EOD生态环境治理与江苏产业发展

摘要：通过梳理EOD生态系统服务付费模式类型，将EOD生态环境治理划分为“义务性”工程和“公益性”工程，理论推导出上述两类工程分别对产业规模和产业结构升级产生正向影响的假设。依据上述假设分别构建总量控制效应模型和产业升级效应模型，代入江苏省2013—2021年间工业、环境治理面板数据实证论证，同时代入同期东南、华南、西南、华中、华北、西北、东北代表性省份数据对比分析检验。研究发现，江苏已初步具备EOD模式反哺生态环境治理的绿色经济发展基础，建议通过分级分类方式推动EOD模式试点。

关键词：EOD模式；生态系统付费；实证研究

中图分类号：X321文献标志码：B

0 引言

“生态导向”最早由美国学者霍纳蔡夫斯基在1999年提出，是从“生态优化”强调单纯“保护”向利用生态来引导区域开发的理念。世界上诸多国家和地区也在积极探索EOD模式的城市规划与建设。2020年生态环境部印发《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》，全国正式开展对于EOD模式项目的推动工作。随着全国各地、各部门、各层级关于EOD模式的政策文件纷纷出台，大量EOD项目如“雨后春笋”般出现，但时有发生的项目“爆雷”、烂尾事件也随之而来。原因主要可以归为EOD模式泛化、负债率过高、现实低风险与创新示范性“两难”等方面^［1］。作为全国生态环境管理制度综合改革的试点省，江苏省印发了全国首个指导地方开展EOD实施的《江苏省生态环境导向开发模式（EOD）实施工作方案（试行）》，在EOD政策创新和项目储备数量方面取得了一定成效。但储备EOD项目的绩效如何，是否也会发生“干不下去”的情况，除受现有政策的影响，主要还取决于绿色经济发展的基础。回归EOD概念本身，核心在于两点，一是生态环境治理能否促进产业发展；二是产业收入能否反哺生态环境治理。其实两个点的关键仍在前者，因为只有生态环境治理确确实实能够增加产业收益，增加的收益才能通过一定的制度设计“回流”给生态环境治理。因此，收益反哺的制度设计需要建立在前者成立的基础上。综上，EOD模式实施能否发挥绩效，关键就是其中生态环境治理能否对产业发展产生正向效应。然而截至目前，学界对EOD模式的研究主要集中在产业收入能否反哺生态环境治理，如何实现反哺的制度设计上，能够从该视角研究EOD模式的学术成果较少。

当前学界对EOD模式的研究主要集中在3个层面。一是梳理EOD项目内涵与特征，提出推进EOD模式的政策建议。学者分析EOD模式外部经济性特征，梳理EOD模式推进重点，认为应通过将生态环境保护纳入区域发展规划、构建生态导向的现代产业体系、培育EOD综合服务市场主体、建立多元可持续的投融资模式等手段推广EOD模式。二是从生态产品价值实现角度出发，分析EOD项目实施的工作重点。赵云皓等^［2］通过梳理生态产品价值转化路径存在问题，推导归纳EOD模式项目的实施要点；谢向向等^［3］在借鉴以公共交通为导向的开发模式（Transit-Oriented Development，TOD）价值实现路径基础上，对长江经济带“流域综合治理＋生态多产业”“废弃矿山生态修复＋生态工业/文旅教育”“农村生态环境综合整治＋生态农文旅”3种典型EOD模式项目进行研究，归纳3种典型EOD模式项目生态价值识别、创造与捕获路径。三是从EOD实施面临困境与问题出发，研究项目落地需重点关注的事项及风险。翁祥健等^［4］通过梳理社会资本参与EOD模式项目开发面临的困境，提出社会资本参与EOD开发的应对策略，主要为延长收益链条挖掘潜在收益、探索多元化融资方式、深度整合各参与方优势资源等。袁宏川等^［5］针对EOD项目的运作面临的行业跨度大、环境和经济效益转化周期长等风险因素，依据生态文明建设背景的特点设计EOD项目风险评价指标体系，构建基于博弈论组合赋权-云模型的风险评价模型，发现项目产业运营阶段、产业发展阶段、建设阶段以及规划设计阶段的风险较项目其他阶段的风险更大。

本文从EOD模式理念可行性角度出发，推导生态环境治理对产业发展影响，建立理论模型，实证研究2013—2021年间江苏工业产业的面板数据，基于研究结果为江苏省实施EOD模式提供政策建议。

1 实证研究

根据石敏俊等^［6］中国EOD模式与生态系统服务付费（Payments for Ecosystem Services，PES）较为类似，主要包含4种形式：（1）政府通过资源分配激励生态环境治理行为，例如财政、税收等手段；（2）通过市场化的受益者付费模式给予生态环境治理主体经济补偿；（3）建立生态环境要素流通、有偿使用的交易市场，如碳交易、排污权交易；（4）基于特许经营权获取的片区生态环境治理，如土壤修复开发。对应现实，在全国广泛开展EOD模式试点前，上述4种形式的PES基本就以各种形式存在于生态环境保护工作中。前两者收益反哺的方式往往较为间接，主要是通过宏观的资源再分配，如转移支付等，局部打造诸如生态公园、生态农文旅、开发高档楼盘、商场等，具体生态环境治理工程包括河道治理整治、河湖修复、湿地建设、片区污水管网修建、荒地复绿、环境景观打造等，可将这部分以环境质量提升为主的生态环境治理称为“公益性”工程；后两者收益反哺较为直接，主要是依靠排污总量控制或环境质量考核、生态环境执法监督等约束性环境规制政策，将企业污染成本或治理收益直接内部化，作为投资决策的重要决定因素，相关的工程主要为工业污水、废气处理设施、开发或责任主体地块土壤修复等，可将这部分以治污为主的生态环境治理称为“义务性”工程。

“公益性”工程的作用主要在于提升生态环境质量，其实施能够吸引更多生态环境依赖型或生态环境敏感型产业落地，如数字经济、洁净医药、精密仪器等。同时，生态环境依赖型、生态环境敏感型产业相较于传统产业具有高技术、高利润的特点。因此，“公益性”工程的实施将间接地提升当地产业结构水平，本文将这种效应称为“产业升级效应”，并提出假设1：“公益性”工程实施将对产业人均产出产生正向作用；“义务性”工程主要目的在于满足治污水平达标要求或产生空余排污总量指标。在现行的约束性环境规制政策下，企业生产除了投入人力、资本等生产要素外，还需开展必要的“义务性”工程，以保证生产的合法、合规。因此，“义务性”工程可以被视为人力、资本外的第三生产要素，将这种对生产活动的作用称为“总量控制效应”，提出假设2：“义务性”工程实施将对产业总产值产生正向作用。基于此，在理论上可以构建以生产活动为被解释变量，以上述生态环境治理为核心解释变量的回归模型。由于工业发展及污染治理数据可得性较高，本文将以工业产业数据作为实证研究对象，论证上述假设。

1.1 理论模型

1.1.1 总量控制效应模型

由于总量控制效应中，“义务性”工程与资本、劳动一样可以被视为投入生产的要素，因此，可以将柯布道格拉斯生产函数y=AK^αL^β引入（y为产出，A为全要素生产率，K为资本投入量，L为劳动力投入量，α和β分别为资本与劳动的产出弹性），在借鉴李小平等^［7］假设技术增长为时间指数函数的基础上，构建模型y=A_i（t）K^αL^βT^γ（t为观察期内时间变量，T为“义务性”工程，γ为其产出弹性）。其中，全要生产率假设为A_i（t）=A_0i（t）e^at，代入模型，可得线性回归模型如下：

lny_it=lnA_0i+α×t+α×lnK_it+β×lnL_it+γ×lnpwhr_it+u_it（1）

其中，y_it为i市t年的工业产出，用工业增加值数据表征，单位亿元；A_0i为i市基期（2013年）的全要素生产率；K_it为i市t年的资本投入，用工业投资额表征，单位亿元；L_it为i市t年的工业劳动投入，用工业就业人口表征，单位万人；pwhr_it为i市t年的“义务性工程”，用工业污水处理率表征，单位百分率；u_it为模型的随机扰动项。需要指出的是，原本代表“义务性工程”的变量应由代表当地污水处理能力的年工业污水处理量表示，但由于往往工业产值越高的地区，工厂排污量越大，工业污水处理量也会增加，由此带来的内生性问题将导致模型估计不一致，因此，这里用处理率表征，从理论来看，污水处理率的提升代表当地“义务性”工程的开展，而工厂数量基本并不直接影响处理率，因此，基本可视工业污水治理率为一个良好的外生变量。

1.1.2 产业升级效应模型

产业升级效应中，“公益性”工程将提升当地产业结构和人均产出。此外，人均产出较高的产业还倾向于落地在劳动人口素质、交通便利程度、教育资源等基础设施、公共服务完善的地区。因此，可构建模型y=f（ev，ed，ps）（y为当地的产业结构高度，ev为当地环境状况，ed为当地劳动人口素质，ps为当地公共服务水平）。考虑数据可得性，在借鉴陈诗一^［8］污染、政府治理与经济高质量发展模型基础上，建立产业升级效应回归模型如下：

pigdp_it=b×wsi_it+c×pwhr_it+e×gcr_it+f×wpn_it+g×pstn_it+h×ugp_it+j_i+u_it（2）

其中，pigdp_it为i市t年的人均工业增加值，单位为亿元/万人。由于不同于总量控制效应仅针对特定污染物的减排，影响产业升级的“公益性”工程范围更广，也更与市容感官直接相关，包括不限于市政工程、生态提升工程等。其中，市政工程往往包括城市管网铺设、污水处理厂等生态环境基础设施建设，生态提升工程往往包括城市生态湿地面积、植被覆盖率等。结合数据可得性，当地环境状况变量包括排水管道长度、工业污水治理率、城市绿化覆盖率等。其中，wst_it为i市t年的排水管道长度，单位千米；pwhr_it为i市t年的工业污水治理率，单位百分比，其虽然属于上述“义务性”工程，但是由于在一定程度上可影响当地感官上的环境质量，进而影响产业升级也纳入产业升级效应模型中；gcr_it为i市t年的城市绿化覆盖率，单位百分比；wpn_it为i市t年的公路客运量，用以代表当地交通便利程度，单位万人/年；pstn_it为i市t年的小学专任教师数，用以代表当地教育资源对劳动力的吸引程度，单位人。ugp_it为i市t年的高校毕业生人数，用以代表当地劳动人口素质，单位人；j_i用来表示其他与i市当地特性相关会对产业升级产生影响，但短期内基本不会发生变化的固定效应。上述变量情况如表1—2所示。本文实证研究涉及指标的原始数据取自相应年份的统计年鉴、EPS数据库。

1.2 实证研究

1.2.1 总量控制效应模型回归结果

从回归结果来看，假设江苏2013—2021年间不存在显著的技术进步，“义务性”工程产出弹性为0.68，即在其他条件不变情况下工业污水治理率每上升1%，产值将上升0.68%；假设江苏全要素生产率随时间呈指数增长，对公式（1）进行回归，“义务性”工程产出弹性为0.28，即在其他条件不变情况下工业污水治理率每上升1%，产值将上升0.28%（见表3）。说明在现行约束性环境规制政策下，“义务性”工程可以促进工业产值增加，以该类工程为生态环境治理的EOD模式可以推动产业规模增加，假设1成立。

此外，若假设存在技术进步，江苏省2013—2021全要素生产率时间指数增长系数为0.052，年均增长率约5.34%；存在技术进步和不存在技术进步假设的模型中，资本产出弹性分别为0.19、0.51，人力产出弹性分别为-0.15、-1.1。需要说明3点：（1）劳动产出弹性为负的主要原因可能是由于随着近年产业调整，工业就业人口逐渐向第三产业转移，但同时随着工业产值逐年上升，导致劳动供给与产出呈现一定的负相关性。该负相关性随着技术进步变量的加入而降低，即更多的产值增长被技术进步所解释，劳动冗余对生产造成的负面影响实际上并不显著。（2）资本产出弹性为正，说明当前江苏省工业资本投入仍对产值具有显著推动作用。若考虑技术进步，资本与排污总量对产出的贡献将被削弱，部分产出应从投资部门与环境部门转移分配给予技术部门。（3）无论是否假设存在技术进步，“义务性”工程产出弹性均最大。代表在江苏排污总量指标储备制度等约束性环境规制政策下，工业生产中决定产值的生产要素已从传统的人力或资金转变为当地的“义务性”工程。该类EOD模式可对产业发展产生正向效应，已初步具备在江苏实施的“土壤”。

1.2.2 产业升级效应模型回归结果

一方面，高校毕业生数量增加可以提升当地产业结构与人均产出；另一方面，人均产出的提升也往往会吸引更多学生报考当地大学，增加高校毕业生数量，因此，高校毕业生人数与人均是一对互为因果的变量。经检验，直接用高校毕业生数量作为解释变量会导致模型内生性。通过工具变量的二阶段最小二乘法（2SLS）回归解决上述问题。理论上，一般高校毕业生会与财政教育支出、高校招生数具有明显的相关性，即财政教育支出越大，招生数越多，毕业生也越多。但由于财政支出是政府行为，其教育支出将受如城市人口、财政状况、地理环境等诸多外部因素的影响，因此，受当地产业结构的影响较小。可选择教育支出与高校招生人数作为工具变量。由此修正产业升级效应模型可得：

ugp_it+φ×fee_it+φ×nusr_it+ω+u_it（3）

pigdp_it=b×wst_it+c×pwhr_it+e×gcr_it+f×wpn_it+g×pstn_it+h_it×ugp_it^+j_i+ξ_it（4）

其中，fee_it为i市t年的政府财政教育支出，单位亿元；nusr_it为i市t年高校的招生人数，单位人；ugp_it^为以政府财政教育支出为解释变量的高校毕业人数的拟合值。公式（3）和（4）分别为二阶段最小二乘法的两阶段回归方程。经过度识别检验结果，回归接受“工具变量外生”的原假设，工具变量与随机扰动项不相关，公式（4）的回归结果具有一致性。

从回归结果看，排水管道长度、污水集中处理率对人均工业产出影响的系数分别为0.0061和0.016，回归结果均不显著，说明市政管网工程与工业污染处理覆盖率对产业结构提升的正向作用并不显著；城市绿化覆盖率系数为1.47，结果在0.1%的显著性水平下显著，说明城市绿化率的提高对人均产出提升作用较为明显，如表4所示。可以看出，“公益性”工程中城市绿化率对产业结构提升的作用最大。这主要可能是因为上述变量中城市绿化率与城市市容相关度最高，排水管道长度与工业污水治理率均难以通过市容直观感受到，而高人均产值制造业选址更倾向于选择直观上环境优美的地区。假设2基本成立。

此外，公路客运量、小学教师数量、高校毕业生数量系数分别为0.00066、0.0005、0.00073，结果均显著。上述说明（1）高附加值制造业往往倾向于建设在交通系统较为发达的地区，以满足其商务、劳动力通勤的需要；（2）基础教育资源会对产业结构产生较大正向影响，主要是高附加值制造业就业人员收入水平较高，就业者相较于传统制造业“打工者”更有能力也更倾向于在当地定居，出于子女教育的需要，地区基础教育资源将成为工作者与公司选址的考虑因素之一；（3）高附加值制造业依赖于当地劳动力素质，高校毕业人数越多当地产业结构升级越快，人均产出提高越快。

1.2.3 其他省份情况

为进一步验证模型准确性，分别从全国东南（浙江）、华南（广东）、西南（四川）、华中（湖北）、华北（河北）、西北（陕西）、东北（辽宁）选取代表性省份对相关数据进行对比回归分析。

从总量控制效应模型来看，上述省份工业污水治理率的产出弹性均未和江苏一样对工业产值产生显著的正向作用，假设1不成立，如表5所示。这一方面可能和部分省份污水在工业生产中排放污染物的占比较低有关，另一方面也可能是由于江苏省是为数不多推行“排污总量指标储备库”，缺乏二级交易市场的省情有关。说明上述省份实施以“义务性”工程为生态环境治理的EOD模式对产出的正向效应尚不显著。

此外，上述省份中除河北、辽宁外，其余省份的生产率的时间增长系数均显著为正，陕西、浙江、湖北、广东、四川生产率年增长率分别约4.3%、6.7%、4.6%、5.4%、2.3%。说明从工业生产率提升来看，浙江、广东、江苏等东南沿海省份依然在全国处于较高水平，湖北等中南部省份次之，陕西、四川等西部省份偏低，河北、辽宁等华北、东北地区在2013—2021年间几乎不存在生产率提升的趋势；上述省份中，资本产出弹性除四川与陕西为负以外，河北、辽宁、浙江、湖北、广东均为正，浙江、辽宁、广东的产出弹性正向影响较为显著。说明在2013—2021年间，全国包括东南、江浙、东北的东部地区省份工业资本投入对当地的工业生产规模产生了较为显著的推动作用。而包括四川、陕西的西南、西北地区工业资本产出弹性为负，根据李小平等^［7］分析，一般劳动密集型产业容易出现资本产出弹性为负的现象，这与陕西、四川等西部地区的产业结构现实相契合；上述省份中，人力产出弹性除河北外，其余地区系数均为正，辽宁、陕西、广东、四川系数显著。河北地区人力产出弹性为负可能是由于当地工业企业中劳动力“冗余”或疫情后造成的“隐形”失业导致的。

从产业升级效应模型来看，上述省份中排水管网敷设长度未对工业人均产出产生正向影响的省份仅有河北、陕西与四川。此外，浙江工业污水治理率对工业人均产出产生显著正向影响，在一定程度上说明，活跃的排污总量指标二级交易市场对工业企业的生产率具有正向影响，其背后逻辑是通过排污总量交易，工业企业可以更加灵活地在现金流与生产规模之间进行选择，有利于增加经营利润率，通过利润积累进行技术升级，最终提升人均产出。假设2在浙江、广东、湖北、辽宁等东部沿海或经济较为发达的中南省份基本成立，“公益性”工程为生态环境治理的EOD模式可在一定程度上促进其工业升级。

此外，在公共基础设施建设以及公共服务方面，公路客运量在广东、辽宁以外的省份对人均工业产出的影响并不显著，在广东产生的正向影响说明，公路基础设施建设对当地产业升级仍然产生重要作用；而由于辽宁省近几年人口流失的加剧，公路客运系统产生的客运能力难以正向刺激当地工业发展，反而加剧了当地基础设施建设投入负担，抑制了人均产值提升。上述省份中基础教育资源，即小学教师数量基本显示出了对工业人均产值的正向影响，也基本符合国内重视教育的普遍观念。此外，在上述省份中，高校毕业生代表的高素质人才数量对工业人均产出虽基本为正向，但并未同江苏一样具有较强的显著性，这可能与各地产业结构差异、高校数量、高校专业优势有关。

1.3 研究结论

从实证研究结果来看，与其他省份不同，江苏以“义务性”工程为主要生态环境治理的EOD项目可以对工业产值增加产生促进作用，显著高于其他省份。这可能是由于江苏省排污权交易二级市场不发达，降低了排污总量指标“待价而沽”的囤积率，工业企业更倾向于将指标用于扩大投资生产中。同江苏较为相似的是大部分东部沿海或经济较为发达的中南省份，均显示出“公益性”工程为生态环境治理的EOD模式可在一定程度上促进其工业升级。上述省份的人均产值相对较高，这基本契合大多数关于“库兹涅茨曲线”理论研究成果中“生态环境治理对产业发展影响呈现U型曲线的规律且其拐点发生在人均产值达到一定水平之后”的观点。

2 政策启示

本文回归EOD模式概念，通过理论分析讨论其落地见效可行性。将EOD模式生态环境治理划分为“义务性”工程和“公益性”工程，通过理论推导上述两类工程将分别对产业总产值和人均产值产生正向效应的假设。依次构建总量控制效应模型、产业升级效应模型，选取2013—2021年江苏省工业产业、环境治理等相关数据进行实证论证，通过对比分析代表性省份回归结果，检验假设合理性。研究发现：（1）根据总量控制效应模型，以提升污染物治理率、实现达标排放或增加排污指标总量为目的的“义务性”工程可显著促进江苏工业产业规模；同时，根据产业升级效应模型，实施生态修复、荒地复绿、湿地建设及环境景观城市等提升城市绿化覆盖率的“公益性”工程可提升江苏工业人均产出。说明上述两类工程作为生态环境治理的EOD模式在江苏已初步具备落地见效的条件，可通过一定的PES设计，将部分增加的产出反哺给生态环境治理。（2）在总量控制效应模型中可对江苏工业产业规模产生显著正向影响的污水治理率变量在产业升级效应模型中对工业人均产出的促进作用并不显著，显然弱于浙江等地。（3）在产业升级效应模型中，诸如污水管网等提升污水收集率的“公益性”工程对江苏工业人均产出促进作用不显著，说明当前江苏仍缺乏该类EOD项目落地见效条件。

基于研究结论，本文政策建议如下：（1）建议江苏按生态环境治理类型给予EOD模式分类分级的支持政策。优先支持依托江苏167家省级以上工业园区周边实施的工业污水治理、生态修复、荒地复绿、湿地建设及环境景观等对工业产出有显著推动作用的EOD项目；（2）建议参考浙江，在江苏进一步开展“排污总量指标储备库制度”改革试点，积极培育二级交易市场，激发工业企业间排污总量余额交易活力，提升工业企业的利润空间，培育该类“义务性”工程为生态环境治理的EOD模式促进工业产业升级的市场环境；（3）在当前江苏绿色经济发展背景下，将提升污水收集率的“公益性”工程纳入EOD模式的条件尚不成熟，为保障生态环境质量稳定提升，建议短期内仍对该部分工程加大财政支持，探索通过贴息、风险补偿等财政补贴方式给予绿色金融政策支持作为“过渡”，待条件成熟时，再逐步将该类工程纳入EOD模式生态环境治理范畴。

3 结语

本文对EOD模式开展现状、存在问题进行了梳理与总结，收集整理2013—2021年江苏省13个设区市及其他代表省份工业经济、环境治理相关数据，进行回归与对比分析，对EOD项目规范化实施、管理、政策激励等方面提出了相应的建议。但本文仍有不足，即无法解决当前EOD项目最核心的隐性债务风险与关联性不强的问题。从江苏省EOD项目实施主体来看，虽然未有文件规定EOD项目实施主体需为国企，但基本上所有项目的实施主体无一例外均为当地国有企业或国有企业控股的公司。其背后的逻辑就是国资背景的企业带来的隐含“政府兜底”的性质更受金融机构青睐。即使当下各种严控“隐性债务”的规定陆续出台，但这一现状反映了“隐性债务”未来发生的可能性仍对国企融资发挥着积极作用。此外，当前EOD项目的产业子项仍以科创园区、农文旅、康养、活动会场等为主，其收益情况受市场环境影响较大，缺乏生态产品价值实现类的产业，关联性相对不足。因此，针对如何解决EOD项目可能存在的隐债风险与关联性不足的问题仍需进行进一步深入的研究与探讨。

参考文献

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［4］翁祥健，杨汕，郭伟.社会资本参与生态环境导向（EOD）项目面临的困境及对策研究［J］.建筑经济，2022（8）：22-28.

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（编辑 何 琳）

EOD ecological environment governance and industrial development in Jiangsu province：

empirical research based on industrial data

XU Wentao， GAO Hailong， ZHUANG Xinwen， WANG Jing

（Jiangsu Provincial Ecological Environment Assessment Center， Nanjing 210003， China）

Abstract：By sorting out the types of payment models for EOD ecosystem services， the governance of EOD ecological environment is divided into “compulsory” projects and “public welfare” projects. Theoretical deduction is made that the above two types of projects will have a positive impact on industrial scale and industrial structure upgrading， respectively. Based on the above assumptions， construct total control effect models and industrial upgrading effect models， and empirically demonstrate the industrial and environmental governance panel data of Jiangsu Province from 2013 to 2021. Compare and analyze the data of representative provinces in Southeast， South， Southwest， Central， North， Northwest， and Northeast during the same period. Research has found that Jiangsu has a preliminary foundation for green economic development with the EOD model to support ecological environment governance. It is recommended to promote the pilot of the EOD model through a hierarchical classification method.

Key words：EOD mode; ecosystem payment; empirical research