长江十年禁渔背景下成渝地区上岸渔民生计转型问题研究

综合运用参与式观察法、深度访谈法和问卷调查法，以长江上岸渔民作为研究对象，对成渝地区14个区县18个乡镇的上岸渔民生计问题进行了深入的调查分析。结果发现，成渝地区退捕上岸渔民生计转型面临禁渔认识不足、存在潜在上访隐患，生计资本短缺、退捕上岸转型难，就业质量不高、易成新型致贫群体，社保缴纳层次较低、知晓率有待提升等问题。对此，提出建议：一要分类分批推进渔民上岸生计转型，二要织牢上岸渔民基本生活保障网，三要围绕渔民生计转型做好产业链延伸。

实施长江“十年禁渔”，是落实习近平总书记关于长江经济带“共抓大保护、不搞大开发”的战略举措，是扭转长江渔业资源衰退及促进流域生态修复的重大举措。2021年1月1日，长江“十年禁渔”全面启动实施。随之而来是长江流域23万渔民（其中重庆10489人，四川16437人，成渝地区共计26926人，占长江流域的11.7%）不得不放弃“白天一张网，晚上一条船，习惯水上漂”的传统生计方式而上岸谋生。然而，由于这些上岸渔民因年龄偏大、知识文化水平低、身体状况不佳、获取生活新技能的能力低、对陆地生活不适应等，存在一定程度的生计转型困难。

成渝地区作为长江上游生态屏障，集中了多个全国重要的水利工程建设，随着城市化和工业化的不断推进，铁路、公路、机场等基础设施快速建设，相当多的渔民本身就是因生态保护导致的“生态移民”和以水利、高速等基础设施建设导致的“失地”农民，一些上岸渔民面临着向下看无地可耕种（土地被淹或被占）、向上看无山可开垦（退耕还林）、向前看无水可捕鱼（禁渔上岸）的生存困境。在这一背景下研究成渝地区渔民的生计转型情况，全面了解渔民对“十年禁渔”政策的参与意愿，掌握退捕上岸对渔民生计的影响程度和路径，通过生态建设的多中心治理、多主体参与，寻找防范长江渔民生存与长江鱼类生态危机的钥匙，为相关政府部门提出破解双重困境切实可行的政策建议，努力将成渝地区建设成生态-经济-社会良性互动耦合、人与自然和谐发展的示范区域。

文献综述

源于个体（个人或家庭）都会存在遭受外来风险（如自然灾害、失去土地、失去牛羊等赖以生存的资本）及其抵御风险能力突然下降，导致其生计状况突然恶化的状况，因此需要对特定群体的生计问题进行关注。然而，学界对生计的定义并不统一，其中较为经典的定义为“生计是指建立在能力、资产和活动基础之上的一种谋生手段”。[1]围绕生计的相关研究分为两个方面：一方面是以生计可持续（也叫可持续生计）为主题从正向进行研究，另一方面是以生计脆弱性为主题从反向进行研究，[2]无论是对可持续生计研究，还是对生计脆弱性研究，最终都是为了降低（或减少、消除）贫困，实现生计稳定。目前学界已经对失地农户[3]、矿区农户[4]、脱贫户[5]、农民工[6]、牧户[7]、生态移民[8]、环境移民[9]、水库移民[10]、运动员[11]、生态保护区居民[12]、国有森工林区居民[13]、农村留守妇女[14]、少数民族[15]等群体的生计问题进行了多背景视角的研究。

“在特定背景下研究群体的生计问题”广泛地包含了对渔民这一群体的研究。渔民长期作为农民群体的一个重要组成而存在，并依靠地理资源优势——水域获取维持生计的生活来源。[16]然而与农民相比，渔民具有生产空间不明确、生产和生活成本高、“靠天吃饭”程度深因而职业风险高等三个方面的独特性，更容易受到外界影响而陷入生活困境甚至绝境。[17]我国对渔民生计的较早研究开始于对沿海渔民生计的研究，[18]而后逐步发展到对内陆江河[19][20]、湖泊[21][22][23]、库区[24]、地区[25][26][27][28]等不同区域类型渔民生计的研究。

在针对禁渔的研究上，我国内陆江河湖库的禁渔政策始于1980年我国海洋伏季休渔举措，并按照分时间（禁渔期）+分区域（禁渔区域）的方式开展，这在一定程度上遏制了渔业资源枯竭和渔民生计之间的突出问题，但这一举措并未从根本上改变渔民的生计模式，也并未从根本上改善包括长江在内的我国内陆江河湖库渔业资源安全状况，尤其是长江生物完整性指数到了最差的“无鱼”等级。[29]对此，我国自2020年1月1日开启长江“十年禁渔”工作，标志着我国禁渔政策实现了从短周期到长周期、局部流域到全流域的创新性演变。[30]渔民作为禁渔政策的最终执行者和落实者，其生计状况直接影响禁渔政策的执行落实情况。因此，学界普遍认为打赢“长江十年禁渔”攻坚战和持久战的关键就是要解决好上岸渔民生计问题。庞洁（2020）[31]、高良庸（2020）[32]分别研究了鄱阳湖渔民的补偿标准和退捕意愿、以及可持续生计问题；许宫秀子（2021）分析了安徽上岸渔民的生活安置和转产就业情况，提出要从转变渔民就业和生活观念、创新转产安置措施、完善渔民培训等方面入手来促进渔民就业转业。[33]张怡婷（2021）对江苏渔民转产安置政策分析基础上，提出要从延长临时生活补助发放周期、提供更多公益性兜底岗位、创新金融手段引导社会资本参与退补渔民帮扶等方面入手来进一步巩固转产安置成效。[34]何羽丰（2021）以赤水河流域和洪湖流域渔民作为研究对象，提出加强政策宣传和优化补偿资金发放可以提高上岸渔民的满意度。[35]刘子飞（2021）选取江西、四川、重庆、安徽、湖北、江苏等沿江典型省份，分析得出上岸渔民存在转产就业不充分、岗位层次低、稳定性差等难题，需要从增加岗位供给、提升转产就业精准性、构建稳定激励机制等方面入手实现渔民高质量就业。[36]周宇（2021）提出要利用洪湖旅游资源发展生态旅游，创造出更多岗位来安置渔民。[37]刘芳以湖北洪湖和贵州赤水河上岸渔民为研究对象，提出要持续关注渔民转产就业后的生活生产、教育医疗状况，实现补偿资金使用途径的公开化和合理化、增加就业渠道、重视渔民社会诉求等以提升上岸渔民的满意度绩效。[38]高小玲（2021）以湖南、安徽两地渔民为研究对象，提出要从传达关键信息到位、提升渔民参与度、拓宽收入渠道、严格补偿标准、保护渔村原有风气等方面入手推动渔民支持禁渔制度。[39]程晓君（2021）提出要将开发式扶贫与生产性扶渔相结合来解决退补渔民生计问题。[40]

综上，这些研究具有较强的区域针对性，并体现出对弱势群体强烈的现实关照和人文关怀，为进一步开展相关研究提供了丰富的借鉴。当前长江“十年禁渔”工作已经从攻坚战转入持久战，对渔民生计的关注视角应当从“退得出”向“稳得住、富起来”转变。因此，既有研究存在局限与不足：

一是在时间上，既有研究多数是在十年禁渔政策执行初期，即长江渔业资源枯竭背景下渔民上岸意愿的分析，缺少禁渔政策已经实施一段时间，部分地区的渔业资源获得增长性恢复下上岸渔民退捕意愿的分析。

二是在研究内容上，既有研究多数集中在渔民对上岸补偿资金满意度的分析，对上岸后渔民转产就业、收入变动、社会保障等方面系统性研究较欠缺。

三是在研究视角上，既有研究多集中在基于渔民视角的调查研究，而作为最终落实禁渔政策的基层政府却被长期被忽视，因而缺少兼顾渔民和基层政府双重视角的调查研究。

四是在研究区域上，“十年禁渔”涉及长江流域10个省（市）、8100多公里江段，上游、中游、下游等因自然地理和社会经济发展水平不同，导致各地上岸渔民自身情况差异较大，因此针对各地区上岸渔民情况进行一地一议，以强化对策的针对性和有效性。

当前成渝地区上岸渔民生计转型面临的主要问题及原因分析

为全面分析长江十年禁渔背景下上岸渔民生计面临的突出问题，本课题组于2021年1月至2月、5月至6月先后赴重庆市永川区、江津区、巴南区、江北区、酉阳县、涪陵区、奉节县、万州区、北碚区和四川的南充市南部县、广安市邻水县、乐山市市中区、宜宾市南溪区与江安县等14个区县18个乡镇，针对有证上岸渔民发放问卷160份，回收有效问卷153份，回收有效率95.6%，并通过与基层干部（包括一些村干部）的走访座谈，将实地调查和明察暗访结合起来，真正了解上岸渔民生计转型中存在的困难，对渔民上岸之后的生计进行“全息图像”绘制，剖析得出成渝地区上岸渔民生计存在的问题及问题产生的根源，主要有以下四个方面。

（一）禁渔认识不足，存在潜在隐患风险

一是对十年“禁渔举措”认识不足。据问卷显示，28.8%的渔民并不完全赞同禁渔举措，他们认为禁渔政策可以在长江干流和一级支流的中下游地区实施，但在长江一级支流的上游、二级支流以及一些小型河流等产鱼量不高的地区不应实施十年禁渔。

二是对禁渔“十年期限”认识不足。据访谈得知，一部分渔民依靠补偿款和打零（散）工度日，期待经过十年期限，国家会重新开放长江捕鱼，到时还继续回到长江捕鱼谋生。尤其是涉及成渝地区水生生物自然保护区和水产种质资源保护区在2020年初就开始执行禁止生产性捕捞后，目前部分鱼类资源得到了显著恢复，出现了“鱼群如云、鱼跃鸟飞”的景象，从而导致一些渔民萌生返江捕鱼的想法，这对继续严格实施十年禁渔带来巨大挑战。

三是对禁渔“补偿政策”认识不足。据访谈得知，目前政府对退捕上岸渔民实行一次性资金补偿，补偿方式相对单一。由于缺乏投资理念和理财能力，大部分渔民将补偿款放在银行活期储蓄，用于家庭日常生活消费，极少数用于投资创业，甚至一部分上岸渔民因子女教育或购房等原因拒绝购买养老保险。同时，由于获得了补偿款，极少数渔民经历找工作屡屡碰壁后不愿意再次工作，并认为退捕上岸是响应政府要求，政府理应对渔民生活进行终身兜底，“坐吃山空”后就有可能上访。

（二）生计资本短缺，退捕上岸转型难

一是年龄大、学历低、技能少，人力资本不高。据问卷显示：年龄方面，上岸渔民平均年龄51.7岁，50岁及以上渔民占总数的63.3%；学历方面，小学和文盲占59.4%，50岁及以上且学历为文盲和小学的占75.8%；技能方面，渔民均为半工半渔或半农半渔的兼职渔民，平均打渔年限23年，除打渔之外的生活技能欠缺，上岸退捕导致其原本生计活动受到一定程度损害。

二是耕地少、鱼禁捕、林禁入，自然资本受限。据问卷显示，近些年，因水电站设置、交通基础设施推进、城市拓展和各类园区建设，约有40%的渔民早先就是各类“失地”农民，加上各类生态保护政策的实施，一些地区的上岸渔民的关键自然资本丧失明显，面临着向下看少地可耕种（土地被淹或被占）、向前看无水可捕鱼（禁渔上岸）、向上看无山可开垦（退耕还林）的困境。

三是信息缺、沟通少、交流弱，社会资本不足。据问卷显示：从家庭关系看，渔民主要以家庭（夫妻、父子）为单位进行捕鱼，且捕鱼家庭之间有较强亲属关系，出现“一起打渔则荣，一起上岸则损”的境况；从社会关系看，上岸后定居在乡镇和农村的渔民占90.8%，有直系亲属在机关企事业单位工作的渔民仅为11.1%，渔民与外界交流的机会较少，信息相对闭塞，沟通协调能力不足，社会关系网络较弱；从政治身份看，93.5%的渔民为群众，6.5%的渔民为中共党员，基层党组织在禁渔政策宣传和带动作用还需加强。

（三）就业质量不高，易成新型致贫群体

一是就业期望难满足。据访谈得知，受过去一直从事兼职渔民带来的便利，多数渔民希望在上岸地附近工作，但由于多数上岸地社会经济发展水平不高，不能为上岸渔民提供充足又满足其就业意愿的岗位。同时，短期内禁渔给一些高度依赖渔业的上岸地带来较大的产业转型压力，导致上岸地对劳动力的吸纳能力进一步降低，渔民就业压力加大。

二是就业现状难维持。据访谈得知，50岁以下的渔民主要从事散工（或杂工），工作条件艰苦且不稳定，工资基本为1000～2500元/月；50～60岁渔民主要以政府提供的公益性岗位为主，基本工资为500～1400元/月，加上女性55岁、男性60岁的年龄限制，多数渔民只能工作两三年就会再次面临失业；60岁以上的渔民以无业、退休为主，渔民整体就业状况不佳。

三是就业收入难提高。据问卷显示，86.9%的渔民上岸后家庭收入低于上岸前家庭收入，由上岸前约9.2万元降至约3.1万元，减少了66.3%；同时，家庭年均支出约3.3万元，55%的渔民上岸后支出高于收入，若照此发展，这部分渔民可能会成为新的致贫群体。

（四）社保缴纳层次较低，知晓率有待提升

一是大部分渔民社保缴纳层次较低，类型单一。据问卷显示，53.6%的渔民购买城乡居民养老保险，85.6%的渔民购买城乡居民医疗保险，但绝大多以政府要求的最低额度购买，而购买商业保险的渔民几乎为零；少数渔民已经在领取居民养老保险，但由于前期缴纳养老保险的水平较低，因此每月仅领取100余元。

二是少部分渔民对自己的社保情况了解不足。据访谈和社保档案查询得知，针对所有上岸渔民，基层政府均按照国家要求落实了相关社保政策。然而由于渔民年纪较大出现记忆问题，或受基层工作人员宣传不到位等影响，导致少部分渔民对自身的社保情况不甚了解。据问卷显示，29.4%的渔民不清楚自己的养老保险的缴费档次、待遇领取条件、资格认证等相关信息，24.1%的渔民不清楚自己的医疗保险的缴费档次、待遇领取条件、资格认证等相关信息。

推动成渝地区上岸渔民生计转型的对策建议

长江十年禁渔，“禁”（渔）只是开始，“稳”（渔民）是过程，“富”（渔民）是目的，“人与自然和谐共生”才是最终要达到的景象。渔民作为一个自农业社会诞生以来就存在的职业，在全面实施长江十年禁渔后，导致该渔民这一存续千年的职业的“消失”，进而会导致长江沿岸与渔民、渔业等诸多密切相关群体和产业发生变化，将会在长江流域掀起一场影响深远的全面社会经济转型。因此，对十年禁渔下的渔民生计问题的解决，不仅要有从中央到省市再到区县各层级政府短期内令行禁止的果敢，还要有着眼于长期的相关配套政策来共同执行，也就是要坚持系统化思维构建大生态、大发展格局，为建设人与自然和谐共生的大美长江提供坚强保障。

（一）分类分批推进渔民上岸生计转型

一是“捕鱼人”变“护鱼人”。针对上岸渔民参与护渔队踊跃且熟悉长江渔业资源情况，考虑流域监管的特殊困难，成渝地区可以在省级层面各自统筹成立护渔队，分配各地护渔队名额，颁发护渔工作证书，明确护渔队工作细则，并在长江流域成渝交界处开展联合护渔行动，确保长江护渔工作全方位无死角。此外，由于这些人本身就是渔民，此举既可促使其掌握政策，又能有效宣传政策，解决部分渔民对十年禁渔相关政策的认识不足问题。

二是“老渔民”变“新海员”。借鉴贵州省上岸渔民劳务输出经验，在一些上岸渔民数量较多的地区，可以加强与舟山市等沿海渔业协会联系，引导上岸渔民“别江下海”当海员，解决成渝地区上岸渔民劳动力过剩与沿江省市远洋捕鱼劳动力短缺的难题。

三是“老渔民”变“新工人”。一方面，对年龄不大且有外出务工意愿的渔民，相关部门针对上岸渔民群体开展烹饪、保洁、家政、护理、安保等技能培训，实现外出就业。另一方面，对年龄偏大想留在上岸地就业的渔民，可推荐到商超、物业、物流等公司从事保洁、保安等服务性工作，或到附近工厂做季节性务工。

四是“老渔民”变“新公益人”。探索适当放宽公益性岗位年龄限制，针对交通协管员、道路保洁员等公益性岗位，建议将年龄限制放宽至女60岁、男65岁，帮助渔民顺利度过上岸适应期，提升老年渔民的生活安全感。

同时，对于谋事创业转型成功且有意愿的渔民，可以考虑将其吸纳为中共党员，提升上岸渔民的政治荣誉感、自豪感，从而更好激发和带动其他上岸渔民谋事创业的热情。

（二）织牢上岸渔民基本生活保障网

一是建立和完善全省退捕上岸渔民社保基本台账。建立以养老、医疗为基础的上岸渔民社保基本台账，并根据其个人意愿和经济能力，鼓励其参加更高等级的养老、医疗保险及商业保险等。

二是建立“一对一”帮扶机制。推广重庆奉节县的工作经验，建立政府人员与上岸渔民“一对一”帮扶机制，在政策宣传、转产就业等方面给予持续性指导和帮助，对于有老人、儿童、重病重残人员等特殊困难群体，给予精准扶贫政策照顾。

三是适当放宽上岸渔民在社保缴纳方面的限制。允许有能力有意愿的渔民提前缴纳足额养老、医疗保险，或允许该部分群体使用补偿款提高养老、医疗保险金额度，为渔民未来生计提供更多保障。

（三）围绕渔民生计转型做好产业链延伸

一是建立退捕渔民创业试验基地，鼓励渔民创业。推广湖北省通山县、安徽省安庆市大观区等地的做法，由成渝地区的农业主管部门牵头，在具备条件的地区建立退捕渔民创业试验基地，发挥科技特派员制度优势，引入各地农业高校及科研机构等技术力量，帮助渔民走上农业养殖、农业种植、农家乐经营等多种创业创收道路，同时在农业保险、融资贷款、土地等方面给予支持。

二是支持发展休闲垂钓产业，丰富渔民职业。支持重庆江北区、四川南部县等有条件的地方建设休闲垂钓基地，既满足群众对休闲垂钓的现实需求，又可以实现一二三产业融合，渔娱业融合，打造一批集乡村旅游、渔业文化、江岸风光有机结合的民俗文化渔村，创造出更多适合渔民的就业机会。

三是建立渔文化博物馆，留住渔民“江愁”。借鉴武汉市、舟山市等地的经验，由成渝地区的文旅部门牵头相关政府部门，对渔船、渔民、渔业文化等长江渔猎资源进行抢救性挖掘和整理，选取基础条件较好、代表性较强的地区建设一座兼具科普、环境教育等功能的长江渔业博物馆，为包括渔民在内的沿江人民留住“江愁”。

四是建立长江渔业资源国有管理公司，消除渔民顾虑。针对部分渔民期望“十年禁渔”后仍可捕鱼的想法，由农业部门或国资委牵头成立长江渔业资源国有管理公司，尽快明确长江渔业资源作为国家自然资源的属性，实现对长江渔业资源的持续性保护和利用。

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作者简介

边燕燕 中共重庆市委党校经济学教研部副教授，研究方向为资源环境与经济发展