策在各个环节的应用情况。

在政策内容的量化分析方面，王佳怡（2023）针对2015—2022年上海出台的科技创新人才政策，运用内容分析法评估了政策文本的结构和内容[6]。王梦涵（2019）利用Nvivo软件对北上广三地的科技创新人才引进政策进行详细的文本分析[7]。为更精确揭示政策中存在的问题，本文使用Nvivo14软件对河北省的科技创新人才政策进行深入量化分析。Nvivo14软件的使用使得政策文本分析更加精细化，能够从政策文本的词频、政策工具的应用频率等多个角度揭示政策中的关键问题。通过采用量化分析方法，不仅能够揭示政策设计中潜在的系统性问题，还可以为未来政策优化提供实证依据。

一、政策工具视角下的科技创新人才政策分析框架

政策工具是达成政策目标的手段，政策内容量化分析则是对政策文献的深入剖析，以揭示其隐含信息，为政策制定提供科学依据。本文将根据政策工具、科技创新链和人才管理过程三个维度来构建河北省科技创新人才政策文本理论分析结构。

（一）X维度：基本政策工具类型维度

根据政策类型和分类标准不同，政策工具可以划分为多种类别。目前应用较为广泛的分类方法是由Rothwell和Zegveld提出的[8-9]三种基本政策工具，即供给型、环境型和需求型。本文参考Rothwell和Zegveld的政策工具理论，并结合河北省科技创新人才的实际情况，确定河北省科技创新人才的基本政策工具。这些政策工具分为三大类，包含13个具体工具。具体分类如表1所示，将其作为分析框架的X维度。

科技创新人才供给型政策工具是政府通过直接或间接方式，为科技创新人才提供资金、资源和硬件支持等，以推动其发展。这类工具包括公共服务、基础设施建设、教育培训和资金支持四个方面，旨在增强科技人才的自主性和发展能力，从而推动科技创新。环境型政策工具是政府通过制定法规、政策和标准等措施，为科技创新人才创造有利发展环境，具体包括保障性措施、法规管制、金融税收、目标规划和知识产权保护五个方面，旨在引导和规范科技创新人才的发展方向，促进其健康有序发展，并进一步推动科技创新。需求型政策工具是政府通过激发市场需求，为科技创新人才提供发展动力。这类工具包括产学研合作、海外交流合作、人才规模和示范工程四个方面，旨在通过促进市场需求的增长，推动科技创新人才快速发展。

（二）Y维度：科技创新链

科学技术随着时代的推进不断发展，并呈现新特征。人工智能、大数据、5G和云应用等技术的迅速进步，为科研提供了强有力的支撑。这些新兴技术不仅改变了科学研究的方式和手段，也促进了科技创新链的重构和内涵的进一步丰富。经济合作与发展组织（OECD）与联合国教科文组织（UNESCO）将科研分为基础研究、应用研究和实验开发[10]。赵定涛等（2016）基于创新链的系统演进，提出我国科技政策创新链应包括基础理论研究、应用研究、技术开发、科技成果转化以及科技产业化五个主要环节[11]。在此基础上，本文将科技政策创新链与河北省科技创新人才政策相结合，并将理论研究与应用研究整合为科学研究，认为科技创新链的结构应包括科学研究、技术创新、成果转化和产业创新四个阶段。

（三）Z维度：人才管理过程

科技创新人才是培育新质生产力的重要力量。为了解河北省当前科技创新人才的引进、培养和留用情况，本文将河北省科技创新人才管理过程分为人才引进、人才培养、人才保障、人才激励、人才评价和人才流动六个方面（表3）。其中，人才保障与人才激励的目的是留住人才，人才评价与人才流动的目的是更好地使用人才。

（四）构建三维分析框架

为深入研究河北省科技创新人才政策文本，本文基于对政策工具、科技创新链和人才管理过程的理论分析，将上述X维度、Y维度和Z维度相结合，构建三维分析框架，如图1所示。

二、政策文本选择分析与编码

（一）政策文本的选择

政策文本来源于河北省人民政府官网。本文对河北省人民政府和39个政府部门发布的文件逐一检索，以“人才”“科技”等作为检索关键词，检索2016年7月10日后出台的相关政策文件共141篇，筛选出与科技创新人才相关的95篇[12]，作为河北省科技创新人才政策研究样本。

（二）政策文本词云分析

为全面了解河北省科技创新人才政策，首先将95份政策文本导入Nvivo14软件中，进行词频查询，设定显示词为50个，最小长度为2。结果如图2所示，河北省科技创新人才政策出现频次较高的词汇为“技术、科技、创新、发展、产业、企业、人才”等，整体符合本次研究主题。

为进一步分析政策方向，对河北省科技创新人才政策整体再次进行词频查询，设置显示词数为30个，最小长度为3。结果如图3所示，“科学技术、产业化、信息化、数字化、互联网、人工智能化、集成电路、机器人、高新技术”等词出现频次较高，这些均与科技创新相关。同时，“特派员、实验室、高等学校、博士后”等与人才管理相关的词汇，出现频次也较高。因此，可以将科技创新链、人才管理过程与政策相联系，进行研究分析。

（三）政策文本内容编码

Nvivo14是一款用于定性研究和混合方法研究的软件，支持文档、音频、视频等多种格式分析，广泛应用于政策行为分析领域[13]。为深入细致地研究河北省科技创新人才政策的文本内容，本文采用Nvivo14软件对相关政策文本进行编码分析。首先从95份政策文本中筛选出与科技创新人才相关的内容，然后将其导入Nvivo14软件进行检索和编码。由于95份政策文本中许多内容主要涉及科技发展，而与科技创新人才相关的内容只以段落形式出现。因此，获得参考点较少，共计905个。其中，政策工具参考点447个，科技创新链参考点144个，人才管理过程参考点314个。

三、政策文本量化分析

（一）政策历时性

本文对95份政策样本的发布时间进行统计，结果如图4所示，政策数量整体呈增长态势。具体来说，2016年为起点年份，政策发文数量最少，仅为4项。从2017年开始呈增加趋势，至2020年增至15项。2021年至2022年发文数量有所下降，但保持在相对稳定的区间内，分别为11项和10项。2023年发文数量最多，达到18项。2024年1月至7月，发文数量为9项，虽低于2023年峰值，但仍处于较高水平，并有持续增加的趋势。

（二）政策制定部门

从表4可以看出，河北省科技创新人才政策共由95份文件构成，涉及16个发文机构。其中，发文数量最多的是河北省人力资源和社会保障厅，政策文本主要聚焦科技创新人才管理工作，紧随其后的是河北省人民政府办公厅，位居第三的是河北省人民政府，然后是河北省工业和信息化厅以及河北省科学技术厅，后四个机构发文内容大多与科技和产业发展紧密相关。

（三）政策颁布形式

本研究对搜集到的河北省创新人才政策文本统计整理后，归纳出河北省科技创新人才政策文本主要包括通知、措施、意见、方案、计划、决定、办法、条例、细则、规划、指引、若干政策等12种类型，如表5所示。

四、单维度分析

（一）X维度数据分析

通过数据分析可以看出，河北省科技创新人才政策在政策工具使用上呈明显的差异化，存在结构失衡。其中：供给型政策工具的应用最多，占比43%；环境型政策工具居次，占比39%；需求型政策工具使用明显不足，仅占18%（图5）。这表明河北省在科技创新人才管理中，更侧重政府直接投入和政策环境建设，对需求侧的关注相对较少。

从具体政策工具看，如图6所示，排名前两位的是保障性措施和教育培训，占比明显高于其他政策工具。而产学研合作政策工具占比最低，仅为1%。此外，目标规划、法规管制、金融税收、示范工程也受到忽视，占比均低于5%。可见，各种政策工具分布严重不均衡。

（二）Y维度数据分析

从科技创新链维度各要素看，科学研究27个参考点，技术创新38个参考点，成果转化45个参考点，产业创新34个参考点。其中，成果转化占比最高，为31%，其他依次为技术创新26%、产业创新24%、科学研究19%。如图7所示，各要素占比较为平均，差距较小。

（三）Z维度数据分析

从人才管理过程维度各要素看，如图8所示，人才引进72个参考点，人才培养86个参考点，人才保障27个参考点，人才激励57个参考点，人才评价46个参考点，人才流动26个参考点。其中，人才培养占比最高，为27%，其次是人才引进，占比23%。这表明河北省政府对科技创新人才需求较大，主要通过内部培养和外部引进来建设人才队伍。人才激励占比18%，人才评价占比15%。为留住人才和更好发挥其对科技创新的作用，河北省政府为科技创新人才提供物质和精神奖励，并在职称评定方面提供保障措施。最后，人才保障占比9%，人才流动占比8%。这两个要素占比较小，说明河北省政府要想留住人才，应在人才保障方面，给予住房、医疗和子女教育等方面的保障。同时，在人才流动方面，应加强与京津及其他人才强省的合作交流，促进人才流动。

五、二维交叉分析

（一）X-Y维度交叉分析

使用Nvivo14软件进行矩阵编码，得到河北省科技创新人才政策的二维分布图。首先，对政策工具-科技创新链维度进行交叉分析，如图9所示。分析结果显示，保障性措施与科技创新链的交叉参考点最多，知识产权保护、教育培训和示范工程与科技创新链的交叉参考点也较多，但其他政策工具与科技创新链的交叉参考点较少，尤其是目标规划、产学研合作、金融税收和公共服务与科技创新链之间几乎没有交叉参考点。这说明在科技创新发展过程中，政策工具的使用存在不均衡现象。

横向看，基础设施建设、教育培训、海外交流合作、人才规模具体政策工具在科技创新链维度上存在不平衡现象（表6）。例如，基础设施建设中，科学研究仅有2个参考点，而成果转化有10个参考点，这不利于科技创新发展。纵向看，科技创新链的各要素在政策工具分布中存在失衡现象。例如，科学研究要素中，保障性措施有36个参考点，公共服务与金融税收均为0个参考点。在技术创新要素中，知识产权保护有23个参考点，金融税收、目标规划和产学研合作却没有参考点。这将影响科技创新高质量发展。

（二）X-Z维度交叉分析

从政策工具与人才管理过程交叉维度进行分析（图10），目标规划和产学研合作与人才管理过程的交叉参考点较少。具体看，目标规划与人才激励、人才保障和人才评价均没有交叉参考点，产学研合作与人才流动和人才保障没有交叉参考点。相比之下，其他具体工具与人才管理过程的交叉参考点较多。

进一步详细分析，横向看，基础设施建设、教育培训、知识产权保护、海外交流合作、人才规模和示范工程在人才管理过程的各要素中存在不平衡现象（表7）。例如，示范工程集中在人才培养，而在人才流动要素中缺乏相应参考点。纵向看，人才管理过程与具体政策工具之间存在严重的不平衡现象。例如，在人才培养过程中，产学研合作、目标规划和法规管制明显少于其他具体工具。这表明在科技创新人才管理过程中，政策工具的使用存在显著不均衡问题。

（三）Y-Z维度交叉分析

从科技创新链-人才管理过程两个维度进行交叉分析，如图11所示，成果转化与人才管理的交叉参考点最多，明显高于科学研究和技术创新。这说明河北省政府更重视成果转化方面的科技创新人才队伍管理，而科学研究和技术创新方面的科技创新人才管理政策相对较少。因此，河北省政府应进一步提高对科学研究和技术创新人才的重视程度。

具体分析如表8所示，横向看，科技创新链各要素与人才管理过程各要素之间都存在不平衡现象。例如，在科学研究中，人才培养有12个参考点，而人才保障和人才交流均只有1个参考点。这说明河北省政府对于从事科学研究的人才更注重培养，而忽视了对他们提供更多硬件保障和促进人才流动的支持。纵向看，人才引进、人才培养、人才评价与科技创新链的各要素间同样存在不平衡现象。例如，人才引进方面，更多的是引进成果转化和产业创新方面的人才，而科学研究和技术创新的人才引进较少。可见，在促进科技创新人才发展过程中，需加强平衡人才管理过程中的各要素。

六、河北省科技创新人才政策优化方向

（一）科技创新人才政策整体优化方向

通过对政策历时性、制定部门与颁布形式进行分析，发现河北省科技创新人才政策发布数量在过去数年间总体呈增长趋势，这说明政府对科技创新人才的高度重视。同时，存在政策数量波动、制定部门统筹不力及政策形式缺乏细化执行等问题。因此，在未来政策的制定和执行方面，提出以下建议。

一是加强政策的连续性和稳定性。政策连续性对科技创新人才的可持续发展至关重要。虽然政策数量整体呈增长趋势，但近年来存在波动，尤其在2021年和2022年有所下降。未来在政策制定过程中更注重规划的连续性和系统性，确保政策的稳定性和长期效应，避免短期内过多调整或频繁变化。二是推动多部门协作，提升政策协调性。目前，政策制定涉及多个部门，但部分政策存在重复或内容不协调的情况。建议加强各部门间的协作和沟通，尤其是人力资源、科技、工业和财政等核心部门之间，形成更系统和高效的政策体系，从而提升政策的统筹性和整体效益[14]。三是增加对科技创新人才的支持政策。从政策类型看，大部分政策集中在通知、措施、意见等指导性文件上，缺乏具体执行方案和落实机制。未来要加强细化政策的制定，增加可操作的实施细则和具体措施，确保政策的可执行性和有效落实。四是注重政策效果的评估与反馈机制。建议建立完善的政策效果评估和反馈机制，定期对已发布的政策进行效果评估，收集企业和科技创新人才的反馈意见。根据评估结果进行政策的修订和优化，确保政策的实际执行效果与预期目标一致，提升政策的实施效率。

（二）政策工具的优化

1.增加需求型政策工具的使用

根据单维分析，河北省需求型政策工具使用不足，占比仅为18%，亟须扩大其应用力度[15]。一是加强产学研合作。当前产学研合作的政策工具使用不足，需加大支持力度，建立产学研合作平台。政府可以为合作项目提供资金支持和税收优惠，鼓励高校、科研机构与企业共同开展技术研发和人才培养，进一步深化校企合作。二是拓展海外交流合作。目前海外交流合作的政策工具使用较少，应拓展国际友城网络，举办更多国际科技创新交流活动，吸引海外人才。通过加强与全球顶尖科研机构和创新企业的合作，推动技术和人才的国际化流动[16]。三是扩大人才规模。河北省应通过建设人才高地，吸引并聚集各地优秀科技创新人才。通过设立重大科研项目和建立创新基地等方式，扩大人才集聚效应，提升河北省在全国乃至国际科技领域的竞争力。四是推进示范工程。需加大对示范工程的支持力度，借助“人才强冀”工程和八大重点人才工程的实施，建立典型的科技创新示范项目和平台，以示范效应推动区域内科技人才的集聚和培养。

2.平衡使用具体政策工具

二维交叉分析表明，政策工具的使用在科技创新链与人才管理过程中存在明显的不均衡现象。为此，河北省需根据各阶段需求，合理调整政策工具的配置。一方面，加强对流动人才的公共服务和资金支持。针对京津冀地区的“周末工程师”和其他流动科技创新人才，提供更多公共服务和资金支持，在住房和交通等方面给予便利，确保他们能够跨区域顺利流动并充分发挥作用。另一方面，加强基础设施建设，明确目标规划。基础设施建设和清晰的目标规划对吸引和保留人才至关重要。河北省应进一步加大科研平台建设力度，同时制定明确的人才发展目标，吸引更多高层次人才参与科技创新。

（三）围绕科技创新链管理科技创新人才

围绕科技创新链管理科技创新人才是促进科技创新与人才管理协调发展的关键。本文通过对科技创新链各阶段的深入分析，提出以下针对性政策建议。一是在科学研究阶段，应显著增强对顶尖科研人才的吸引力度，健全人才保障机制。具体而言，针对人才引进，应通过增加科研经费、提升科研环境和提供有竞争力的薪资福利来吸引全球顶尖科研人才。此外，完善人才保障机制不仅需要出台更完善的保障性政策，如医疗、住房和子女教育等方面的支持，还需制定明确的科研发展目标和量化的绩效评估标准，以增强人才的职业稳定性。同时，促进科研人才与国际科研机构深入交流合作，以提升科研水平和国际影响力。二是在技术创新阶段，不仅要持续引进优秀人才，还需加强对现有人才的培养。研究表明，在人才持续引进方面，现有资金支持相对不足，因此建议加大投入力度，以吸引具备技术创新能力的高层次人才。在人才培养方面，现行的法律法规较为缺乏，建议出台更完善的配套法规和具体管理办法，以优化人才培养环境。三是在产业创新阶段，重点在于建立科学的激励机制和构建综合的人才评价体系。研究表明，在人才激励方面，需着力加强产业基础设施建设，提供金融支持和税收优惠。同时，推动与海外机构合作。在人才评价方面，增加对人才的绩效资金支持，制定更精细的绩效考核机制，结合市场需求和科技发展前沿，提供金融税收优惠。总体而言，围绕科技创新链管理科技创新人才，应加大资金支持力度，完善制度环境，强化与国际科研机构的交流合作。

通过加强政策的稳定性和统筹性，加大对科技创新人才的支持力度，完善政策效果的评估和优化机制，加强需求型政策工具和平衡政策工具的配置，以及围绕科技创新链优化人才管理，可以实现科技创新人才的高效引进、培养与留用的目标。这些经过科学优化和在地化的措施，将推动河北省科技创新与区域经济的可持续发展，并为其他地区制定和实施科技创新人才政策提供有益借鉴。

参考文献

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（责任编辑：李娟）

An Analysis of Sci-tech Innovation Talents Policy Texts in Hebei Province Based on Policy Instruments

LI Xinxu1， JIANG Wenjie2， ZUO Yanbin2

（1.Regional Institution Research Center， Hebei University of Geosciences， Shijiazhuang 050031， China； 2. Hebei Normal University Huihua College， Shijiazhuang 050091， China）

Abstract： Sci-tech innovation talents is the core driving force behind social progress and economic develop？ ment. Effective management of sci-tech innovation talents is the key to ensuring the efficient allocation and full uti？ lization of talents resources. This paper takes 95 Sci-tech innovation talents policies issued by Hebei Province since July 10， 2016 as a sample， and first analyzes the policy issuance time， issuing departments， and forms. Then， using Nvivo14 software and based on Rothwell and Zegveld’s policy instrument classification methods， and combined with the sci-tech innovation chains and talents management process， a three-dimensional analysis framework is con？ structed for single-dimensional and two-dimensional cross-analysis of the sample. The research results show that in the management of sci-tech innovation talents， Hebei Province should strengthen the stability and coordination of policies， increase support for innovation talents， improve policy effect evaluation and optimization mechanisms， and rationally allocate specific policy instruments. In managing sci-tech innovation talents around the sci-tech innova？ tion chain， it is necessary to increase financial investment， create a favorable institutional environment， and strength？ en exchanges and cooperation with overseas counterparts.

Key Words： Sci-tech innovation talents policies； Sci-tech innovation chains； Talents management